6 Evaluering av offentlige tiltak tørkesommeren 2018

6.1 Innledning

Avlingsåret 2018 ble helt spesielt med omfattende avlingsskader over store deler av Sør-Norge, først og fremst som følge av en helt uvanlig vekstsesong med varmt vær og lite nedbør. Det ble iverksatt en rekke tiltak med formål om å sikre den nasjonale matproduksjonen både på lang og kort sikt. Det dreide seg særlig om tiltak rettet mot å skaffe nok fôr til de grovfôrbaserte produksjonene, men også sikring av videre produksjon gjennom økonomisk støtte til produsenter som opplevde stor inntektssvikt som følge av de lave avlingene. Tiltakene ble koordinert fra Landbruks- og matdepartementet i tett samarbeid med Landbruksdirektoratet. Mange aktører i næringen bidro også på ulike måter.

I Prop. 120 S (2018–2019) om jordbruksoppgjøret sies det:

«Etter et så spesielt år som 2018 er det naturlig at det gjennomføres en evaluering både av hvordan den ekstraordinære situasjonen ble håndtert, hvordan ordningene har fungert og om regelverket er hensiktsmessig framover i tid. Landbruks- og matdepartementet har bedt Landbruksdirektoratet gjøre en evaluering på sine områder, samt gjennomføre en spørreundersøkelse der kommuner og fylkesmenn som har vært sterkest involvert, får en mulighet til å formidle sine erfaringer og gi tilbakemeldinger til nasjonalt nivå. Dette arbeidet må legges til grunn både i forvaltningen av ordningen og i eventuell videre evaluering av regelverket.»

Den 20. januar 2020 la Landbruksdirektoratet fram rapport nr. 3/2020 «Evaluering av iverksatte tiltak – tørkesommeren 2018.» Dette er en grundig vurdering som gir et godt grunnlag for å vurdere hvordan tiltakene som ble iverksatt i 2018 faktisk virket, og for å vurdere behov for endringer i ordninger og planer for å møte tilsvarende situasjoner i framtida. Rapporten ligger ved proposisjonen som uttrykt vedlegg.

I jordbruksoppgjøret 2019 var partene enige om å foreta en gjennomgang av avlingsskadeordningen basert på erfaringene fra 2018 etter at Landbruksdirektoratet har gjennomført sin evaluering. Dette er fulgt opp i jordbruksoppgjøret 2020 der partene er enige om å oppnevne en partssammensatt arbeidsgruppe som skal vurdere flere sider ved den gjeldende ordningen, og eventuelt komme med forslag til endringer i regelverket.

6.2 Gjennomførte tiltak

Sommeren 2018 ble både varm og tørr over store deler av Sør-Norge. Det ble relativt tidlig klart at særlig kornproduksjonen kom til å få betydelig avlingssvikt. Mange grønt- og potetprodusenter har anlegg for kunstig vanning, og blir sjelden svært skadelidende av tørke. Denne sommeren førte imidlertid en kombinasjon av tørke og høy temperatur til at modningen ble framskyndet, slik at det også i enkelte grøntproduksjoner ble avlingsskade, på tross av kunstig vanning. For grovfôrproduksjon varer alltid usikkerheten vesentlig lengre enn for kornproduksjon. Mange fikk en dårlig eller middels førsteslått, mens det for alle uten vanningsanlegg ikke kom gjenvekst etterpå. Det spesielle dette året var at regnet kom for seint for å kunne redde en brukbar avling, selv om man noen steder kunne høste en del fôr i løpet av en mild oktober måned.

Det ble derfor ganske tidlig klart at det kunne bli vanskelig å skaffe nok grovfôr, særlig i lys av at både Sverige, Finland og Danmark også var rammet av den samme tørken. Det ble derfor satt i verk flere tiltak for å hjelpe husdyrprodusentene med å skaffe nok grovfôr til dyra. Dette ble ansett som hovedutfordringen. Ut over å sette i verk nødvendige tiltak, var kommunikasjon omkring gjeldende regelverk og de tiltak som ble iverksatt en av de største utfordringene. Departementet etablerte tidlig en tett og god dialog med Landbruksdirektoratet. Næringen var også tidlig i inngrep med departementet, både gjennom møter og elektronisk kommunikasjon. Evalueringen peker på at det alltid er behov for å ha oppmerksomhet på tydelig, rask og enhetlig informasjon om tiltak og endring i regelverk fra alle ledd. Det er nødvendig for å bidra til ønsket effekt, samtidig må ikke kommunikasjonen i seg selv bidra til å forsterke kriseopplevelsen og uønskede handlinger, for eksempel større utslakting av dyr enn nødvendig.

