6 Påtalemyndighetens adgang til å føre vilkårsbruddsaker under ungdomsstraff
6.1 Gjeldende rett
Ved ungdomsstraff fører påtalemyndigheten for retten de sakene som gjelder nye lovbrudd, jf. konfliktrådsloven § 32 og straffeloven § 52 c første ledd bokstav b. Dersom det både er begått nye lovbrudd og andre vilkårsbrudd i tillegg, føres i praksis også disse sakene av påtalemyndigheten – ved behandlingen av de nye lovbruddene. Sistnevnte er imidlertid ikke uttrykkelig regulert, men følger forutsetningsvis av straffeprosessloven § 76 femte ledd, som regulerer hvilke saker som kan føres av kriminalomsorgen.
Kriminalomsorgen fører de rene vilkårsbruddsakene, altså der det ikke også er begått et nytt lovbrudd, jf. konfliktrådsloven § 31 og straffeloven § 52 c første ledd bokstav a, jf. straffeprosessloven § 76 femte ledd. Med rene vilkårsbruddsaker menes for eksempel manglende oppmøte til avtalte møter eller skolegang, manglende gjennomføring av rustesting mv. Ved lov 20. desember 2023 nr. 110 er kriminalomsorgens regionale nivå også gitt hjemmel til, ved vilkårsbrudd, å begjære fortsatt gjennomføring av ungdomsstraffen med oppholds- og kontaktrestriksjoner med elektronisk kontroll, jf. konfliktrådsloven § 31 nytt tredje ledd og straffeloven § 52 c nytt fjerde og femte ledd. Det vises til nærmere omtale i Prop. 139 L (2022–2023) punkt 21.2 side 197 flg.
Der ungdomsoppfølging er satt som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel), fører påtalemyndigheten samtlige bruddsaker for retten, jf. konfliktrådsloven §§ 33 og 34 og straffeloven § 39. Ved lov 20. desember 2023 nr. 110 oppheves domstolens adgang til å fastsette ungdomsoppfølging som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel). I stedet utvides ungdomsstraffens nedre virkeområde. Det vises til nærmere omtale i Prop. 139 L (2022–2023) punkt 7.1.4 side 63 flg.
Det er konfliktrådet som vurderer om ett eller flere vilkårsbrudd skal føre til at saken henholdsvis sendes til påtalemyndigheten ved ungdomsoppfølging, eller til kriminalomsorgens regionale nivå ved ungdomsstraff. Ved ungdomsstraff krever slik oversendelse samtykke fra politiet og kriminalomsorgen, jf. konfliktrådsloven § 31 tredje ledd. Slik er både politiet og kriminalomsorgen inne i vurderingen av om rene vilkårsbrudd under ungdomsstraff bør føre til at straffegjennomføringen avsluttes.
6.2 Forslaget i høringsnotatet
I justiskomiteens brev 28. november 2023 vises det til Oslo tingretts forslag om endringer av konfliktrådsloven § 25 fjerde ledd og § 31 tredje og fjerde ledd, straffeloven § 52 c femte ledd tredje punktum og sjette ledd første punktum samt straffeprosessloven § 68 femte ledd andre punktum. Forslagene gir påtalemyndigheten kompetanse til også å føre rene vilkårsbruddsaker under ungdomsstraff for retten. Kompetansen foreslås delt mellom kriminalomsorgen og påtalemyndigheten.
I Innst. 86 L (2023–2024) påpeker komiteens flertall på side 5 blant annet:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, påpeker at det i mange år har vært flest avsagte dommer på samfunnsstraff og betinget fengsel med ungdomsoppfølging, mens det har vært få dommer på ungdomsstraff. Den foreslåtte lovendringen vil endre dette, ved at rettens adgang til å idømme betinget fengsel med ungdomsoppfølging opphører. Det vil, om det blir vedtatt, medføre at det blir avsagt flere dommer med ungdomsstraff fremover. I lovforslaget videreføres en tosporet modell når ungdommene bryter vilkårene, men påtalemyndighetens rolle blir nå vesentlig mindre enn før. Flertallet mener i likhet med Oslo tingrett at dette er en uheldig følge av forslaget. Dette har tingretten tatt opp i både møter, på høring og i skriftlig innspill.
