4 Heimel for heilautomatiserte avgjerder

4.1 Gjeldande rett

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltingslova) gjeld for sakshandsaminga i politiet si våpenforvalting med dei særreglane som er fastsette i våpenlova § 38 andre og tredje punktum og i forskrift i medhald av § 41 nr. 32. Dette inneber at føresegnene i forvaltingslova om førehandsvarsling, saksutgreiing, grunngjeving og klage med fleire, som hovudregel gjeld for handsaminga av saker etter våpenlova. Forvaltingslova har ikkje føresegner om heilautomatiserte avgjerder i sakshandsaminga.

Lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysingslova), som inkorporerer forordning (EU) 2016/679 om vern av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger (personvernforordninga), gjeld for handsaming av personopplysingar i våpenforvaltinga.

Personvernforordninga artikkel 22 set rammer for handsaming av personopplysingar ved heilautomatiserte individuelle avgjerder og profilering. Etter artikkel 22 nr. 1 har den registrerte «rett til ikke å være gjenstand for en avgjørelse som utelukkende er basert på automatisert behandling, herunder profilering, som har rettsvirkning for eller på tilsvarende måte i betydelig grad påvirker vedkommende». Føresegna inneber eit forbod som gjeld utan omsyn til om den registrerte protesterer eller ikkje, jf. EU-domstolen si avgjerd frå 7. desember 2023 i sak C-634/21. Utgangspunktet er difor at forvaltinga ikkje kan treffe avgjerder som er omfatta av artikkel 22 nr. 1.

Tre unnatak frå hovudregelen følgjer av personvernforordninga artikkel 22 nr. 2 bokstav a til c. Etter bokstav b gjeld ikkje forbodet om avgjerda er tillaten i «medlemsstatenes nasjonale rett som den behandlingsansvarlige er underlagt» og det er fastsett «egnede tiltak for å verne den registrertes rettigheter, friheter og berettigede interesser». I fortalepunkt 71 står det at heimelen i nasjonal rett bør vere «uttrykkelig», og at tiltak i det minste bør omfatte «spesifikk informasjon til den registrerte og rett til menneskelig inngripen, til å uttrykke sine synspunkter, til å få en forklaring på avgjørelsen som er truffet etter en slik vurdering, og til å protestere mot avgjørelsen».

Avgjerdene skal ikkje byggje på særlege kategoriar av personopplysingar som nemnt i artikkel 9 nr. 1, med mindre artikkel 9 nr. 2 bokstav a eller g skal gjelde, jf. personvernforordninga artikkel 22 nr. 4. Bokstav g opnar for å gje heimel for handsaming av særlege kategoriar av personopplysingar når det er naudsynt av omsyn til «viktige allmenne interesser». Handsaminga må også «stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser». Handsaming av personopplysingar nemnde i artikkel 10 skal berre utførast under kontroll av ei offentleg styresmakt eller med heimel i nasjonal rett som sikrar naudsynte garantiar for rettane og fridomane til den registrerte.

Våpenforvaltinga handsamar personopplysingar i handsaminga av saker etter våpenlova. Avgjerder i saker som vert trefte på grunnlag av automatisert handsaming åleine, vil kunne vere omfatta av personvernsforordninga artikkel 22 nr. 1. Somme avgjerder, til dømes å innvilge eller å gje avslag på ein søknad om våpenløyve, vil då krevje ein uttrykkjeleg heimel i nasjonal rett og at det er fastsett eigna og særlege tiltak, jf. artikkel 22 nr. 2 bokstav b og nr. 4.

Utover dette fastset våpenlova § 36 at politiet skal føre eit sentralt våpenregister, kva opplysingar som skal registrerast, og at føremålet med registeret er å handsame opplysingar for å gjennomføre kontroll med at reglane vert følgde, og å trygge ei forsvarleg våpenforvalting. Nærare føresegner om våpenregisteret, til dømes om handsamingsansvar og tilgang, går fram av våpenforskrifta §§ 13-1 til 13-8, jf. våpenlova § 41 nr. 30.

4.2 Forslaget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo departementet ein heimel i våpenlova § 38 nytt andre ledd for å treffe avgjerder i saker etter våpenlova åleine på grunnlag av automatisert handsaming av personopplysingar, medrekna særlege kategoriar av personopplysingar og andre sensitive opplysingar etter personvernforordninga artikkel 9 og 10.

Departementet framheva at ei effektiv våpenforvalting er viktig for å trygge samfunnet og fremje trygg bruk av våpen, og vurderte at ei effektiv sakshandsaming i våpensaker varetek viktige allmenne interesser.

