3 Høyringa
3.1 Høyringsinstansar
Ved brev 9. juli 2015 sende Kulturdepartementet på offentleg høyring eit notat med forslag til endring i lova om trudomssamfunn og i lova om tilskott til livssynsamfunn, med innhald i hovudsaka som i denne proposisjonen. Høyringsfristen var 1. oktober 2015. Høyringsnotatet vart send til følgjande instansar:
Departementa
Kyrkjerådet
Riksrevisjonen
Buddhistforbundet
Human-Etisk Forbund
Islamsk Råd Norge
Norges Kristne Råd
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
3.2 Forslaga i høyringsnotatet
Lovforslaga frå departementet vart foreslått innarbeidd som eit nytt andre ledd i § 19 i lova om trudomssamfunn og eit nytt andre ledd i § 2 i lov om tilskott til trudomssamfunn. Endringsforslaga var formulerte slik (endringsforslaget i kursiv):
Lov om trudomssamfunn og ymist anna:
Registerført trossamfunn kan krevje årleg tilskot frå rikskassen. Tilskotet skal vere så stort at det etter måten svarar om lag til det som staten har budsjettert til Den norske kyrkja, og skal utreknast etter kor mange som høyrer til samfunnet. [§ 19 første ledd]
Budsjettverknaden av at prestane i Den norske kyrkja ikkje har buplikt, og liknande tilfelle, skal ikkje reknast med i tilskotsgrunnlaget etter første leddet. [§ 19 nytt andre ledd]
Lov om tilskot til livssynssamfunn:
Tilskotet skal vere så stort at det etter måten svarar om lag til det som staten har budsjettert til Den norske kyrkja og skal reknast ut etter kor mange som høyrer til samfunnet. [§ 2 første ledd]
Budsjettverknaden av at prestane i Den norske kyrkja ikkje har buplikt, og liknande tilfelle, skal ikkje reknast med i tilskotsgrunnlaget etter første leddet. [§ 2 nytt andre ledd]
I høyringsnotatet gjorde departementet greie for bakgrunnen for forslaget. Departementet uttala mellom anna:
«Prestene i Den norske kirke har fra gammelt av vært omfattet av en tjenesteboligordning der boplikten har vært det sentrale elementet. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet tok i 2013 initiativet til en høring om avvikling av boplikten. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at dagens tjenesteboligordning med tilhørende boplikt ikke lenger syntes formålstjenlig. I sin politiske plattform (Sundvolden-erklæringen) har regjeringen gått inn for å fjerne boplikten for prester.
I forberedelsene til avviklingen av boplikten har det vært forhandlet med prestenes tjenestemannsorganisasjoner. Grunnen er at den gamle tjenesteboligordningen for prestene inngår som en del av prestenes generelle lønns- og arbeidsvilkår. I mars 2015 sluttet partene seg til en avtale om lønnsmessig kompensasjon fra 1. september 2015 ved avvikling av boplikten. Fra samme tidspunkt har Kulturdepartementet opphevet boplikten.
(…)
Når Kulturdepartementet opptok forhandlinger om kompensasjon til prestene i forbindelse med bopliktsaken, var betingelsen at avviklingen av boplikten (og dermed den gamle tjenesteboligordningen) og den kompensasjonen som ble forhandlet fram, verken skulle svekke eller styrke prestenes generelle lønns- og arbeidsvilkår. Om utfasingen av den gamle tjenesteboligordningen og den tilhørende lønnskompensasjonen på 60 mill. kroner faktisk har denne nøytrale effekten, samlet sett, er det ikke mulig å regne seg fram til. Ved den inngåtte avtalen ble det imidlertid fastsatt et kompensasjonsbeløp som er vurdert å gi en nøytral effekt på prestenes generelle lønns- og arbeidsbetingelser.
(…)
Det er avviklingen av prestenes boplikt fra 1. september 2015 som har foranlediget de lovendringene som foreslås nå. Departementet mener det er urimelig at den årlige økningen i bevilgningene til Den norske kirke som følge av bopliktsaken, skal medregnes i grunnlaget for tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn.
(…)
Departementet har vurdert det slik at de aktuelle lovene og den mangeårige praktiseringen av lovene ikke gir adgang til å holde denne delen av statens budsjetterte utgifter til Den norske kirke utenfor tilskuddsgrunnlaget for andre tros- og livssynssamfunn. Det må i tilfelle en lovendring til.
(…)
Departementet kan ikke se at lovforslagene er i strid med Grunnloven § 16, som stiller krav om at det offentlige likebehandler Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.»