Det ble gjort justeringer i praktiseringen av flere regelverk, slik at dette ikke skulle være til hinder for økt fôrimport eller norsk fôrproduksjon. Dette omfattet tollnedsettelser ved import av fôrmidler, såfrø og såkorn, samt økte importkvoter og økt reguleringslager for storfekjøtt. Etter råd fra Tine ble forholdstallet for melk hevet, slik at dette ikke skulle være til hinder for å opprettholde melkeproduksjonen. Det ble gjort justeringer både i regelverket for produksjonstilskudd og for Regionale miljøprogram.

I motsetning til våre naboland, har Norge en etablert ordning over jordbruksavtalen med økonomisk støtte til produsenter som får store klimarelaterte avlingsskader. Ordningens formål er å bidra til at produksjonspotensialet opprettholdes gjennom å gi økonomisk støtte til produsenter som får betydelig avlingsreduksjon ut over det som må ansees som normale variasjoner i en biologisk produksjon. Den gjeldende ordningen er en overslagsbevilgning på statsbudsjettet. Det betyr at alle produsenter med klimabetingede avlingsskader får en regelstyrt beregnet økonomiske kompensasjon, uavhengig av hvor mange som omfattes av ordningen det enkelte år.

Når avlingsskadene blir omfattede, ved at det er mange som rammes, oppstår det ofte likevel krav om at støtten må økes ut over det jordbruksavtalepartene har avtalt i gjeldende ordning. Dette gjorde seg også gjeldende i 2018 mer enn noen gang. Ulike aktører i næringen meldte om betydelige likviditetsproblemer, stor konkursfare, utslakting av besetninger, redusert melkeproduksjon og mulig negative konsekvenser for framtidig produksjon.

Med utgangspunkt i Hovedavtalen og den spesielle situasjonen for mange i næringen gikk Staten og jordbruksorganisasjonene inn i ekstraordinære forhandlinger tidlig på høsten 2018. Det ble skrevet en protokoll der erstatningssatsen for grovfôr i avlingsskadeordningen ble økt med ca. 40 pst., og taket for utbetaling per vekstgruppe ble økt fra 750 000 kroner til 1,5 mill. kroner. I tillegg ble det vedtatt en ekstra utbetaling av produksjonstilskudd for husdyr og areal tilsvarende 309 mill. kroner.

Hovedbegrunnelsen til staten for å gjøre en avtale med ekstra støtte ut over den etablerte ordningen var at tørkekrisen rammet store deler av Nord-Europa, og at høye priser på grovfôr medførte at også import av grovfôr innebar vesentlig høyere kostnader for produsentene enn i år der skadene er mer geografisk avgrenset. Erstatningsregelverket for grovfôr er utformet med utgangspunkt i prisen på kraftfôr, og at grovfôr delvis kan erstattes med kraftfôr eller kjøpes til en tilsvarende pris. Derfor ble det meste av økningen gitt til grovfôrbasert produksjon, mens kornproduksjon ikke fikk noe ekstra ut over det økte maksimalbeløpet i tilskudd per vekstgruppe.

For å unngå at en vanskelig likviditetssituasjon kunne utløse stor utslakting av dyr, ble rask utbetaling av erstatning prioritert høyt. De 309 mill. kronene i ekstra produksjonstilskudd ble utbetalt i en egen prosess høsten 2018. Grensen for forskuddsutbetaling av erstatning etter forenklet behandling av søknadene ble økt fra 50 til 70 pst. Det ble innført forenklede krav til kontroll av søknader om erstatning. Kommuner og fylker ble sterkt anmodet om å prioritere saksbehandlingen av søknadene raskt.

6.3 Erstatning ved klimabetingede skader i plante- og honningproduksjon

6.3.1 Regnskap 2018

Behandlingen av søknader om erstatning ble høyt prioritert i alle ledd av forvaltningen. Kommuner og fylker økte bemanningen i saksbehandlingen, og hele 11 300 søknader ble ferdig behandlet før årsskiftet, selv om søknadsfristen først var 31.10.2018.

Den samlede utbetaling over avlingsskadeordningen etter året 2018 endte på nesten 2 000 mill. kroner, mens det normalt budsjetteres med 43 mill. kroner. Den høyeste utbetalingen de siste 10 årene før dette var i 2011, da det ble utbetalt 90 mill. kroner.

