3 Departementet sitt forslag til endring i svalbardmiljøloven § 82 a om krav til drivstoff for motorferdsel til sjøs

3.1 Gjeldande rett

I 2007 blei bruk og transport av tungolje forboden i dei store verneområda på Øst-Svalbard, og i 2009 vart tilsvarande forbod innført for dei tre største nasjonalparkane på Vest-Spitsbergen, jf. forskrift om oppretting av fuglereservat og større naturvernområde på Svalbard av 1. juni 1973. Det blei ved forskriftsendringa i 2009 gjort varig unntak for koltransport frå Sveagruva i Van Mijenfjorden, og mellombels unntak til 1. januar 2015 for seglas i Magdalenefjorden og til Ny-Ålesund. Frå 1. januar 2020 blei tungoljeforbodet innført også i dei tre nasjonalparkane Sør-Spitsbergen, Forland og Nordvest- Spitsbergen, og unntaket i Van Mijenfjorden blei oppheva.

I samband med eit lovarbeid om endring av svalbardmiljøloven i 2011 foreslo departementet i høyringa å innføra ei ny lovføresegn med forbod mot bruk og transport av tungolje i territorialfarvatna rundt Svalbard. Lovforslaget var formulert som eit generelt tungoljeforbod med moglegheit for departementet til å fastsetja forskrifter for kva leier det likevel skal vera tillatne å ta med eller nytta tungolje. I høyringa vart det varsla at det i forskrift ville bli gitt unntak for innseglinga til Longyearbyen, Barentsburg og Sveagruva. Etter høyringsrunden kom departementet til at det var mest formålstenleg med ein heimel i loven til å gje eit tungoljeforbod i forskrift. Forslaget om å regulere tungoljeforbodet i forskrift innebar ei utsetjing av realitetsbehandlinga av tungoljeforbodet. Departementet uttalte i Prop. 147 L (2010–2011) om endringar i svalbardmiljøloven at ved utarbeiding av forskrifta, ville ein gå igjennom alle høyringsutsegnene til forslaget om ny lovføresegn om tungoljeforbod og vurdera dei merknadene som var komme inn. Forskrifta ville vidare vere gjenstand for ein ny og brei høyring av alle interessentane. I staden for ein ny høyring i samband med utarbeiding av forskrifta har departementet no valt å gjennomføre ein ny prosess med ei større utreiing knytt til eit lovforslag.

3.2 IMO sitt krav til tungoljeforbod

Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen IMO har godkjent endringar til vedlegg I i MARPOL konvensjonen (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships) som vil fasa ut bruk og transport av tungolje i Arktis frå og med 2024. Desse regelendringane skal endeleg fastsetjast i juni 2021, og vil med ei slik avgjerd tre i kraft 1. november 2022. I utkastet til regulering blir det tillatne arktiske statar å gje unntak frå regelen for skip som seglar under flagga deira fram til 1. juli 2029. I denne reguleringa blir tungolje definert basert på tettheit og viskositet. Det tungoljeforbodet som allereie finst i verneområda på Svalbard, er strengare enn IMO sitt utkast til regulering. I forslaget som er godkjent i IMO, vil det vere lov å nytta kategoriar av drivstoff som eksempelvis hybridolje, som ikkje er tillat i verneområda på Svalbard i dag, og som kan vere vel så skadeleg for miljøet som tungolje.

Reglane i MARPOL konvensjonen set minimumskrav, og er ikkje til hinder for eit strengare drivstoffkrav på Svalbard. Noreg har tradisjon for å bruke handlingsrommet, når ein konvensjon opnar for dette av omsyn for miljøet, og når det er nødvendig med strengare regler for å få et tilstrekkeleg godt vern under norske forhold. Det vises her til artikkel 18 nr. 1 i Konvensjonen om ansvaret for sjørettslege krav av 1976, slik denne er endra ved 1996-protokollen, for å sjå bort frå avgrensing for utgifter knytt til tiltak for å hindre eller avgrensa akutt forureining frå skip. Noreg har som følgje av dette høgare ansvarsgrenser for ansvarleg forureinar ved utslepp frå skip enn dei landa som ikkje har tatt eit slik atterhald.

Det er heller ikkje aktuelt å innføre IMO sitt tungoljeforbod på Svalbard da det vil svekke miljøbeskyttelsen i verneområda.