I merknaden til forslaget til § 19 nytt andre ledd i lova om trudomssamfunn og § 2 nytt andre ledd i lova om tilskott til livssynssamfunn uttala departementet:
«Tilføyelsen i de to lovene innebærer en presisering av rekkevidden av bestemmelsen om at tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn skal ta utgangspunkt i det «som staten har budsjettert til Den norske kyrkja». Budsjettøkningen til Den norske kirke som følge av den inngåtte avtalen om lønnskompensasjon til prestene ved bortfall av boplikten og prestenes gamle boligordning, vil med tilføyelsen i begge lovene ikke inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Departementet har funnet det hensiktsmessig å ta inn en henvisning til liknande tilfelle. Det er ikke mulig å peke på hvilke konkrete tilfeller dette kan være. Det sentrale tolkningsmomentet i slike saker, som i den foreliggende, vil være om en økning av de budsjetterte utgiftene har en økonomisk eller budsjettmessig nøytral virkning for Den norske kirke. Dette vil hver gang måtte bero på en konkret vurdering.»
3.3 Høyringssvara
Det kom høyringssvar frå
Justis- og beredskapsdepartementet
Kyrkjerådet
Buddhistforbundet
Den evangelisk-lutherske frikirke
Human-Etisk Forbund
Islamsk Råd Norge
Norges Kristne Råd
Oslo katolske bispedømme
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Svenska Kyrkan i Norge
Den norske kirkes presteforening
Fagforbundet
KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter
Norges Kristne Råd (NKR) meiner forslaget er i strid med Grunnlova § 16 om at alle trus- og livssynssamfunn i Noreg skal understøttast på lik line. NKR meiner forslaget også er i strid med FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar og med Den europeiske menneskerettskonvensjonen.
I høyringssvaret frå Norges Kristne Råd heiter det mellom anna:
«Norges Kristne Råd finner departementets argumentasjon for å unnta kostnadsøkningen som følger av lønnstillegg for Dnks prester etter opphør av boplikten, svært betenkelig. Den tar ikke høyde for at svært mange trossamfunn har gjennomlevd de samme endringer som Dnk når det gjelder bruken av tjenesteboliger. På samme måte som Dnk har mange andre trossamfunn solgt unna presteboliger, opphevet boplikten og økt prestens lønn slik at denne har kunnet anskaffe egen bolig. (…)
Øvrige tros- og livssynssamfunn kan ikke forhandle med staten om kompensasjon i form av høyere lønn når prestenes boutgifter øker. Det er derfor prinsipielt umulig å forsvare at når det som tidligere har vært en skjult fordel for Dnk og også for staten, opphører, så skal øvrige tros- og livssynssamfunn på toppen av sine egne utgiftsøkninger i tillegg måtte bidra til finansieringen av økningen i statens utgifter til Dnk.
Den foreslåtte lovendring bryter med det prinsipp som ble etablert ved innføringen av trossamfunnsloven: Bare de utgifter som var felles for alle innbyggerne skulle holdes utenfor beregningsgrunnlaget.
Lovendringsforslaget gir departementet en skjønnsmessig tolkningsfrihet når det gjelder andre kostnadsøkninger for staten som kan tenkes å komme som følge av etableringen av Dnk som et selvstendig rettssubjekt. Vi tenker da først og fremst på fremtidig pensjonspremie til pensjonsordninger. Dette er en betydelig årlig kostnad som så langt har vært betalt av staten og holdt utenfor beregningsgrunnlaget for statlig tilskudd til tros- og livssynssamfunn.
(…)
Departementets synspunkt synes å være at nye bevilgninger som har til hensikt å nøytralisere virkningen av kostnader som tidligere har vært en skjult kostnad for Den norske kirke, skal holdes utenfor beregningsgrunnlaget for tilskudd til tros- og livssynssamfunn.
(…)
Den lovendring departementet nå foreslår, legger altså opp til at enhver skjult økonomisk fordel Dnk over tid har hatt, skal unntas fra beregningsgrunnlaget når disse kostnadene må svares på Dnks egen hånd og når disse, naturlig nok, kompenseres ved økte bevilgninger fra statens hånd til denne kirke.
(…)
Gjennom den nye §16 i grunnloven er Den norske kirkes historiske særstatus videreført, om enn i en annen form enn tidligere. Samtidig er likebehandlingsprinsippet inntatt i samme paragraf som et bærende prinsipp når det gjelder statens økonomiske disposisjoner på tros- og livssynsfeltet. Vi mener at det foreliggende forslag til endring av trossamfunnsloven bryter fundamentalt med de forpliktelser Norge har etter FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter slik disse fortolkes av kompetente FN-organer.