Høyringsforslaget la opp til at det skulle vere eit krav for å bruke heilautomatiserte avgjerder at handsaminga er forsvarleg og i samsvar med retten til vern av personopplysingar, og at avgjerda ikkje byggjer på skjønnsmessige vilkår som krev at ein sakshandsamar gjer ei konkret vurdering. I høyringsnotatet vart desse krava beskrive slik:

Vilkåret om at behandlingen må være forsvarlig og forenlig med retten til vern av personopplysninger forutsetter at visse rettssikkerhetsgarantier er på plass før avgjørelser kan treffes utelukkende basert på automatisert behandling. I lys av disse kravene må våpenforvaltningen vurdere om helautomatisert behandling er mulig og hensiktsmessig i den aktuelle sakstypen. En forutsetning for bruk av helautomatisert behandling er at avgjørelsen baserer seg på riktig faktisk grunnlag og treffes i tråd med regelverket. Det forutsetter blant annet at det er innført rutiner for å sikre at opplysningene som ligger til grunn for avgjørelsen er korrekte, og at behandlingen av dem ivaretar gjeldende saksbehandlingsregler. Rutiner tilpasset helautomatisert saksbehandling kan være jevnlig kontroll av helautomatiserte avgjørelser som treffes og av saksbehandlingssystemet.

Helautomatiserte avgjørelser skal etter forslaget ikke kunne tas i bruk dersom resultatet beror på skjønnsmessige vilkår i lov eller forskrift, med mindre resultatet er utvilsomt. For å få våpenløyve eller godkjenning stilles en rekke forhåndsdefinerte krav til søker. Enkelte kriterier for å få løyve, slik som kravet til vandel og personlige egenskaper, er skjønnsmessig utformet og krever at det foretas en konkret vurdering. Slike skjønnsmessige vilkår utelukker ikke bruk av helautomatisert behandling, men kan innebære at avgjørelsen ikke er utvilsom og derfor må vurderes manuelt av en saksbehandler. Det vil dermed være en forutsetning at vilkårene er så klare og objektive at det enkelt kan fastslås om de er oppfylt eller ikke.

Departementet meinte at det ikkje var formålstenleg å avgrense høve til å nytte heilautomatiserte avgjerder til bestemte sakstypar. Det vart vist til at den teknologiske utviklinga og dei digitale løysingane som vert utvikla, vil påverke kva saker etter lova som kan avgjerast med heilautomatisert handsaming. I høyringsnotatet vart rammene for handsaming av søknader beskrive slik:

Forslaget legger opp til at både en avgjørelse om å innvilge og å avslå en søknad vil kunne treffes med helautomatisert behandling. I noen tilfeller vil søknader være godt egnet for maskinell behandling, typisk når avgjørelsen ikke inneholder elementer av konkrete vurderinger. Eksempler på avgjørelser av denne typen kan være når behovsvilkåret er oppfylt og det ikke er treff i registrene som kan påvirke vurderingen av de andre vilkårene, eller når behovsvilkåret ikke er oppfylt og det av den grunn ikke er nødvendig å vurdere øvrige vilkår. Saksbehandlingssystemet skal i slike tilfeller kunne fatte vedtak om innvilgelse eller avslag på løyve eller godkjenning utelukkende ved bruk av automatisert behandling. I andre tilfeller vil søknader ikke være egnet for maskinell behandling. Et eksempel på dette er at søker er registrert med lovbrudd i politiets registre. Betydningen av lovbrudd beror på en konkret, skjønnsmessig vurdering. Saksbehandler vil i slike tilfeller måtte få overført saken til manuell behandling før det fattes vedtak om innvilgelse eller avslag på søknaden.

Høyringsforslaget la opp til at den registrerte skulle ha rett til manuell overprøving av avgjerda. Avgjerder som vart påklaga, skulle såleis verte handsama manuelt av ein sakshandsamar. Det vart vist til at avgjerder som vert trefte i medhald av våpenlova, ofte vil vere enkeltvedtak. Retten til manuell overprøving skulle etter forslaget også gjelde for andre avgjerder som på same måte påverkar den registrerte.

I høyringsnotatet foreslo departementet ein heimel i våpenlova § 41 nr. 32 til å gje utfyllande reglar i forskrift om å bruke automatiserte avgjerder. Departementet viste til at ein då ved behov kunne fastsetje både krav til handsaminga for alle eller utvalde typar av heilautomatiserte avgjerder, og tiltak for å trygge forvalting og kontroll av handsaminga.

4.3 Høyringsinstansane sitt syn

Høyringsinstansane som har uttalt seg, er positive til bruk av heilautomatiserte avgjerder for å gjere våpenforvaltinga meir effektiv.