3.3 Forholdet til uskuldig gjennomfart

Det rettslege utgangspunktet er at kyststatar har suverenitet i indre farvatn og sjøterritoriet, jf. havrettskonvensjonen (HRK) art. 2(1) og dermed kompetanse til å vedta miljøreglar. Fartøy frå alle statar har likevel rett til uskuldig gjennomfart gjennom sjøterritoriet, jf. HRK art. 17, men ikkje gjennom indre farvatn.

Gjennomfarten er uskuldig så lenge han ikkje er «til skade for freden til kyststaten, orden eller sikkerheit», jf. art 19, noko som mellom anna betyr at fartøyet ikkje kan driva «forsettleg og alvorleg forureining i strid med denne konvensjonen», og dessutan andre typar aktivitetar. Store skip på gjennomfart, slik som lasteskip i ordinær drift eller cruisebåtar på veg mellom to destinasjonar, seglar som regel på eit vis som må sjåast på som «uskuldig». Bruk av tungolje som drivstoff kvalifiserer ikkje i seg sjølv til «forsettleg og alvorleg forureining i strid med denne konvensjonen» etter dagens rettstilstand.

Vidare må gjennomfarten ha som formål å «kryssa sjøterritoriet utan å gå inn i indre farvatn eller anløpa ein red eller eit hamneanlegg utanfor indre farvatn» eller «segla inn i eller ut frå indre farvatn eller anløpa ein slik red eller eit slikt hamneanlegg», jf. art. 18(1). Gjennomfarten må skje «uavbrote og raskt» og «omfattar likevel stans og ankring, men berre dersom det skjer som ledd i vanleg seglas eller er nødvendig på grunn av force majeure eller ein naudsituasjon (…)», jf. art. 18(2).

Basert på DNV GL si kartlegging av skipstrafikken i farvatnet ved Svalbard var det ikkje noko som tydde på at dei skipa som segla i farvatna rundt Svalbard i 2019 faktisk var på gjennomfart i havretten sin forstand. Det blir sett på som sannsynleg at iallfall cruise- og turistskipa i desse områda generelt ikkje er på gjennomfart, men heller seglar til land ein stad på Svalbard eller gjer stans i territorialfarvatnet som ledd i cruisefarten. På denne bakgrunnen er det venta at problemstillinga knytt til retten til uskuldig gjennomfart i praksis er lite relevant.

Skulle skip likevel i framtida vera på uskuldig gjennomfart i sjøterritoriet utanfor Svalbard, blir dei endringane som er foreslått, for alle formål vurdert å vera i tråd med reglane i havretten om retten til uskuldig gjennomfart. Drivstoffkravet gjeld for skip som «anløper» territorialfarvatnet, noko som etter ei ordinær språkleg forståing må sjåast på som skip som gjer ein kort stopp. Seglar eit skip uavbrote gjennom territorialfarvatnet til ein annan destinasjon enn indre farvatn eller anløp i hamn på Svalbard vil det normalt ikkje kunna seiast å anløpa sjøterritoriet.

3.4 Departementet sitt forslag på høyring

Departementet foreslo å innføra eit tungoljeforbod for alle skip som skal segla i farvatnet ved Svalbard, og at forbodet også skulle inkludere eit forbod mot å bruke og ha om bord såkalla hybridoljer. Forslaget var å lovfesta i § 82 a eit forbod mot å bruke eller ha om bord anna petroleumsbasert drivstoff enn naturgass og marin gassolje, og med ei lovføresegn om at departementet gjer forskrift med ein definisjon av marin gassolje. Ved å knytte reguleringa til petroleumsbasert drivstoff stenger ein ikkje for bruk av andre meir miljøvennlege drivstoff slik som elektrisitet og LNG.

Uttrykket «tungolje» er i maritim næring og nasjonal/internasjonal regelverkssamanheng ikkje eintydig definert, men refererer typisk til drivstoff med høg tettheit og viskositet innan tungolje drivstoff-spekteret i drivstoffstandardane.

