7 Økonomiske og administrative konsekvensar av lovendringsforslaga

7.1 Økonomiske og administrative konsekvensar av forslag til utvida tungoljeforbod

7.1.1 Generelt

Lovforslaget inneber at alle skip som i dag bruker tungolje eller hybridolje, må byte til lettare drivstofftypar om dei skal bruke petroleumsbasert drivstoff.

Ifølgje DNV GL var det i 2019 totalt 190 ulike skip med aktivitet i Svalbard sitt territorialfarvatn. Fiskefartøy var det største segmentet i talet på skip med i overkant av 45 prosent av totalen, følgd av andre aktivitetar og cruiseskip med høvesvis 18 og 16 prosent. I denne samanhengen dekker andre aktivitetar i hovudsak forskingsfartøy.

Av 190 skip var 158 observerte i verneområda, medan 32 var innanfor territorialfarvatnet, men ikkje innanfor verneområda. Av desse 32 var det 25 som brukte tungolje. Av desse er cruiseskip den største gruppa, men også bulkskip (skip med større lasterom bygget for transport av lausmasse av ulike slag, som kol, korn, mineral mv.), fryse/kjøleskip, stykkgodsskip og fiskebåtar er blant desse.

For dei 25 skipa som er identifiserte som tungoljebrukarar, vil forslaget innebera at dei må endra prioritert drivstoff og reinsa tankar. Ifølgje DNV GL, som har hatt samtalar med cruiseoperatørar, vil det neppe vera aktuelt å gjera tanktømming, reinsing og re-bunkring undervegs i eit cruise. Det betyr at heile turen må skje med det drivstoffkravet som gjeld ved Svalbard.

7.1.2 Nærare om konsekvensar knytta til cruisetrafikken

Det er registrert totalt 31 cruiseskip som har gått i fart på Svalbard i 2019, og 10 av desse er større skip som bruker tungolje. Cruisetrafikken på Svalbard er todelt; tradisjonelt cruise og ekspedisjonscruise. Nokre fartøy opererer i begge kategoriar, noko som også kan gje utslag i statistikken over talet på fartøy. Forskjellen ligg i deira høvesvis operasjonsmønster. Dette speglar òg kva type drivstoff dei nyttar. Dei tradisjonelle cruiseskipa på Svalbard er typisk dei store skipa, og deira seglas blir kjenneteikna ved at Svalbard berre er eitt av fleire stopp som del av ein større internasjonal rundtur. Dei seglar berre inn Isfjorden på grunn av passasjer- og drivstoffavgrensingane i verneområda, og oppheld seg berre ein til to dagar der. Det er blant desse vi finn tungoljebrukarane blant cruiseskipa. Ekspedisjonscruiseskipa derimot er mindre skip som er tilpassa operasjon i verneområda, og berre nyttar DMA drivstoff. Desse seglar over heile øygruppa.

Det er berre dei tradisjonelle cruiseskipa som vil bli påverka av dei reguleringane som er foreslått.

Ifølgje DNV GL vil IMO sitt forslag til avgrensingar i tungoljebruken medføra ein forventa reduksjon i inntekt frå den tradisjonelle cruisetrafikken på mellom 3,1 og 5,6 millionar kroner, medan antatt reduksjon med departementsforslaget er ca. 5,6 millionar kroner.

DNV GL har berekna at IMO sitt forslag til avgrensingar i tungoljebruken vil medføra at operasjonskostnader kan auka frå 7 til 12 % for desse skipa, medan departementsforslaget blir forventa å medføra 12 % stigning. Ein kostnadsauke kan medføra at nokon færre av desse operatørane vil tilby turar til Svalbard. Med IMO sitt forslag anslår DNV GL ein antatt reduksjon i denne trafikken på 8 til 15 %, medan med departementsforslaget blir antatt ein reduksjon på 15 %.

I rapporten «Impacts of a ban on heavy fuel use and carriage as fuel by ships in the Norwegian Arctic waters» (DNV GL, 2019) er det berekna økonomiske effektar av eit tungoljeforbod på Svalbard. I rapporten er utrekningane gjort med utgangspunkt i tala frå Epinions studie for Visit Svalbard og Association of Arctic Expedition Cruice Operators (AECO) frå 2019 (Epinion, Cruise Study Svalbard, 2019) der dei viser at ca. 45 000 turistar kom med dei tradisjonelle cruisa til Svalbard i 2018 og at kvar av dei la igjen 810 kr pr. døgn i inntekt lokalt i Longyearbyen.