Flertallet mener regjeringens lovforslag viderefører en tosporet modell i tilfeller der ungdommene bryter vilkårene. I kraft av regjeringens forslag blir påtalemyndighetens rolle ved oppfølging av brudd vesentlig mindre enn før, om ikke lovteksten endres i tråd med våre tilføyelser. Ifølge regjeringens forslag, skal utelukkende kriminalomsorgens regionale nivå fremme rene bruddsaker på ungdomsstraff. Påtalemyndigheten skal følge opp brudd ved ny kriminalitet ved samfunnsstraff og ungdomsstraff. Dette innebærer at ansvaret påtalemyndigheten i dag har for å følge opp brudd på ungdomsoppfølging gitt på vilkår for betinget dom opphører, fordi straffereaksjonen faller bort. Flertallet mener dette er en uheldig følge av regjeringens forslag og vil derfor rette opp i dette gjennom forslag til alternative lovtekster. Det todelte systemet har hittil ikke fungert etter hensikten overfor de mest ‘aktive’ ungdommene. Det reageres for sjeldent og sent på brudd, og saksbehandlingstiden blir for lang. I praksis er det kun påtalemyndigheten som har brakt bruddsaker inn for retten.
Flertallet viser til Oslo tingrett, som anfører at: det er helt avgjørende for en vellykket gjennomføring av et hurtigsporprosjekt i Oslo for U18-sakene at påtalemyndigheten med sin unike kompetanse, raske handleevne, nære kjennskap til ungdomsmiljøet og egne ungdomsjurister, har mulighet til å fremme bruddsaker for retten, både ved ny kriminalitet og ved brudd på vilkår i alle typer saker. Det vil bidra til en raskere og mer effektiv reaksjon ved brudd på vilkårene i ungdomsstraffen hvis påtalemyndigheten ved en liten tilføyelse i loven, får mulighet til å ta alle typer bruddsaker til retten. Da vil Oslo tingrett i et prøveprosjekt kunne behandle alle sakene i samme hurtigspor i løpet av få dager.
Flertallet vil ha raskere og mer effektiv reaksjon ved brudd på vilkårene i ungdomsstraffen. En tilføyelse til regjeringens forslag vil bidra til flertallets mål om en mer effektiv ungdomsstraff.»
I tråd med justiskomiteens forslag og Stortingets vedtak, foreslo departementet i høringsnotatet en tilleggshjemmel som gir påtalemyndigheten kompetanse til å føre for retten også rene vilkårsbruddsaker under ungdomsstraff. Kompetansen til å føre slike saker ble foreslått delt mellom kriminalomsorgen og påtalemyndigheten.
Departementet understreket samtidig at det ikke er helt presist at påtalemyndighetens rolle når det gjelder føring av bruddsaker, blir vesentlig redusert som følge av forslaget om å forenkle reaksjonssystemet til et to-sporet system. I 2021, 2022 og 2023 mottok konfliktrådet henholdsvis 439, 455 og 464 ungdomsoppfølgingssaker. I disse sakene var ungdomsoppfølging idømt som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel) i henholdsvis 103, 102 og 107 saker. I 2021 ble det besluttet å avslutte 33 saker som følge av vilkårsbrudd. I 2022 var tallet avsluttede saker 27, mens tallet avsluttede saker i 2023 var 18. Ifølge talldata fra Konfliktrådet Oslo var det, i saker der ungdomsoppfølging er satt som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse (betinget fengsel), kun én sak i 2021, én sak i 2022 og to saker i 2023 som gjaldt rent vilkårsbrudd der det ble vurdert at påtalemyndigheten skulle begjære omgjøring. På landsbasis var tallet åtte saker i 2021, åtte saker i 2022 og fire saker i 2023.