Det finst fleire kategoriar marint drivstoff, som ein litt forenkla kan dela inn i tyngre – og lette drivstofftypar. Dei tyngre drivstofftypane er mellom anna tungolje og hybridolje, medan dei lette drivstofftypane er mellom anna naturgass (LNG) og marin gassolje. Dei tyngre drivstofftypane har høgare viskositet (seigheit), tettheit og stivnepunkt enn dei lettare drivstofftypane, og er av den grunn meir miljøskadelege. Dei lette drivstofftypane er også skadelege for miljøet, mellom anna ved at dei kan ha høgare akutt giftigheit enn tungolje og kan vera øydeleggande for pels og fjør til pattedyr og fuglar. Desse blir likevel normalt borte frå havoverflata etter få dagar fordi dei raskt fordampar, blir nedbrote og blir tynnt ut i vassmassane.

Departementet foreslo også at lovføresegna om tungoljeforbod i verneforskriftene blei oppheva, slik at det vil gjelda det same tungoljeforbodet i sjøområda over heile Svalbard.

3.5 Synet til høyringsinstansane

Det har komme inn kommentarar til høyringa frå 18 av høyringsinstansane. 16 høyringsinstansar uttala at dei ikkje hadde merknader. Dei fleste høyringsinstansane som har merknader, er positive til eit forslag om tungoljeforbod som foreslått. Nokon av høyringsinstansane meiner at ei regulering burde vere strengare enn foreslått, og forby petroleumsbasert drivstoff.

Det er berre Norges Rederiforbund som ikkje støttar forslaget. Dei uttaler at dei støttar intensjonen med forslaget, men ønsker eit tungoljeforbod i regi av IMO.

Trust Artikugol støttar forslaget, men meiner det bør vere overgangsordningar i tråd med tidsløpet til IMO sitt tungoljeforbod, sjå kapittel 4.3.

Direktoratet for mineralforvaltning (DMF) med Bergmesteren på Svalbard peiker på at utvinning av mineralske ressursar på Svalbard er avhengig av sjøbasert logistikk for å nå ut til marknaden, og registrerer derfor at det i dagens situasjon kan bety auka økonomiske kostnader for mineralnæringa på Svalbard med foreslått tungoljeforbod. Utover dette har DMF ingen merknader til forslaget.

Høyringsinstansane som støttar eit tungoljeforbod som foreslått, blant dei Norsk Polarinstitutt, peiker på at eit utslepp vil vere svært skadeleg for miljøverdiane på Svalbard og ein risiko for negative konsekvensar for artar og økosystem, og at eit utslepp av tungolje ikkje berre blir avgrensa til det området kor utsleppet skjer, men fritt vil kunne gje påslag også utanfor desse områda. Dette inkluderer verneområda som utgjer 87 % av territorialfarvatnet og kor det allereie er innført forbod mot bruk av tungolje.

Vidare blir det peikt på at beredskapen mot akutt forureining på Svalbard står ovanfor heilt spesielle utfordringar med lang responstid grunna store avstandar, med auka risiko for påslag på strender og isbre. Opprydding av oljesøl på Svalbard vil også vere svært krevjande, både knytte til vær- og isforhold, logistikk, forpleiing og anna. Vidare vil det vere kostbart å frakte bort oppsamla olje, forureina materiale og søppel etter ei opprydding. Fleire høyringsinstansar peiker på at det er viktig med ei god bergingsteneste og oljevernberedskap.

Det blei også peikt på at kalde temperaturar fører til at nedbryting av petroleumsprodukt skjer langsamare. Dette gjeld både tungolje og lettare produkt som marin gassolje. Levetida for tungolje under låge temperaturar er særs lang. Lang levetid på sjø inneber at fugl- og dyreliv i større grad blir eksponert ved utslepp av tungolje samanlikna ved utslepp av lettare oljetypar.

Miljødirektoratet støttar forslaget til tungoljeforbodet, og meiner at et slikt forbod er viktig for å sikra eit godt vern av dei unike miljøverdiane på Svalbard mot akutte oljeutslepp.

Sysselmannen peiker på at med foreslått endring vil det bli eit enklare regelverk som gjer større vern for havområda rundt Svalbard, både i og utanfor verneområda. Dette er i tråd med dei høge miljømåla for Svalbard. I fleire tilfelle har fartøy teke «snarvegar» gjennom verneområde med tungoljeforbod, mellom anna for å komma seg frå eit fiskefelt til eit anna. Sysselmannen understrekar viktigheita av at regelverksendringane ikkje må føra til at slik gjennomfart blir enklare. Dette synest ikkje å bli eit problem, då ein oppfattar at «uskuldig gjennomfart» i samsvar med havrettskonvensjonen ikkje omfattar denne typen gjennomfart.