(…)
Dersom Regjeringen skulle finne på å fremme dette lovendringsforslaget for Stortinget, har vi tillit til at de folkevalgte både ser det urimelige i dette og også ser at dette strider både mot etablert praksis etter någjeldende trossamfunnslov, mot grunnlovsvedtaket av 21.5.2012 og ratifiseringen av og inkorporeringen av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene i norsk lov.»
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) seier i sitt høyringssvar at STL «er sterkt kritisk til forslaget, bl.a. fordi vi mener det er i strid med likebehandling, regjeringsplattformen, Grunnloven og menneskerettighetene». Vidare uttaler STL mellom anna:
«Dnk har i alle år hatt en økonomisk fordel som de øvrige tros- og livssynssamfunn ikke har nytt godt av. Når dette forholdet kommer frem så klart, må det være en selvfølge at disse økonomiske fordelene legges inn i beregningsgrunnlaget.
Utgiftene som Opplysningsvesenets fond (Ovf) har hatt gjennom sitt eierskap av ca. halvparten av presteboligene i Dnk har i mange år vært tatt med ved beregning av statlig tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn.
Høringsnotatet omtaler ikke hvordan dette vil slå ut for tilskuddsberegningen i 2016, da Ovf planlegger å selge unna omtrent halvparten av presteboligene. Hvis tros- og livssynssamfunnene utenfor Den norske kirke mister tilskudd fordi Ovfs utgifter til presteboliger synker, samtidig som de ikke får kompensasjon for det økte statlige tilskuddet til Dnk, vil de komme svært dårlig ut.
En annen konsekvens av forslaget vil være at medlemmer i tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke må være med på å finansiere lønnsøkningen til prestene i Dnk uten at deres eget tros- eller livssynssamfunn får en tilsvarende kompensasjon.
STL konstaterer at forslaget avviker fra gjeldende prinsipp om likebehandling.»
STL kan ikkje sjå at forslaget er i tråd med den politiske plattforma til regjeringa, der det heiter at regjeringa vil «basere de økonomiske tilskuddene til tros- og livssynssamfunn på prinsippene om likebehandling». STL seier vidare at Stortinget i 2012 «skrev […] det økonomiske likebehandlingsprinsippet for Dnk og andre tros- og livssynssamfunn inn i Grunnloven § 16». STL «kan ikke forstå hvordan forslaget kan være i tråd med Grunnloven § 16».
Også STL viser til dei internasjonale menneskerettskonvensjonane og uttaler: «Så vidt STL kan se, er ikke forslaget i tråd med Norges internasjonale menneskerettighetsforpliktelser.»
Til forslaget om at løyvingar til Den norske kyrkja i «liknande tilfelle» ikkje skal reknast med i tilskottsgrunnlaget til andre trudoms- og livssynssamfunn, seier STL:
«Departementet foreslår en generell formulering om at lovendringen ikke bare skal gjelde for tilskudd Dnk får som følge av avvikling av boplikten for prester, men også «liknende tilfeller». Høringsnotatet beskriver at dette vil gjelde tilfeller hvor «en økning av de budsjetterte utgiftene [til Dnk] har en økonomisk eller budsjettmessig nøytral virkning for Den norske kirke.»
STL viser til at departementet i fjor identifiserte en rekke tjenester som Dnk får utført av statlige virksomheter, uten å være kostnadsført på kirkedelen av statsbudsjettet. Departementet har varslet at Dnk fra 2017 vil få økt sitt tilskudd for å kjøpe eller produsere disse tjenestene selv.
STL antar at ekstra tilskudd til Dnk for disse tjenestene vil rammes av en eventuell formulering i tilskuddslovene om «liknende tilfeller» som for Dnk har en budsjettmessig nøytral virkning. Dette burde heller vært riktig tidspunkt å rette opp tidligere økonomisk forskjellsbehandling mellom Dnk og de øvrige tros- og livssynssamfunnene.
STL er kritisk til en lovgivning som lar staten gi Dnk økte bevilgninger, uten at dette skal utløse tilsvarende midler til andre tros- og livssynssamfunn.»
STL meiner dessutan at forslaget fører til meir kompliserte tilskottsordningar på området.
I høyringssvaret frå Islamsk Råd Norge (IRN) heiter det:
«IRN er kritisk til forslaget. Vi støtter oss på STLs innsendte høringssvar der STL bl.a. mener at det nye lovforslaget er i strid med likebehandling, regjeringsplattformen, Grunnloven og menneskerettighetene.»