Forslaget forutsatte endring av konfliktrådsloven § 25 fjerde ledd og § 31 tredje ledd og fjerde ledd første punktum, straffeloven § 52 c femte ledd tredje punktum og sjette ledd første punktum samt straffeprosessloven § 68 femte ledd andre punktum. Departementet understreket at det vil være konfliktrådet som beslutter hvilken etat som skal få saken oversendt – og etaten må håndtere saken på bakgrunn av konfliktrådets beslutning.
6.3 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen, Agder tingrett, Barneombudet, Hordaland tingrett, Nordland statsadvokatembeter, Troms og Finnmark statsadvokatembeter og Trøndelag statsadvokatembeter (i en felles høringsuttalelse), Oslo tingrett, Sør-Øst politidistrikt, Telemark tingrett, Troms politidistrikt og Øst politidistrikt støtter forslaget om at påtalemyndigheten gis adgang til også å føre vilkårsbruddsaker under ungdomsstraff.
Agder tingrett, Hordaland tingrett og Oslo tingrett mener påtalemyndigheten bør ha ansvar for å fremme alle typer bruddsaker som gjelder ungdom. Advokatforeningen mener alle vilkårsbrudd bør følges opp av påtalemyndigheten.
Troms- og Finnmark friomsorgskontor mener sakene bør føres av lokal jurist ved de ulike friomsorgskontorene, alternativt støttes forslaget.
Akershus friomsorgskontor, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Sekretariatet for konfliktrådene og Riksadvokaten uttaler ikke direkte hvorvidt forslaget støttes eller ikke, men har flere innvendinger.
Politidirektoratet uttaler overordnet:
«Politidirektoratet stiller spørsmål ved om en adgang for påtalemyndigheten til å føre for retten rene vilkårsbruddsaker under ungdomsstraff er godt nok utredet, eller om det er knyttet så store usikkerheter til dette punktet at det bør foretas grundigere analyser av både effekt og administrative/økonomiske konsekvenser? I tillegg bør dette veies opp mot hvor tidsbruken faktisk har betydning. Hovedvilkåret om ikke å begå nye straffbare handlinger vil vel alltid være det sentrale, og der det begås ny eller alvorlig kriminalitet vil politi/påtalemyndigheten alltid håndtere saken. Det kan stilles spørsmål ved om et tettere samarbeid rundt pågående straffegjennomføring vil kunne ha større effekt? Det vil være uheldig om påtalemyndigheten pålegges å håndtere bruddsaker knyttet til ‘bagatellmessige’ brudd, f.eks. knyttet til rus, ikke møtt på skole, oppholdt seg i et område eller vært med venner hen ikke skal osv. Dette er forebyggende begrensninger som skal forhindre kriminalitet. Begås det derimot ny alvorlig kriminalitet osv. må man se på samhandlingen mellom straffegjennomfører og påtale for å sikre rask og effektiv oppfølging av begge spor.»
Riksadvokaten stiller spørsmål om forslaget vil kunne motvirke den tilsiktede målsettingen om en mer konsistent bruddhåndtering som ligger til grunn for flere av endringene i lov 20. desember 2023 nr. 110.
Både Barneombudet, Oslo politidistrikt, Sør-Øst politidistrikt og Øst politidistrikt understreker at en effektiv etterlevelse av forslaget vil forutsette at påtalejuristene har kapasitet til å føre sakene. Øst politidistrikt stiller spørsmål om påtalemyndigheten vil klare å gi bruddmeldingene den oppmerksomhet og raske behandling som de bør ha. Sør-Øst politidistrikt uttaler at ved ressursknapphet vil aktive saker under etterforskning bli prioritert fremfor iretteføring av saker som handler om vilkårsbrudd. Sekretariatet for konfliktrådene uttaler at de ikke uten videre kan se at det ligger noen tidsgevinst i at påtalemyndigheten skal ta over denne oppgaven. Det vises blant annet til at konfliktrådene ikke har erfaring med at bruddsakene behandles vesentlig raskere hos påtalemyndigheten enn hos kriminalomsorgen.