Kystverket meiner at forbodet som foreslått, har ei rekke miljøfaglege og beredskapsmessige gevinstar. Ved å avgrense bruk av petroleumsbaserte drivstofftypar oppnår ein ei spesifikk regulering av uønskte oljetypar samtidig som det blir opne for innovasjon.

Kystverket peiker på at sjølv om marin gassolje har høgare giftigheit i vassøyla enn tungolje, er skadepotensialet frå tungolje betydeleg høgare fordi denne olja vil bryte svært sakte ned. Marin gassolje fordampar raskare og blir bryte opp lettare. Det er også langt meir effektivt å fjerne frå overflata med utstyr på fartøy og helikopter som bryt opp olja. Marin gassolje er lettare å antenne enn tungolje, også i kaldt klima, noko som gjer at in situ brenning kan bli vurdert som den metoden som er mest formålstenleg for å avgrensa miljøskade. Marin gassolje blir spreidd raskare på sjøen enn tungolje, men Kystverket sitt oljevernutstyr er likevel eigna til å handtera slike utslepp.

Vidare trekker Kystverket fram at operasjonar med å nødlosse fartøy i arktiske strøk er krevjande. Fartøy som grunnstøyter eller havarerer kollapsar sjeldan fullstendig, slik at nokon av drivstofftankane til fartøyet ofte er intakte. For å avgrensa forureiningspotensialet ved ei hending vil Kystverket ofte pålegga eigar å heilt eller delvis tømme fartøyet for drivstoff og andre oljeprodukt. Fartøy som bruker tungolje som drivstoff er som oftast avhengig av at olja blir varma til ein viss temperatur for at den skal vera eigna som drivstoff. For det tilfellet at fartøyet grunnstøyter eller havarerer vil temperaturen på tungolja søkka, med den konsekvensen at viskositeten til olja aukar. Det er svært sannsynleg at olja når ein temperatur som gjer at han nærast er umogleg å fjerna frå drivstofftankane. I slike tilfelle vil ein vera avhengig av ekstern varme, slik som til dømes varmesløyfer, for at ein nødlosseoperasjon skal vera praktisk mogleg. Ein nødlosseoperasjon vil dermed enklare la seg gjennomføre i arktiske strøk dersom fartøyet har lette drivstofftypar om bord.

Kystverket viser til grunnstøytinga av trålaren Northguider i Hinlopen i desember 2018. Då vart det gjennomført ein nødlosseoperasjon kor 13 drivstofftankar vart tømde for til saman 332.000 liter diesel i tillegg til mellom 15.000 og 20.000 liter smøre- og hydraulikkolje. I 1999 vart det gjennomført ein nødlosseoperasjon etter at trålaren Arctic Corsair gjekk på grunn på Sagaskjeret i Isfjorden. Fartøyet vart letta for omtrent 210.000 liter diesel før det vart brakt flott og slept til Longyearbyen. I begge tilfelle vart det nytta lett pumpeutstyr, mellomlagringsstankar og småbåtar. Desse to operasjonane ville vore vesentleg meir krevjande, om ikkje umogleg, å gjennomføra om fartøya var bunkra med tungolje.

Kystverket framhevar at om det skulle gjennomførast ei nødlossing av tungolje frå eit av dei store cruiseskipa som er i trafikk ved Svalbard i dag, ville det krevja veker eller månader med planlegging, oppbygging av logistikkapparat og gjennomføring. Fleire av cruiseskipa har kapasitet på mellom 2500 – 3000 m3 bunkers.

Fiskebåt, ein interesse – og arbeidsgivarorganisasjon for den norske havgåande fiskeflåten har ingen innvendingar mot forslaget om å utvide tungoljeforbodet.

