5 Vurderinger og forslag

5.1 Opphevelse av unntaket for NATO-personell mv. (som ikke er registrert bosatt i et nordisk land)

Forsvarsdepartementet fremholder at det ikke lenger anses påkrevd at NATO-personell mv. er unntatt fra hovedregelen om bostedsregistrering, og har bedt om at persongruppen registreres som bosatt under sitt opphold her. Finansdepartementet legger Forsvarsdepartementets vurdering til grunn, og viser for øvrig til bakgrunnen og behovet redegjort for i punkt 3 ovenfor.

Departementet fastholder derfor forslaget om å endre folkeregisterloven § 4-1 andre ledd slik at NATO-personell mv. ikke unntas fra folkeregisterlovens hovedregel om bostedsregistrering.

Det følger i dag av folkeregisterloven § 4-1 andre ledd at personer som oppholder seg lovlig i Norge på grunnlag av unntaket fra kravet om oppholdstillatelse i utlendingsloven § 5 tredje ledd, ikke regnes som bosatt i Norge. Bestemmelsen omfatter flere persongrupper enn NATO-personell mv. Den omfatter også utenlandske diplomater stasjonert i Norge. Paragraf 4-1 andre ledd kan derfor ikke oppheves.

Departementet foreslår at § 4-1 andre ledd endres til å fastslå at departementet kan gi forskrift om at personer som oppholder seg lovlig i Norge på grunnlag av unntaket fra kravet om oppholdstillatelse i utlendingsloven § 5 tredje ledd, ikke skal regnes som bosatt i Norge. Utenlandske diplomater berøres ikke av forslaget, og vil fortsatt være unntatt bostedsregistrering i Norge i henhold til lovens § 4-1 andre ledd og forskriftens § 4-4-6.

Etter forslaget vil NATO-personell og deres husstandsmedlemmer i utgangspunktet følge hovedregelen om bostedsregistrering. Dermed blir de registrert bosatt i Norge når vilkårene for dette for øvrig er oppfylt.

Nordisk overenskomst om folkeregistrering gjelder personer som er registrert bosatt i en av de kontraherende statene, og som har til hensikt å flytte eller som har flyttet til en annen av disse statene, jf. artikkel 1. I henhold til artikkel 2 vil en person som flytter fra en av de kontraherende statene til en annen av disse statene, og blir bostedsregistrert der, bli registrert som utflyttet i utflyttingsstaten. Spørsmålet om en person etter overenskomsten skal regnes som bosatt eller ikke i innflyttingsstaten, avgjøres etter lovgivningen om innflytting i denne staten. Registreringsmyndigheten i innflyttingsstaten skal underrette registreringsmyndigheten i utflyttingsstaten om bostedsregistreringen i innflyttingsstaten.

Forsvarsdepartementet legger til grunn at det er uheldig om bostedsregistrering av nordisk NATO-personell mv. i Norge leder til at personellet blir registrert utflyttet i sin hjemstat. Finansdepartementet er enig i dette og foreslår derfor å videreføre dagens unntak for NATO-personell mv. som er bosatt i et nordisk land.

Forslaget nødvendiggjør også en endring av folkeregisterforskriften. For NATO-personell mv. må folkeregisterforskriften § 4-4-7, som generelt unntar dem fra bostedsregistrering, endres slik at den kun vil gjelde for utenlandsk NATO-personell og husstandsmedlemmer som er omfattet av Nordisk overenskomst om folkeregistrering. Øvrig NATO-personell mv. vil da følge hovedregelen om bostedsregistrering. Det vil ikke være opp til den enkelte selv å velge registrering som bosatt eller ikke. Folkeregisterforskriften er fastsatt av Skattedirektoratet, og departementet vil be direktoratet gjennomføre endringen.

Etter forslaget vil både NATO-personell og eventuelle husstandsmedlemmer unntas bostedsregistrering dersom begge er omfattet av Nordisk overenskomst om folkeregistrering. Dersom NATO-personellet er omfattet av overenskomsten, mens eventuelt husstandsmedlem ikke er omfattet, er det kun NATO-personellet som unntas bostedsregistrering. Og dersom NATO-personellet ikke er omfattet av overenskomsten, mens eventuelt hustandsmedlem er omfattet, er det kun hustandsmedlemmet som unntas. Forslaget til den endrede unntaksregelen er ikke ment å gå lenger enn det som er nødvendig for å hindre at utenlandsk NATO-personell og husstandsmedlemmer, blir registrert utflyttet i sin hjemstat i henhold til Nordisk overenskomst om folkeregistrering, som følge av deres NATO-relaterte opphold i Norge.

Endringsforslaget reduserer virkeområdet til en unntaksregel, slik at flere omfattes av hovedregelen. Det innebærer derfor også en forenkling av regelverket.