Epinion estimerte at inntektene per passasjerdøgn for den gruppa som nyttar ekspedisjonscruise, er 4 235 kr. Kvar passasjer på ekspedisjonscruisa la altså i snitt igjen ca. 5 gonger så mykje inntekt i lokalsamfunna, som kvar passasjer på dei tradisjonelle. Dersom den oversjøiske cruisefarten på Svalbard blir noko redusert, kan ein dreiing til ekspedisjonscruisa delvis vege opp noko av inntektstapet for lokalsamfunnet.

Det er også ei utvikling i at fleire cruiseskip i ordre globalt uansett vil ha LNG som primære drivstoff. Det kan føra til at ein reduksjon blir mellombels.

Det kan også nemnast at cruiseoperatør-gruppa AECO, har innført eit forbod mot bruk av tungolje for medlemmene sine. Forbodet inkluderer ikkje bruk av hybridoljer. AECO representerer eit fleirtal av cruise-operatørane i Arktis.

7.1.3 Nærare om konsekvensar knytt til bulkskiptransporten

I 2019 var det fire bulkskip med tungolje for lasting av kol som segla inn Isfjorden til Barentsburg. Totalt var det åtte skipingar av kol med desse skipa. Storleiken på båtlastene har variert mellom 5 000 tonn og 23 000 tonn. Dette kolet blir sidan frakta ut, og Rotterdam var største mottakshamn i 2019.

I 2019 skal Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS hatt åtte utskipingar av kol. Rotterdam var største mottakshamna.

Ifølgje Statistisk sentralbyrå gjekk den internasjonale kolprisindeksen ned mykje frå 2018 til 2019, frå ein gjennomsnittspris på 92 til 61 USD, men fordi Store Norske har ein fastprisavtale basert på historiske prisar har salsinntektene ikkje gått ned like mykje som nedgangen i kolpris. Dette omfatta nesten heile omsetninga, då det berre var 2,5 prosent som vart selde i spotmarknaden, som er ein finansmarknad kor finansielle instrument eller råvarer blir omsett for levering med det sama.

Dersom ein antar at utskipinga går frå Barentsburg til Rotterdam og at det blir segla ca. 1 000 NM før ein kjem inn i ECA, og så 500 km innanfor ECA, vil drivstoffkostnadene for ein tur gå opp med ca. 6 %. Antar ein vidare at drivstoffkostnaden er 50 % av driftskostnadene betyr det ein kostnadsauke for transport av kol på ca. 3 %.

Det forventast inga endring i trafikkbildet for bulkflåten.

7.1.4 Nærare om konsekvensar knytt til stykkgodstransporten

Stykkgodsskipene representerer ein viktig livsnerve for befolkninga på Svalbard. I 2019 var det totalt 11 slike skip som anløpte øygruppa, og 7 av desse skipa brukte tungolje. Sjølv om fleirtalet av stykkgodsskip er registrerte som tungoljebrukarar, var det likevel skipa som bruker marin gassolje som stod for mesteparten av aktiviteten og drivstoffbruket (ca. 80 %) i regionen.

Det generelle prisnivået for eit hushald på Svalbard i 2007 var 17 prosent lågare enn for eit gjennomsnittshushald på fastlandet. (SSB, 2008). Etter 2013 er det ikkje utarbeidd konsumprisindeks for Svalbard på grunn av metodiske problem. Hovudårsaka til at det generelle prisnivået på Svalbard ligg noko under fastlandsnivået er at Svalbard er eit toll- og avgiftsfritt område.

Høye fraktkostnader til avsidesliggande Longyearbyen et likevel opp mykje av prisforskjellane. Dette slår særleg ut for matvarer og større hushaldsartiklar. Det er grunn til å anta at ein del av matvarene kjem luftvegen, og at dei ikkje i same grad blir påverka av auka transportkostnader over sjø. Derimot vil dei større og tyngre hushaldsartiklane kunne bli noko dyrare grunna auka fraktkostnader for dei vara som blir transporterte med skip som bruker tungolje.

Ifølgje DNV GL vil, dersom ein tar utgangspunkt i at stykkgodsskipa i snitt går frå Midt-Noreg (1000 NM ein veg), drivstoffkostnadene auka med ca. 10 %. Antar ein at drivstoffkostnadene er ca. 50 % av transportkostnadene, og at transport er 20 % av totalkostnadene, betyr det ein 5 % auke av transportkostnader og 1 % auke i totalkostnader. Det betyr at for varar som tradisjonelt er frakta med tungoljeskip, vil ein kunne forventa ein prisauke på ca. 1 %. Varar som kjem med den delen av stykkgodsskipa som går på destillat allereie i dag, altså 80 % av skipa, vil ikkje påverkast.