The Association of Arctic Expedition Cruise Operators (AECO) støttar eit tungoljeforbod, og viser til at lovendringa er utforma på bakgrunn av eit solid faktagrunnlag og ei heilskapleg vurdering av konsekvensar for miljø, næringsliv og svalbardsamfunnet. Slik AECO ser det har reiselivsnæringa på Svalbard ei grunnleggande interesse i at Svalbard sitt naturmiljø blir bevart. AECO ser det som positivt at ein vel å stilla strenge miljøkrav og samtidig sikrar eit einskapleg regime som gjeld for heile Svalbard og alle fartøy, uavhengig av formål. AECO er einig i vurderinga frå departementet om at ein auke i ekspedisjonscruiseturisme kan bidra til å kompensere for tapte inntekter frå konvensjonelt cruise særleg når ein tar i betraktning at lokal verdiskaping per passasjer er betydeleg høgare for dette segmentet. Næringa er likevel avhengig av tydelege rammevilkår som legg til rette for berekraftig drift. AECO seier seg einig med DNV GL og departementet når dei peike på at det berre er dei tradisjonelle cruiseskipa som vil bli påverka av dei reguleringane som er foreslått, og at AECO har innført eit forbod mot bruk av tungolje for medlemmene sine. Tilnærma heile segmentet ekspedisjonscruise er medlem av AECO og derfor underlagt AECO sitt tungoljeforbod.

Visit Svalbard, støttar eit tungoljeforbod som foreslått, og anerkjenner grunngivinga og formålet med forbodet. Visit Svalbard framhevar at eit tydeleg regelverk er ein viktig føresetnad for god forvaltning av miljøforsvarleg næringsdrift på Svalbard, og at reiselivsnæringa er avhengig av tydelege rammevilkår som legg til rette for berekraftig utvikling. Visit Svalbard viser her til dei samla reguleringane på Svalbard med tanke på korleis dei verkar ilag.

NHO Reiseliv støttar forslaget om tungoljeforbod og viser elles til innspelet til Visit Svalbard.

Hurtigruten støttar dei anbefalte forslaga til lovendringar, og peiker på at det er viktig på grunn av ein kraftig auke i skipstrafikken i Arktis som følgje av at isen smeltar og nye område blir tilgjengeleg for skipstrafikk, som Nordaustpassasjen. Tungolje er det mest brukte drivstoffet, og tungolje er den største enkelttrusselen mot miljøet i Arktis. Klimaendringane skjer raskare i Arktis og set dei sårbare økosystema under stort press. Eit tungoljeutslepp kan også ha konsekvensar for mange lokalsamfunn.

Innovasjon Norge meiner at ambisjonsnivået som lovendringa legg opp til gjennom å framleis tillata petroleumsbaserte drivstofftypar, er for låg samanlikna med Noregs nasjonale målsetjingar som stimulerer for ein overgang til nullutsleppsløysingar for skipsfarten. Norsk Arktis er eit område med strenge miljøkrav og ekstreme forhold. Nærvær på Svalbard gjer ei unik moglegheit for innovasjon og testing av nye løysingar.

Gasnor viser til at Svalbard er eit område der miljøskadelege utslepp kan få særleg store konsekvensar, og støtter innføring av eit tungoljeforbod. Gasnor meiner at både LNG, biogass – og eventuelt syntetisk LNG og ammoniakk er gasstypar som er aktuelle som drivstoff for skip og eit anlegg for mottak av gass i Longyearbyen og at det enkelt kan leggast til rette for å bunkre skip som opererer i dette farvatnet.

The Clean Arctic Alliance (CAA) ønsker eit tungoljeforbod velkomen som eit første skritt mot alternative ikkje-fossile drivstoff og framdriftssystem. Denne endringa vil ikkje berre eliminere risikoar forbunde med eit utslepp av tungolje i Svalbards territorialfarvatn, men det vil også føre til ein reduksjon i utslepp av svart karbon til fordel for lokalsamfunna på Svalbard og også redusere karbonpåverknader frå skipsfart i Arktis. CCA meiner at dette blir stadig meir relevant innanfor den breiare klimakrisediskusjonen som også påverkar Arktis.

Energigass Norge støttar eit forslag om tungoljeforbod i territorialfarvatnet ved Svalbard, og viser til at det i dag er ei god forståing om konsekvensane ved eit utslepp av tungolje. Eit ytterlegare vern vil vere formålstenleg, då det eksisterer drivstoffalternativ som ikkje vil medføra dei same miljøkonsekvensane ved utslepp. Eit forbod mot tungolje i territorialfarvatnet ved Svalbard vil bidra til auka flåtefornying, reduserte klima- og miljøutslepp, og akselerere utviklinga av ein grønare skipsfart.