Dei fleste høyringsinstansane støttar endringsforslaga i høyringsnotatet. Blant desse er Politidirektoratet, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norsk Våpenhistorisk Selskap, Dynamisk Sportsskyting Norge, Norges Metallsilhuett Forbund og Schedsmoe Civile Skydeselskap.

Norsk Våpeneierforbund er positiv til forslaget om ein heimel for heilautomatiske avgjerder, men har innvendingar mot forslaget om ein heimel til å gje utfyllande føresegner i forskrift. Forbundet viser til behovet for førehandsvisse og rettstryggleik. Det vert også framheva at politiet ikkje må få tilgang til fleire personopplysingar i andre register enn politiet sine eigne register.

Politidirektoratet skriv følgjande om kva saker som vil kunne avgjerast einast med automatisert handsaming innanfor rammene av forslaget:

I første omgang vil det bare være avgjørelser som er til gunst for søker (innvilgelser) som er egnet for helautomatisering. Den klare hovedvekten av dagens avslag, samt alle tilbakekallsaker, skjer etter en vurdering av skjønnsmessige vilkår i lov eller forskrift. Avgjørelsene vil i slike saker ikke være utvilsomme, og det vil ikke være aktuelt å avgjøre sakene automatisk.

Noen typer avslag er imidlertid knyttet til manglende oppfyllelse av objektive vilkår, og vil kunne være egnet for helautomatisert saksbehandling.

Om saker som gjeld tilbakekall av løyve, skriv Sør-Vest politidistrikt:

Tilbakekall vil ofte være begrunnet med lovbrudd, men kan også være nødvendig fordi våpeninnehaver ikke er edruelig eller uskikket på grunn av helsemessige forhold, tilknytning til kriminelle miljø eller andre forhold. Vi mener disse vurderingene er utpreget skjønnsmessige og uegnet for maskinell behandling.

Troms politidistrikt trekkjer fram kor viktig det er å sikre god kvalitet på den digitale løysinga, slik at ikkje søknader som burde vore handsama manuelt, likevel vert innvilga. Norges Metallsilhuett Forbund trekkjer fram kor viktig det er at løysinga vert justert undervegs i prosessen, for å hindre at søknader utan feil likevel vert avslått.

Høyringsinstansane støttar forslaget om ein rett til manuell overprøving av heilautomatiserte avgjerder. Dei viser i hovudsak til at manuell handsaming er viktig for å fange opp feil ved avgjerdene som vert trefte med automatisert handsaming.

Nokre trekkjer fram at heilautomatisert handsaming av søknader krev eit tilpassa system for handsaming av klagar. Norsk Våpenhistorisk Selskap peika på at forvaltinga si moglegheit til å gjere om eigne avgjerder vert viktigare:

[A]utomatiserte avgjørelser forsterker behovet for at politiet ved klage foretar en reell manuell vurdering av om avgjørelsen bør omgjøres før de eventuelt sender saken videre til klageinstansen.

Datatilsynet tilrår at retten til forklaring blir drøfta nærare:

Åpenhet er viktig for rettsikkerhet og for å bygge tillit til bruk av ny teknologi. Dette innebærer at det kan oppstå en uklarhet knyttet til retten til forklaring, begrunnelse etter forvaltningsloven og politiregisterlovens regler om taushetsplikt.

Datatilsynet tilrår også å klargjere forskriftsheimelen og trekkjer fram NAV-lova § 4 a som døme:

Departementet kan gi forskrift om behandlingen, blant annet om formålet med behandlingen, behandlingsansvar, hvilke typer personopplysninger som kan behandles, hvem det kan behandles personopplysninger om, bruk av automatiserte avgjørelser, registerføring og tilgang til registre.

Datatilsynet minner om plikta til å vurdere personvernkonsekvensar og til førehandsdrøfting etter personvernforordninga artikkel 35 og 36 før iverksetjing.

4.4 Departementet si vurdering

Automatisert sakshandsaming er eit viktig verktøy for å effektivisere våpenforvaltinga og gje publikum betre tenester. Med heilautomatisert sakshandsaming vil ein trenge færre ressursar til å handsame søknader. Manuell handsaming vil då berre vere naudsynt for avgjerder som ikkje kan treffast med automatisert handsaming, og for avgjerder som vert klaga på etter avslag eller når den som avgjerda rettar seg mot, krev det. Personellressursar kan i staden verte brukte til saker og oppgåver som ikkje kan automatiserast.