7.1.5 Nærare om konsekvensar for kjøle-/fryseskip

Fire av totalt sju kjøle-/fryseskip som gjekk i Svalbards farvatn i 2019 er brukarar av tungolje. Desse fire anløpte berre Bellsundet.

Formålet med anløpa i Bellsundet er mottak av fisk frå hovudsakleg russiske fiskebåtar. Dette er den gruppa tungoljeskip som har flest anløp- og operasjonstimar. Dette er òg det området som vart identifisert som området med høgast sannsyn for utslepp av drivstoff til sjø i rapporten «Impacts of a ban on heavy fuel oil use and carriage as fuel by ships in the Norwegian Arctic» (DNV GL, 2019). Dette er fordi denne gruppa skip står for ein relativt stor del av den totale trafikken og at dei opererer tett opp mot land for å søka ly frå vêr og is under omlastingsoperasjonen.

Eit utslepp i dette området vil truleg òg påverka verneområda i nærleiken.

7.1.6 Nærare om konsekvensar for fiskebåtar

I 2019 var det to fiskebåtar i Svalbards territorialfarvatn som gjekk på tungolje. Begge er russiske trålarar og begge har gjennom 2019 tatt turar inn til Bellsundet for omlasting av fisk til ulike kjøle/frysefartøy. På same måte som kjøle-/fryseskipa, vil desse båtane måtte endra drivstoff eller endra omlastingsstad ved eit forbod om å bruke andre oljebasert drivstoff enn kvaliteten marin gassolje.

7.1.7 Nærare om andre økonomiske konsekvensar

Ifølgje Sjøfartsdirektoratet vil aksjonar for å avgrensa skade som følgje av akutte utslepp vera vesentleg meir kostbar etter eit utslepp av tyngre oljekvalitetar enn etter utslepp av tilsvarande mengder lett marin diesel. The International Council On Clean Transportation (ICCT) har berekna at eit utslepp av tungolje vil kosta 70 % meir enn utslepp av destillat når ein ser på oppryddings-, sosioøkonomiske- og miljøkostnader.

Utslepp av tyngre oljekvalitetar kan også føra til betydeleg og langvarig miljøskade som reduserer Svalbards verdi som reiselivsmål. Krav til drivstoffkvalitet kan antakast å redusera risikoen for slike skadar betydeleg. Verdien av dette må vurderast i lys av at turisme er ein av basisaktivitetane på Svalbard, som i stor grad er avhengig av eit i det vesentlege urørt naturmiljø. Dette har også ei økonomisk side. Eit tungoljesøl på Svalbard, uansett kvar det finn stad, kan bidra til at øygruppa blir mindre attraktiv for turistane, på kort eller lang sikt. Eit generelt tungoljeforbod vil redusera risikoen for ein slik situasjon. For reiselivsnæringa som heilskap, er derfor eit tungoljeforbod ein viktig vernemekanisme mot ein situasjon der eit oljesøl reduserer Svalbard sin attraksjon som reisemål ein sesong eller fleire.

Sjølv om også utslepp av lett marin diesel kan ha eit stort skadepotensial for miljøet, så er den normalt vesentleg mindre enn ved utslepp av tungolje, og dessutan vil dei oppryddings- og sosioøkonomiske kostnadene vere betydeleg lågare. Eksempelvis var kostnadene for staten i samband med oppryddinga av tungolje etter hendinga med MV Full City i overkant av 256 millionar kroner, medan kostnadene for staten i samband med oppryddinga av diesel etter kollisjonen med KNM Helge Ingstad og Sola TS ved tilsvarande utrekningar var ca. 100 millionar kroner. Mengda lekka drivstoff var tilnærma det same. I tillegg veit vi at kostnader ved å operera i farvatna ved Svalbard er betydeleg større enn ved fastlandet. Dette kjem mellom anna av at oljevernressursar må fraktast over store avstandar, og dessutan krevjande og uføreseielege vêr- og isforhold som kan påverke arbeidet i dette farvatnet. Eksempelvis hadde staten kostnader på 13 millionar kroner berre for å tømma trålaren Northguider for oljeprodukt. Dette var i tillegg til kostnadene for reiarlaget. Kostnadene var i all hovudsak knytt til fartøy og utstyr. Her var det ikkje utslepp til sjø.