Naturvernforbundet støttar forslaget om å innføre eit forbod mot bruk av tungolje i territorialfarvatnet ved Svalbard, og peiker på at tungolje er den mest skadelege drivstofftypen, særleg i dei sårbare områda i Arktis. Forbodet mot tungolje vil ikkje fjerne behovet for å ha ein oljevernberedskap på Svalbard. Andre typar oljesøl har også eit stort potensial for miljøøydeleggingar.

Miljøstiftelsen Bellona støttar forslaget om eit tungoljeforbod. Bellona peiker på at klimaendringar påverkar Svalbard sterkt både i havet, langs heile kystlinja og strandsona. Naturen sin sårbarheit og risikoen for at ei hending kan få store negative effektar har dermed auka. Den maritime aktiviteten har også auka betydeleg dei seinare år, og det er også med på å auka risikoen for hendingar med oljesøl som resultat. Denne utviklinga, saman med at arktiske økosystem er svært sårbare generelt sett og at oljevernberedskap i desse områda er ressurskrevjande og i mange tilfelle ikkje eigna til å redusere konsekvensane av oljesøl, gjer at det må gjerast betydeleg regulering av skipstrafikk for å redusera sannsynet for utslepp og konsekvensane av slike hendingar. Bellona meiner at lovforslaget er ein naturleg konsekvens av den auka risikoen.

Norges Miljøvernforbund (NMF) støttar eit forslag om tungoljeforbod. NMF meiner at det må liggje til grunn eit prinsipp der farvatn som blir sett på som perifere og ekstra sårbare, i minst mogleg grad skal seglast i med tungolje om bord i skipet. Større tonnasje vil vidare i overskodeleg framtid drivast med olje, også tungolje. Derfor må eit tungoljeforbod sjåast i samanheng med slepeberedskap og oljevernberedskap inkludert losseberedskap, og evna til å hindra utslepp. NMF peiker og på utfordringane med alternativ drivstoff, eksempelvis batteridrift som er meir utsett for å utgjera ein tryggingstrussel ved brann i forhold til menneske og last, då karakteren til brannen er meir kraftig. NMF viser også til at det bør stillast krav til utforming av skip som ferdast i detta farvatnet, som gjer at det blir lettare å tømme tankane ved ei ulykke.

Norges Rederiforbund er positive til intensjonen i forslaget om endring av svalbardmiljøloven § 82a om krav til drivstoff for motorferdsel i sjø og et tungoljeforbund på Svalbard, men meiner at forslaget bør harmonisere med IMO sitt forslag til tungoljeforbod som ikkje inkluderer hybridolje, gjeldande frå 2024. Eventuelt bør ein vente på at IMO sitt regelverk trer i kraft. Norges Rederiforbund viser til krav frå IMO om kutt i klimagassutslepp frå internasjonal skipsfart innan 2050 og ulike tiltak frå norske reiarlag inkludert cruisenæringa for å redusere utslepp frå den norske flåten innan 2050, samt at tungoljebruken på verdshava er på veg ned.

Norges Rederiforbund er positive til opphevinga av tungoljeforbodet i verneforskriftene, fordi dagens forbod er til hinder for at nyare, meir klimavennlege drivstoff kan takast i bruk, som LNG, biogass og hydrogen.

Norges Rederiforbund peiker på at høyringsnotatet ikkje er tydeleg på om den auka aktiviteten og ferdselen faktisk har medført ei auking i skipstrafikk som bruker og/eller frakter tungolje sidan 2008, eller sidan dei førre endringane i Svalbardmiljøloven i 2011, da eit liknande forslag ble vurdert og lagt vekk etter høyringsrunden. Det blei heller bestemt å innføre ein forskriftsheimel, som ikkje har blitt nytta.

Norges Rederiforbund påpeiker også at DNV GL i sine berekningar ikkje har vurdert auke i kostnadane knytt til investeringar i skipa for å gå over til lettare drivstoff, og viser til at for ei internasjonal næring som skipsfart er, vil eit internasjonalt samanhengande regelverk vere ei viktig forutsetning for å unngå krav til undervegs tanktømming, reinsing og de-bunkring.