Heilautomatiserte avgjerder vil samstundes kunne fremje likebehandling og motverke at det veks fram ulik praksis i politidistrikta. I dei sakene der ein kan nytte heilautomatisert handsaming, kan avgjerder treffast ut frå like kriterium nærast utan ventetid. Faktorar som total saksmengd og ressurssituasjonen vil ikkje påverke sakshandsamingstida i desse sakene.

Forslaget om ein heimel for heilautomatisert sakshandsaming i våpensaker har fått brei støtte i høyringa. Departementet legg difor fram forslag om ein heimel i våpenlova § 38 nytt andre ledd til å treffe heilautomatiserte avgjerder etter lova, saman med ein heimel i § 41 nr. 32 som opnar for å gje utfyllande reglar i forskrift. Føremålet er å heimle reglar for heilautomatisert sakshandsaming som krevst for handsaming av personopplysingar etter personvernforordninga artikkel 22 mfl. Fleire forvaltingsorgan har allereie liknande heimlar til å treffe heilautomatiserte avgjerder, sjå til dømes NAV-lova § 4 a, statsborgarlova § 29 a og folkeregisterlova § 9-4.

Forslaget gjev politiet heimel til å bruke heilautomatisert handsaming til å treffe enkeltvedtak om å tildele, nekte og kalle tilbake løyve eller godkjenningar i tillegg til andre vedtak eller prosessleiande avgjerder som er omfatta av personvernforordninga artikkel 22 nr. 1, jf. unnataket i nr. 2 bokstav b. Kompetansen gjeld berre når avgjerda er eigna for heilautomatisert handsaming og handsaminga elles er foreinleg med reglane som gjeld for sakshandsaminga. Krava inneber at ikkje alle avgjerder i saker etter våpenlova vil kunne heilautomatiserast. Departementet vurderer at forslaget samla sett vernar den registrerte sine rettar, fridomar og rettkomne interesser, jf. krava i artikkel 22 nr. 2 bokstav b og nr. 4 i personvernforordninga.

Kva avgjerder som kan treffast åleine med heilautomatisert handsaming av personopplysingar, må vurderast for den aktuelle sakstypen. Heilautomatisert handsaming er etter departementet si vurdering særleg aktuelt for å avgjere søknader om løyve eller godkjenningar, sjå også omtalen i punkt 4.2. Tilbakekall av løyve eller godkjenningar krev som regel at ein sakshandsamar gjer ei konkret vurdering, noko som inneber at heilautomatisert handsaming då vil vere utelukka. Som framheva av Politidirektoratet og Sør-Vest politidistrikt vil ei avgjerd om tilbakekall av løyve eller godkjenningar sjeldan vere tvillaus.

Føresegnene i forvaltingslova og personvernforordninga gjeld for våpenforvaltinga også når handsaminga er heilautomatisert. Etter departementet sitt syn tryggar dei alminnelege reglane parten sin rett til menneskeleg inngripen, til å uttrykkje sine synspunkt, til å protestere mot avgjerda og til å få ei forklaring i dei avgjerdene som kan heilautomatiserast. For avgjerder som ikkje kan klagast på, vert rettane trygga ved at det vert innført ein rett til manuell overprøving når den som avgjerda rettar seg mot, krev det. Departementet viser til at heilautomatisert handsaming vil vere utelukka om desse føresegnene ikkje kan følgjast. Som framheva av Datatilsynet er openheit viktig for rettstryggleiken og tilliten til ny teknologi.

Heilautomatisert sakshandsaming inneber nokre særlege utfordringar. Rutinar tilpassa bruk av heilautomatiserte avgjerder er difor ein føresetnad for å trygge krava for sakshandsaminga og dei særlege krava som vert stilte for automatisert sakshandsaming. Manuell kontroll ved handsaminga av klagar vil kunne bidra til å oppdage moglege feil og redusere risikoen for at avgjerder som er gjort åleine på grunnlag av automatisert handsaming, får utslag som ikkje er tilsikta. Jamleg kontroll med automatiserte system for sakshandsaming og avgjerdene som vert trefte, vil bidra til å trygge at handsaminga er forsvarleg, og til å sikre rettane til den registrerte. Omfanget og innhaldet av kontrollen må tilpassast avgjerda i den aktuelle sakstypen.

Departementet vil understreke at forslaget ikkje inneber at politiet ved automatisert handsaming får tilgang til fleire register enn ved manuell handsaming av saker. Reglar om handsaming av opplysingar går elles fram av andre føresegner i lovgjevinga. Den nye forskriftsheimelen opnar som nemnt for å gje nærare reglar om bruk av heilautomatiserte avgjerder. Tilføyinga i våpenlova § 41 nr. 32 supplerer også forskriftsheimelen i nr. 30.