Dei økonomiske kostnadene ved oppryddinga etter eit utslepp vil normalt måtta berast av sjøforsikringsselskapet og av staten som oftast hjelper til med store ressursar. I tillegg kan ein vente ein kostnad for Svalbardsamfunnet ved mellom anna at bortfall av turistar som i stor grad er avhengig av ein i det vesentlege urørt natur. Eit stort utslepp i områda der det er fiskeri vil òg kunna føra til faktiske konsekvensar for fisket, og dessutan negativ omtale som kan påverka fiskerieksport.

7.1.8 Konsekvensar for miljøforvaltninga på Svalbard knytt til tilsyn og kontroll

I hovudsak vil tilsynet med at regelverket blir overhalden utført av Sysselmannen, eventuelt i samarbeid med Sjøfartsdirektoratet, jf. svalbardmiljøloven § 87. Ved innføring av nytt regelverk vil det ventes noko auka kontrollverksemd for å sikra at regelverket blir etterlevd. Det blir forventa at denne kontrollverksemda kan gjennomførast i kombinasjon med anna tilsynsverksemd, og derfor ikkje vil medføra betydeleg auka ressursbruk. Dei seinare år har Polarsyssel fått utvida seglingstid på Svalbard. Dette legg betre til rette for tilsynsaktivitet heile året.

7.1.9 Samanfatning av konsekvensane for lokalsamfunna som følgje av tungoljeforbodet

Departementet har over vurdert konsekvensar av tungoljeforbod innafor ulike verksemd. Fleire av desse får ein konsekvens for lokalsamfunna. Særleg gjeld det cruisenæringa, koltransport og varetransport. Ifølge analyser frå DNV GL er det berre dei tradisjonelle (oversjøiske) cruiseskipa som vil bli påverka av dei reguleringane som er foreslått. Ifølgje DNV GL vil lovforslaget medføra ein forventa reduksjon i inntekt frå den tradisjonelle cruisetrafikken på ca. 5.6 millionar kroner. DNV GL seier samtidig at ved ein reduksjon i tala på oversjøiske cruiseskip, vil fleire velgje ekspedisjonscruise, som inneber betydeleg større inntekt i lokalsamfunna. Ein passasjer på eit oversjøisk cruiseskip legg igjen 810 kroner pr. døgn i inntekt til lokalsamfunna, mens inntekt per passasjerdøgn for dei som nyttar ekspedisjonscruise er 4 235 kroner. Dersom den oversjøiske cruisefarten på Svalbard blir noko redusert, kan ein dreiing til ekspedisjonscruisa delvis vega opp for noko av inntektstapet for lokalsamfunnet. Det er også ei utvikling i at fleire cruiseskip i ordre globalt uansett vil ha LNG som primære drivstoff. Det kan føra til at ein reduksjon i inntekta til lokalsamfunna blir mellombels.

Eit tungoljeforbod kan bety at for varar som tradisjonelt er frakta med tungoljeskip, vil ein kunne forventa ein prisauke på ca. 1 %. Varar som kjem med den delen av stykkgodsskipa som går på destillat allereie i dag, altså 80 % av skipa, vil ikkje påverkast. Kol transporterast frå lokalsamfunna med skip som bruker tungolje. Eit tungoljeforbod vil gje ei auking i transportkostnader på ei utskiping på 6 prosent. Hovuddelen av dei auka omkostningane ville uansett kome ved IMO sitt forslag til tungoljeforbod i høvesvis 2024 og 2029. På grunn av overgangsperioden på to år for transport av stykkgods og kol i bulk til og frå Longyearbyen og Barentsburg, får forslaget avgrensa betydning for kostnadene her.

Utslepp av tyngre oljekvalitetar kan føra til betydeleg og langvarig miljøskade som reduserer Svalbard sin verdi som reiselivsmål. Krav til drivstoffkvalitet kan antakast å redusera risikoen for slike skadar betydeleg. Verdien av dette må vurderast i lys av turisme er ein av basisaktivitetane på Svalbard, som i stor grad er avhengig av eit i det vesentlege urørt naturmiljø. Dette har også ei økonomisk side som er viktig for lokalsamfunna.

7.2 Økonomiske og administrative konsekvensar av forslaget om gebyr for private planforslag

Foreslått endring om at Longyearbyen lokalstyre kan ta gebyr for behandling av private planforslag etter sjølvkostprinsippet vil føre til at dei får dekt nokon av dei kostnadene dei har til behandling av planforslag. Forslaget vil og føre til nokon auka kostnader for dei som skal ha saker til behandling i lokalstyret. Kostnaden vurderast som rimeleg og i samsvar med handteringa på fastlandet.