Oslo katolske bispedømme, som femner om katolikkar og katolsk verksemd i Sør-Noreg, er medlem av Norges Kristne råd og Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn. Oslo katolske bispedømme seier i sitt høyringssvar at bispedømmet stiller seg bak høyringssvara frå NKR og STL.
Den Evangelisk Lutherske Frikirke og Svenska kyrkan i Norge har i eigne høyringssvar slutta seg til høyringssvaret frå Norges Kristne Råd. Buddhistforbundet har i eit eige høyringssvar slutta seg til høyringssvaret frå Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn.
Human-Etisk Forbund har i sitt høyringssvar uttala mellom anna:
«Forslaget vil oppheve den økonomiske likebehandlingen av tros- og livssynssamfunn og ser ikke ut til å være i tråd med Grunnloven. Human-Etisk Forbund støtter derfor ikke forslaget.
(…)
Da grunnlovsendringene fra kirkeforliket ble vedtatt i 2012, ga Stortinget sin tilslutning til at «Alle Tros- og Livssynssamfund skulle understøttes paa lige Linje.» (§16) Departementet skriver svært kort i det foreliggende høringsnotatet at det «kan ikke se» at lovforslaget er i strid med Grunnlovens § 16.
Dette er overhodet ikke noen tilstrekkelig vurdering av forslagets forhold til Grunnloven. Departementets forslag virker uvanlig tynt utredet, særlig når det foreslås å uthule en grunnlovsbestemmelse gjennom et generelt unntak («liknende tilfeller»).
(…)
Departementets forslag begrenser seg ikke kun til de økte tilskuddene til Dnk som følge av bortfallet av prestenes boplikt. Forslaget gjelder også «liknende tilfeller», som departementet definerer som en økning i tilskudd til Dnk som «har en økonomisk eller budsjettmessig nøytral virkning for Dnk.» I tiden som kommer vil det komme en rekke slike «liknende tilfeller» på grunn av de statlige gratistjenestene Dnk i dag nyter godt av.
Andre tros- og livssynssamfunn har innenfor de gjeldende rammene selv måttet lønne sine ansatte godt nok til at de kan holde bolig. Videre har vi blant annet måttet dekke kostnader for pensjon, forsikring, personal- og økonomitjenester. Når Dnk fra 2017 etter planen vil få økt sine tilskudd for selv å utføre eller kjøpe slike tjenester, må den historiske urett som de andre tros- og livssynssamfunnene har vært utsatt for, rettes opp.
(…)
Staten er menneskerettslig ikke forpliktet til å støtte tros- og livssynssamfunn, men når staten velger å gi støtte, må den unngå å diskriminere mellom tros- og livssynssamfunnene. Dersom det gis støtte eller andre privilegier, må dette fordeles etter etablerte kriterier på en ikke-diskriminerende måte.
(…)
Human-Etisk Forbund er sterkt kritisk til departementets forslag til endring av den kompensatoriske tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenfor Dnk. (…)
Dersom forslaget blir vedtatt vil vi vurdere andre tiltak for å få myndighetene til å følge Grunnloven.»
I høyringssvaret frå Den norske kyrkja v/Kyrkjerådet heiter det:
«Kirkerådet er kritisk til endringene i Lov om trudomssamfunn og ymist anna og Lov om tilskott til livssynssamfunn som Kulturdepartementet legger opp til. Tjenesteboligordningen for prester har inngått som en del av prestenes generelle lønns- og arbeidsvilkår, men uten at den har vært synliggjort som en utgift i budsjettet for Den norske kirke. Ut fra Grunnloven § 16 så vel som nåværende bestemmelser i de ovennevnte lovene, finner Kirkerådet det urimelig at utgiftsposter i budsjettet ikke skal tas med fordi de reelle kostnadene knyttet til disse postene tidligere ikke har vært synlige i budsjettet. Forslaget om å endre selve lovteksten vitner etter Kirkerådets mening om at også departementet er i tvil om at det var lovgivers opprinnelige intensjon å unndra denne type utgiftsposter.
Kirkerådet vil også anføre at forslaget fra departementet blir desto vanskeligere å forstå i lys av at departementet selv for få år siden (1999) utvidet beregningsgrunnlaget for andre tros- og livssynssamfunn ved å ta med et beregnet nettobidrag fra Opplysningsvesenets fond. Fondets avkastning har kirkelige formål, regulert i Grunnloven § 106, og Kirkerådet betrakter også fondets verdier som tilhørende Den norske kirke. Ettersom eierskapet til Opplysningsvesenets fond foreløpig er uavklart, finner Kirkerådet det uheldig at bidrag fra fondet tas med i en beregning av statens utgifter. Når det likevel skjer, understreker det at bidrag til andre tros- og livssynssamfunn skjer på grunnlag av alle budsjetterte utgifter til Den norske kirke.»
KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter seier i sitt høyringssvar mellom anna:
«KA har merket seg at departementet forutsetter at kompensasjonsbeløpet har en nøytral effekt på prestenes generelle lønns- og arbeidsbetingelser. Dette bygger på en forutsetning om at bopliktordningen samlet sett hadde en økonomisk fordel for prestene som svarer til kompensasjonsbeløpet. Denne økonomiske fordelen er tidligere ikke beregnet, og den har heller ikke blitt tatt med i beregningsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. KA finner det ikke rimelig at kompensasjonsbeløpet unntas fra beregningsgrunnlaget på bakgrunn av de reelle kostnadene knyttet til formålet [som] tidligere ikke har vært synliggjort i budsjettet.
(…)
Forslaget til lovendringer i høringsnotatet er såpass svakt begrunnet at de kan bidra til å svekke tilliten til ordningen med tilskudd til tros- og livssynsamfunn. Dette er i seg selv grunnlag for KA til å være kritisk til forslagene til lovendringer. KA ønsker en tilskuddsordning til andre tros- og livssynssamfunn som bidrar til økonomisk likeverdighet. KA synes det er uheldig hvis det gjøres endringer som kan svekke legitimiteten til ordningen.»
Den norske kirkes presteforening og Fagforbundet har også uttala seg i saka. Presteforeininga uttaler mellom anna:
«Presteforeningen mener det ikke er grunnlag for å unnta kompensasjonen for opphør av boplikten fra beregningsgrunnlaget for støtte til andre tros- og livssynssamfunn. Opphevelsen av boplikten griper inn i prestenes alminnelige lønns- og arbeidsbetingelser. Lønnsmidlene til presteskapet inngår i det gjeldende beregningsgrunnlaget. Når også nettobidraget fra Opplysningsvesenets fond til Den norske kirke, inklusive fondets nettobidrag til tjenesteboligordningen for prestene, har inngått i beregningsgrunnlaget, anser Presteforeningen det urimelig å holde kompensasjonen i forbindelse med opphevelsen av boplikten for Den norske kirkes prester utenfor beregningsgrunnlaget.
(…)
Presteforeningen mener departementet ved sine lovforslag legger opp til en uthuling av prinsippet om likebehandling av tros- og livssynssamfunn fra statens side, et prinsipp som siden 2012 er grunnlovsfestet i Grunnloven § 16. Særlig gjelder dette utrykket «og liknande tilfelle» som vil gi departementet en urimelig stor skjønnsmargin for å unndra bevilgninger til Den norske kirke fra beregningsgrunnlaget for økonomisk likebehandling av tros- og livssynssamfunn.»
Fagforbundet meiner at «prinsippet likebehandling av livssyns- og trossamfunn som kommer til uttrykk i Grunnloven – fortsatt skal gjelde» og at «det ikke framkommer nye momenter i høringsbrevet som skulle gi grunnlag for endring fra gjeldende bestemmelser». Fagforbundet seier vidare at «Den norske Kirke ikke kan gis særegne vilkår i forhold til andre kirke-/tros- og livssynssamfunn, hverken m.h.t. økonomiske overføringer eller andre forfordelinger».
Justis- og beredskapsdepartementet sa følgjande i sitt høyringssvar:
«Det bør ikkje heite i lova at det er «budsjettverknaden» av at buplikta for prestar i Den norske kyrkja no fell bort som ikkje skal reknast med i tilskotsgrunnlaget for tilskot til andre trussamfunn. Det er vanskeleg for utanforståande å skjøne samanhengen mellom «budsjettverknaden» og tilskotsgrunnlaget, og meininga blir uklar. Dessutan bør det gå fram av lova at det er bortfallet av buplikta som skapar behov for ekstra løyvingar til Den norske kyrkja. Når det gjeld dei «liknande tilfella» som er teke med i høyringsframlegget, finn vi at dette ikkje bør takast med i lova. Det kan ikkje seiast noko om når dette vil vera aktuelt, og heller ikkje er det gjort nærare greie for behovet.
På bakgrunn av dette ber vi Kulturdepartementet i staden vurdere følgjande formulering i lov om trudomssamfunn og ymist anna § 19 nytt andre ledd og lov om tilskot til livssynssamfunn § 2 nytt andre ledd:
«Løyvingar som kjem som ei følgje av at buplikta for prestar i Den norske kyrkja har falle bort, skal ikkje reknast med i tilskotsgrunnlaget etter første leddet.»
Ingen andre av departementa hadde merknader.