Sekretariatet for konfliktrådene uttaler videre:
«Konfliktrådet og kriminalomsorgen samarbeider allerede både på lokalt og nasjonalt nivå om å forbedre rutinene i sakene som gjelder vilkårsbrudd og mener dette vil effektivisere bruddhåndteringen. Vi er også kjent med at kriminalomsorgen ser på egen organisering og hvordan de best kan håndtere bruddsakene. Også i forbindelse med implementeringen av Prop. 139 L, samarbeider vi om å gjøre de nødvendige justeringer for å tilpasse rutinene til blant annet muligheten for å idømme elektronisk kontroll. De endelige forskriftsbestemmelsene som gjelder elektronisk kontroll er ikke klare, men vi ser at det i saker der det er aktuelt å ilegge elektronisk kontroll som følge av vilkårsbrudd, vil bli komplisert hvis det skal være en delt kompetanse mellom påtalemyndigheten og kriminalomsorgen til å føre vilkårsbrudssaker for retten. Det vil kreve at det utarbeides rutiner og opplæring for begge sporene.»
Fellesorganisasjonen, Kriminalomsorgsdirektoratet og Politihøgskolen er imot forslaget. Det samme gjelder kriminalomsorgen region sør, kriminalomsorgen region sørvest, kriminalomsorgen region øst, Oslo friomsorgskontor, Trøndelag friomsorgskontor og Vestfold friomsorgskontor. Også Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen (ni vitenskapelige ansatte) synes å være imot forslaget.
Fellesorganisasjonen og Politihøgskolen er bekymret for at forslaget vil kunne forsinke, fremfor å effektivisere, håndteringen av bruddsakene. Kriminalomsorgsdirektoratet viser til at kriminalomsorgen håndterer et stort antall bruddsaker hvert år, og har god kompetanse innenfor feltet. Også Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen (ni vitenskapelige ansatte) vurderer at kriminalomsorgens ansatte har bedre forutsetninger for å foreta den skjønnsmessige vurderingen av hvilken betydning et brudd på straffegjennomføringen skal føre til, enn påtalemyndighetens ansatte.
Flere av høringsinstansene er kritiske til at konfliktrådet skal bestemme hvem som skal føre bruddsaken. Dette gjelder blant annet Akershus friomsorgskontor, Barneombudet, Oslo friomsorgskontor, Oslo tingrett, Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Politihøgskolen, Riksadvokaten, Sekretariatet for konfliktrådene, Troms politidistrikt og Øst politidistrikt. Flere høringsinstanser understreker at dette må besluttes på systemnivå. Ifølge Oslo tingrett må det være samme løsning for ungdomsstraff og samfunnsstraff hvis ordningen skal være effektiv.
Politidirektoratet og Sekretariatet for konfliktrådene foreslår at det presiseres at primærkompetansen til å føre vilkårsbruddsaker under ungdomsstraff ligger hos kriminalomsorgen, men at det kan inngås avtale med lokalt politidistrikt. Politidirektoratet uttaler:
«Dersom det gis adgang for påtalemyndigheten å føre for retten rene vilkårsbruddsaker under ungdomsstraff, foreslår direktoratet at det presiseres at primærkompetansen ligger hos kriminalomsorgen, men at det kan inngås avtale med lokalt politidistrikt. God kvalitet krever at man setter av tid og ressurser, et stramt budsjett vil medføre at påtalemyndigheten i politiet vil måtte nedprioritere andre oppgaver hvis de blir pålagt å føre for retten rene vilkårsbruddsaker under ungdomsstraff. Videre antas det å bli mindre mengdetrening for kriminalomsorgen hvis oppgaven deles på flere. Flere aktører vil også kunne medføre at det blir mer krevende å utvikle felles veiledere/rutiner.»