Tabellen nedenfor viser det endelige regnskapet for ordningen med erstatning for klimabetingede skader i 2018.

Av total 15 000 søknader ble i alt 11 300 saker, eller 75 pst. ferdig behandlet i løpet av høsten 2018. Det ble betalt ut vel 1,6 mrd. kroner i 2018, eller tilsvarende 81 pst. av det totale erstatningsbeløpet. De 3 700 søknadene som ble behandlet i 2019 ga 371 mill. kroner i utbetalinger, som var noe lavere per søknad enn de som ble behandlet i 2018. I et normalår legges det til grunn en utbetaling per søknad på ca. 40–50 000 kroner.

6.3.2 Prognoser

Tallene for regnskapet viser at året 2018 var så ulikt alle andre år, at å utarbeide prognoser basert på tidligere års erfaringer hadde begrenset verdi. Evalueringsrapportene fra Landbruksdirektoratet kommenterer prognosearbeidet i kap. 4.1.3, men er også innom dette flere andre steder i rapporten. Søknadsfristen for erstatning ved avlingsskade er 31. oktober. Prognoser som utarbeides før dette vil alltid være forbundet med betydelig usikkerhet. Landbruksdirektoratet har beskrevet denne prosessen, der Fylkesmannen får oppdrag å gi anslag for avlingsskade på de enkelte produksjoner i sitt område. Tidligere erfaringer har vist at det faktiske resultat blir lavere enn disse anslagene. Fylkesmennenes anslag var på dette tidspunktet 1 300 mill. kroner. Basert på erfaringstall ble imidlertid denne prognosen justert ned med 20 pst.

I proposisjonen om nysalderingen 18. november 2018 anslo departementet forbruket over ordningen i 2018 til 838 mill. kroner. Arbeidet med en proposisjon til Stortinget har en prosedyre som gjør at prognosen var basert på kunnskap man hadde 15. september. Landbruksdirektoratet har redegjort for at prognosene for korn på dette tidspunktet viste seg å være ganske riktige, mens svikten i grovfôravlingene ble betydelig undervurdert. Det hadde også sammenheng med at det på dette tidspunkt fortsatt var mulighet for at regn kunne bidra til økte avlinger av grovfôr. Det var også et brudd med alle tidligere år at anslagene fra fylkesmennene viste seg å overvurdere avlingsnivået.

Etter søknadsfristens utløp har Landbruksdirektoratet vesentlig bedre grunnlag for å gjøre anslag for forbruket på ordningen. Den 29. november lå anslagene fra fylkene på en samlet erstatningsutbetaling på i størrelsesorden 1 300–1 900 mill. kroner, mens Landbruksdirektoratet anslo et forbruk i 2018 på 1 500 mill. kroner.

Direktoratet peker i sin evaluering på at den store utfordringen med å prognosere korrekt på ordningen ikke bare er knyttet til å vurdere det gjennomsnittlige avlingsnivået i en produksjon, men i større grad spredningen i avlingsnivå mellom produsenter. Egenansvaret i ordningen innebærer at det er avlingssvikt opp til 70 pst. av et normalår hos den enkelte produsent som erstattes gjennom den statlige ordningen. Det betyr at ved en gjennomsnittsavling på 70 pst. kan utbetalingen variere fra null til flere hundre millioner kroner avhengig av hvordan avlingsnivået er spredd i populasjonen. Dette var tilfelle i 2018 da noen nesten ikke fikk avling i det hele tatt, mens andre, som for eksempel hadde vanningsanlegg, kunne høste en brukbar grovfôravling. Direktoratet har i sin evaluering pekt på enkelte forhold som kan forbedres i prognosearbeidet. Ut over dette vil usikkerhet omkring fordelingen av en gjennomsnittsavling rundt egenansvaret (70 pst.), og hvordan været etter prognoseringen vil påvirke forbruket på ordningen, være så stor at det vil være begrenset nytte av å bruke vesentlig mer ressurser på prognosearbeidet.

6.4 Virket tiltakene som ønsket?

I evalueringen fra Landbruksdirektoratet pekes det på flere forhold ved ordningen som var særlig utfordrende, og hvor det er spilt inn forslag til å vurdere endringer av regelverk eller forvaltningspraksis. Etter departementets vurdering er forståelsen av ordningens formål en av hovedutfordringene med den gjeldende ordningen. Ordningen har som hovedformål å gi økonomisk støtte til produsenter som lider store økonomiske tap som følge av klimatiske forhold, på en slik måte at grunnlaget for videre drift er til stede. Ordningen er ikke en «erstatningsordning» i samsvar med erstatningsrettslige prinsipper. Departementet registrer en betydelig grad av misforståelser omkring dette, noe som igjen påvirker forventninger om hvor detaljert regelverket skal være. Dette vil bli diskutert i den arbeidsgruppa som partene nå har nedsatt.