Regelrådet, eit uavhengig forvaltningsorgan som skal bidra til at næringslivet ikkje blir påført unødvendige kostnader frå nytt eller endra regelverk, har vurdert høyringa. Dei meiner departementet har sendt ei grundig utgreiing på høyring, som gjer eit godt bilde av moglege konsekvensar for næringslivet. Regelrådet meiner at departementet kunne gjort utgreiinga betre ved å klarare få fram kva de meiner om kostnadene DNV GL har berekna, og ei vurdering av alternative tiltak. Regelrådet meiner at departementet har gjort ein god jobb med å estimera kostnadsverknader for lokalt næringsliv. Regelrådet påpeiker at konkurranseverknadene er vurdert i høyringsnotatet, men at utgreiinga av konkurranseverknader kunne vore grundigare, og mellom anna komme inn på om oppstartskostnader for nye verksemder kan komma til å endrast. Dei finn det positivt at overgangsordninga tar sikte på at småbedriftene som utgjer store delar av det lokale næringslivet, skal få ein lettare overgang. Vidare uttaler dei at departementet kanskje kunne vurdert omsynet til småbedriftene på Svalbard i større grad då det vart foreslått å ikkje gje dei tradisjonelle cruisa ein overgangsperiode, men seier vidare at innføringstidspunkt og overgangsordning er vurdert slik at både miljø og lokalt næringsliv skal komma godt ut, og at dette er tilfredsstillande grunngjeve og gjort på ein god måte. Regelrådet har vurdert om forslaget er utforma slik at målet blir oppnådde til en relativt låg kostnad for næringslivet, men seier at gitt at alternativ til forbod ikkje er greidde ut er det vanskeleg å svara på dette spørsmålet. Dei peiker på at store delar av farvatnet på Svalbard allereie er omfatta av eitt forbod mot tungolje og at mange fartøy allereie bruker alternativ til tungolje og at skip som berre er på gjennomfart blir ikkje ramma av forbodet, og at dette skulle bety at kostnadene for det eksisterande næringslivet er relativt små.

3.6 Departementet si vurdering

Svalbard er stort, og det kan vere svært langt frå ein ulykkesstad til tilgjengeleg oljevernutstyr. Ved ei ulykke vil responstida avhenge av kvar fartøy som har oljevernutstyr om bord, er. Responstida for fyrsteinnsatsen kan vere lang, og mengda tilgjengeleg utstyr vere avgrensa. Oljeutslepp vil sannsynlegvis ha spreitt seg over eit større område før oljevernstiltak kan setjast i verk. Dessutan vil oljevernutstyret fungere dårlegare i kalde og islagde område, og mørke og dårleg vêr kan gjere oljevernstiltak vanskelegare. Grunnstøyting vil primært skje i kystnære farvatn med kort drivtid for eit utslepp til land. Det må derfor også forventast landpåslag med etterfølgjande strandaksjon i samband med denne typen hendingar. Det knyter seg svært store logistikkutfordringar til å gjennomføra ein strandaksjon av eit visst omfang på dei fleste delar av øygruppa. Eit utslepp i dei 13 % av territorialfarvatnet utanfor verneområde vil truleg også påverka dei 87 % der det er verneområde, med dei alvorlege konsekvensane det kan få for det unike og sårbare miljøet.

Departementet vurderer derfor at risikoen for miljøskade ved eit oljesøl på Svalbard i dag er slik at det er nødvendig med eit regelverk som forhindrar bruk av dei mest miljøskadelege drivstofftypane. På den måten reduserer ein miljørisikoen utanfor verneområda, og med det også risikoen innanfor verneområda.

Kystverket framheva i sitt høyringsinnspel at nødlossing av tungolje frå eit av dei store cruiseskipa som er i trafikk ved Svalbard i dag, ville krevja eit omfattande og langvarig forarbeid. Fleire av cruiseskipa har kapasitet på mellom 2500 – 3000 m3 drivstoff (bunkers). Til samanlikning er hendinga med Full City i 2009 ei av dei største utsleppa frå skip i Noreg. Utsleppet var på ca. 300 m3 bunkers, og førte til kraftig forureining av kysten frå Stavern i Vestfold til Lillesand i Agder.

Norges Rederiforbund har i høyringa vist til at dei meiner at forslaget bør harmonerast med IMO sitt forslag til tungoljeforbod som ikkje inkluderer hybridolje, gjeldande frå 2024.