6.4 Departementets vurdering
Til tross for at flere høringsinstanser har kommet med innvendinger eller er imot, opprettholder departementet forslaget om å innføre en tilleggshjemmel som gir påtalemyndigheten kompetanse til å føre for retten også rene vilkårsbruddsaker under ungdomsstraff. Påtalemyndigheten bringer i dag inn for retten alle saker der det begås nye lovbrudd, eller både nye lovbrudd og andre vilkårsbrudd, og etter forslaget videreføres dette. Kriminalomsorgen behandler kun de rene vilkårsbruddsakene. Etter forslaget vil denne kompetansen deles mellom kriminalomsorgens regionale nivå og påtalemyndigheten.
Flere av høringsinstansene har uttrykt bekymring for om påtalemyndigheten har kapasitet til også å følge opp de rene vilkårsbruddsakene. Videre mener flere instanser at kriminalomsorgen har bedre forutsetninger for å foreta den skjønnsmessige vurderingen av hvilken betydning et brudd på vilkårene for straffegjennomføringen skal føre til, enn påtalemyndigheten.
Departementet er klar over at en valgfrihet mellom kriminalomsorgen og påtalemyndigheten til å føre de rene bruddsakene, vil kunne gi uavklarte ansvarsforhold og prosesser – og er i utgangspunktet heller ikke å anbefale lovteknisk. Kriminalomsorgen er obligatorisk deltaker under ungdomsstraff og en fast deltaker i ungdommens oppfølgingsteam. Kriminalomsorgen vil dessuten få en enda større rolle under ungdomsstraff, blant annet som følge av at det i lov 20. desember 2023 nr. 110 åpnes for at domstolen kan fastsette vilkår om oppholds- og kontaktrestriksjoner med elektronisk kontroll i bruddsaker. Det vil derfor være et naturlig utgangspunkt at kriminalomsorgens regionale nivå fortsatt har hovedansvaret for å føre de rene vilkårsbruddsakene under ungdomsstraff. Imidlertid kan det tenkes lokale forhold eller konkrete saker der det vurderes å være mest hensiktsmessig at det er påtalemyndigheten som bringer rene vilkårsbrudd for retten.
Flere av høringsinstansene er kritiske til at konfliktrådet skal bestemme hvem som skal føre bruddsaken. Som etter gjeldende rett vil oversendelse av bruddsak kreve samtykke fra politiet og kriminalomsorgen, jf. konfliktrådsloven § 31 tredje ledd. Slik er både politiet og kriminalomsorgen inne i vurderingen av om rene vilkårsbrudd under ungdomsstraff bør føre til at straffegjennomføringen avsluttes. Videre understreker departementet at forslaget om delt kompetanse forutsetter at det etableres gode, faste og forutsigbare rutiner på lokalt nivå mellom både konfliktråd, kriminalomsorg og påtalemyndighet, slik at det ikke oppstår uenighet mellom aktørene og håndteringen av bruddsakene forsinkes. Der det ikke foreligger slike rutiner, bør saken som hovedregel sendes kriminalomsorgens regionale nivå. Under enhver omstendighet vil det i utgangspunktet være den aktøren som har fått saken overført til seg, som har ansvar for saken frem til rettskraftig avgjørelse, innenfor de rammene som oppstilles i straffeprosessloven § 76.
Forslaget forutsetter en endring av konfliktrådsloven § 25 fjerde ledd og § 31 tredje ledd og fjerde ledd første punktum, straffeloven § 52 c femte ledd tredje punktum og sjette ledd første punktum samt straffeprosessloven § 68 femte ledd andre punktum.