Næringen selv var i 2018 klare på at rask saksbehandling, slik at utbetalingene kunne komme tidlig til de skadelidte, var svært viktig. Da var det en stor fordel med et enkelt regelverk som ikke krever omfattende saksbehandling. Det lar seg ikke forene med å ha et regelverk som skal kompensere alle variasjoner mellom enkeltbruk. Dette dilemmaet kommer tydelig fram blant annet i fylkenes tilbakemeldinger på spørreundersøkelsen når det gjelder bruken av normavlinger for grovfôr. Denne normmodellen fører til at produsenter som normalt høster større avlinger enn gjennomsnittet i sitt område ikke kompenseres opp til 70 pst. avling, mens de som driver mer ekstensivt, med større areal bak hvert dyr, kan ha fått betydelig høyere kompensasjon. Å beregne historisk produksjon av grovfôr som fôres opp på egne dyr på det enkelte bruk, er i mange tilfeller komplisert og arbeidskrevende. Dette er et spørsmål som skal vurderes videre i den partssammensatte arbeidsgruppa.

Det er en utfordring med slike ordninger for risikoavlastning hvordan man på den ene siden kan kompensere for tap, samtidig som man skal sikre at de næringsdrivende iverksetter mulige tapsbegrensende tiltak. Dette ble tydelig under tørkesommeren 2018. Økt vanning er hos de fleste forbundet med betydelige kostnader. I 2018 kunne noen bruke betydelige beløp på å oppnå et avlingsnivå på 70 pst, og som dermed ikke ga erstatning. Det ga da et netto resultat som er svakere enn om man ikke hadde gjort noe i det hele tatt. Forvaltningen skal etter regelverket vurdere om de tapsbegrensende tiltak som kan forventes er iverksatt, og eventuelt avkorte erstatningen. I mange tilfeller er dokumentasjon av dette komplisert.

Mange produsenter har private forsikringer som dekker halvparten av egenrisikoen. Det betyr at å foreta tapsbegrensende tiltak som bringer avlingen fra 69 til 70 pst., også reduserer mulig forsikringsutbetaling med et betydelig beløp. Også dette er forhold partene i jordbruksoppgjøret må gå inn i.

Det generelle bildet av hvordan det faktisk gikk etter tørkesommeren 2018, er at næringen kom igjennom denne perioden rimelig bra. Ingen av de store negative konsekvensene som ble varslet kan registreres i ettertid:

• Av konkurser i jordbruk, skogbruk og fiske har SSB registrert 64 i 2018 og 58 i 2019, mens gjennomsnittet av 10-års perioden 2008–2017 er 70.

• Det ble registrert noe økt slakting av ku og sau en periode høsten 2018, men sett over tid har produksjonspotensialet blitt opprettholdt.

• Melkeproduksjonen ble høyere enn forventet og 27 mill. liter høyere i 2018 enn i 2017. Vurderingen i ettertid er at det ikke var behov for en så stor oppjustering av forholdstallet for melkekvotene.

• Kornproduksjonen ble ned mot halvparten av et normalår, og førte til en klart redusert selvforsyningsgrad både i 2018 og 2019.

• Kornarealet i 2019 ble trolig noe lavere enn det kunne vært som følge av at mange valgte å sikre nok grovfôrtilgang og bygge opp et visst lager.

6.5 Videre revidering av ordningen med erstatning ved klimabetinget avlingsskade

I jordbruksoppgjøret 2019 var partene enige om å foreta en gjennomgang av avlingsskadeordningen basert på erfaringene fra 2018 etter at Landbruksdirektoratet har gjennomført sin evaluering. Midlertidige regler og praksis som ble gjennomført i skadeåret 2018 for erstatningsordningen ved klimabetingede skader i planteproduksjon, ble ikke videreført.

I jordbruksoppgjøret 2020 er partene enige om at det skal nedsettes en partssammensatt arbeidsgruppe som skal vurdere flere sider ved den gjeldende ordningen og eventuelt komme med forslag til endringer i regelverket, jf. kap. 4.9.1.