Departementet vurderer at det ikkje vil gje ein tilstrekkeleg beskyttelse for dei særlege verneverdiane ved Svalbard, om ein skulle innføre eit tungoljeforbod som det som er utarbeidt i IMO. IMO (i MARPOL Annex I), tillèt hybridoljer som ikkje vil vere tillate med departementsforslaget. Grunnen til at departementet meiner det er behov for eit strengare regelverk i territorialfarvatnet ved Svalbard enn det som vil følgje av IMO sitt regelverk, er at hybridoljer ved eit utslepp kan ha like negative miljøkonsekvensar som tungolje. Av same grunn kan ein ikkje vente på resultata som følgje av reiarlagsnæringas klimastrategi og arbeid for eit internasjonalt forbod mot drivstofftypar som ikkje er karbonnøytrale frå 2050, ei heller IMO sitt krav om ei halvering av klimagassutslepp frå internasjonal skipsfart innan 2050.

Norges Rederiforbund peiker på at høyringsnotatet ikkje er tydeleg på om den økte aktiviteten og ferdselen faktisk har medført ein auking i skipstrafikk som bruker og/eller frakter tungolje sidan 2008, eller sidan dei førre endringane i svalbardmiljøloven i 2011, da eit liknande forslag ble vurdert.

Departementet har i etterkant av høyringa fått statistikk frå Kystverket som viser at skip som bruker tungolje eller hybridolje, hovudsakeleg er større skip i kategorien stykkgodsskip, cruiseskip, bulkskip og passasjerskip. Tankskip, utan omsyn til størrelse kan også ha store volum drivstoff i forskjellige kvalitet om bord som last. I tidsrommet 2013 til 2019 har talet på store skip og tankskip som segla i Isfjorden (talet passeringar ved inngangen til Isfjorden) auka med 67 prosent. Spesielt stor auking er registrert for større cruiseskip og tankskip for åra 2018 og 2019. I tidsrommet 2013 til 2019 har talet på skip uansett størrelse som passerer en passeringslinje ved inngangen til Isfjorden, økt jamt for kvart år. Frå 2013 til 2019 har det vore ei auking på 29 prosent. Veksten for større skip i kategorien som gjerne bruker tungolje eller hybridolje auka altså raskare enn veksten i den generelle trafikken.

Norges Rederiforbund peiker også på at DNV GL i sine berekningar ikkje har vurdert auke i kostnadane knytt til investeringar i skipa for å gå over til lettare drivstoff, og viser til at for ei internasjonal næring som skipsfart er, vil eit internasjonalt samanhengande regelverk vere ei viktig forutsetning for å unngå krav til undervegs tanktømming, reinsing og de-bunkring.

Departementet har bedt DNV GL utdjupa spørsmålet om investeringar. Departementet har forstått det slik at eit behov for ekstrainvesteringar for tilpassing av maskineri for å kunne operere på marin gassolje er antatt å vere lågt, eller ingen, basert på at desse skipa allereie er antatt å vere tilpassa å operere på destillat i EU-hamner og evt. ECA områder. Det kan vere at nokon eldre skip må gjere tilpassingar for å kunne bruke lettare drivstoff, men fleirtalet av desse vil vere tilpassa operasjonar også med destillat utan at dette vil medføra større tilpassingar. Derfor er ikkje kostnaden tatt med i rapporten til DNV GL.

Departementet har vurdert Regelrådets merknader om utgreiing av alternative tiltak. Av alternative tiltak kunne ein vurdert å innføre eit enda strengare regelverk, ved eksempelvis å forby bruk av fossilt drivstoff. Departementet meiner at det i dag ville fått for store konsekvensar for næringslivet, til at det var aktuelt å vurdere. Alternativet med å fortsette bruk av tungolje eller tunge hybridoljer på Svalbard, er vurdert slik det kommer frem i proposisjonen her, og konklusjonen er at det medfører ein for stor miljørisiko på Svalbard. Når det gjeld spørsmålet frå Regelrådet om oppstartskostnader for nye verksemder, så viser departementet til at forslaget vil påverke driftskostnadene på den same måten som for etablerte verksemder. Departementet merker seg at regelrådet meiner at innføringstidspunkt og overgangsordning er vurdert slik at både miljø og lokalt næringsliv skal komma godt ut, og at dette er tilfredsstillande grunngjeve og gjort på ein god måte. Når det gjelder dei små verksemdene, har departementet gjennom overgangsordningane nettopp tatt omsyn til desse og til det lokale næringsliv.