JWC har i sitt høringssvar stilt spørsmål ved om endringene kan gjøres uten lovendringer, blant annet basert på et skille mellom å være «legally residing» og å være registrert som «resident» i Norge. Finansdepartementet viser til at norsk rett ikke skiller på dette. Departementet legger til grunn at opphevelsen av unntaket for NATO-personell nødvendiggjør lovendring.

JWC har uttrykt bekymring for at endringsforslaget ikke endrer dagens situasjon for nordisk personell. De har også pekt på at det vil gjelde flere personer etter Finland og Sveriges inntreden i NATO. Finansdepartementet viser til at en eventuell endring av den nordiske overenskomsten om folkeregistrering, er noe som må forhandles mellom de nordiske landene. Det kan derfor ikke tas som en del av dette forslaget.

5.2 Vilkår for å bli registrert som bosatt i Norge

For å bli bostedsregistrert må en person ha lovlig opphold og være eller ha til hensikt å være bosatt i Norge i minst seks måneder, jf. folkeregisterloven § 4-1 første ledd og § 4-2 første ledd. Personen må også møte på skattekontoret for ID-kontroll, jf. § 6-2. Etter forslaget til nye regler må NATO-personell mv. møte personlig på skattekontoret og melde innflytting, på samme måte som andre personer som flytter til Norge.

NATO-personell skal være tilmeldt og akseptert av Forsvarsdepartementet for å være unntatt kravet om oppholdstillatelse. Dette foregår ved at Forsvarsdepartementet mottar en oversikt fra NATO over personellet (inkludert sentrale personopplysninger og passnummer) og hvilken stilling/funksjon vedkommende skal ha ved JWC. Tilsvarende gis det opplysninger om medfølgende personer og deres relasjon til den respektive NATO-utsendte. Forsvarsdepartementet går gjennom informasjonen og bekrefter til JWC at NATO-personellet mv. er akseptert og tilmeldt. Kopi av listen over bekreftet personell sendes også til Stavanger politikammer. Departementet legger til grunn at en bekreftelse fra Forsvarsdepartementet kan benyttes som dokumentasjon for lovlig opphold i forbindelse med bostedsregistreringen i Folkeregisteret.

For øvrig vil vanlige regler og rutiner for bostedsregistrering gjelde for NATO-personell mv.

5.3 Konsekvenser av å være registrert som bosatt i Norge

5.3.1 Tildeling av fødselsnummer

En person som registreres som bosatt i Folkeregisteret, tildeles et fødselsnummer, jf. folkeregisterloven § 2-2 første ledd første punktum.

Utenlandsk NATO-personell mv. registreres ikke i dag som bosatt, og tildeles derfor d-nummer, jf. folkeregisterloven § 2-2 første ledd tredje punktum, jf. folkeregisterforskriften § 2-2-3 bokstav j. Med endringene som foreslås, vil utenlandsk NATO-personell mv. som ikke er bosatt i Norden, tildeles fødselsnummer. For personell som allerede er her, innebærer det en overgang fra d-nummer.

JWC tar i sitt høringssvar opp spørsmål knyttet til prosessen for tildeling av fødselsnummer. JWC spør om NATO-personell mv. kan påbegynne prosessen med å få tildelt fødselsnummer før ankomst til Norge. De viser til at dette er mulig i dag ved rekvirering av d-nummer. Videre spør JWC om NATO-personell mv. som allerede er her og har d-nummer også må møte opp fysisk hos Skatteetaten i forbindelse med overgang til fødselsnummer. JWC ønsker også klarhet i om det finnes tekniske løsninger som sørger for at overgang fra d-nummer til fødselsnummer også inkluderer overføring av finansiell data, kontoer og medisinsk historikk. I tillegg spør JWC om personer med fødselsnummer må foreta en periodisk reaktivering, slik som tilfellet er for d-numre. Endelig spør JWC om tildeling av fødselsnummer gjør at NATO-personellet mv. vil bli registrert med en bostedsadresse eller kun en postadresse.

Departementet understreker at tildeling av fødselsnummer og bostedsregistrering er knyttet sammen. Personer som skal bli registrert bosatt må blant annet gjennom en ID-kontroll hos Skatteetaten, jf. også punkt 5.3 ovenfor. Det er per i dag ikke mulig å begynne denne prosessen før ankomst til Norge. Det er likevel mulig å reservere time på skattekontoret, og dette kan gjøres før ankomst. Også personer som allerede er registrert med d-nummer, må møte fysisk hos Skatteetaten for å melde innflytting og få fødselsnummer.

Folkeregisteret har en elektronisk løsning for overgang fra d-nummer til fødselsnummer, som sikrer at informasjon i Folkeregisteret tilknyttet et d-nummer overføres til det nye fødselsnummeret. Konsumentene, dvs. brukerne av Folkeregisteret, som for eksempel banker, politi eller NAV, varsles når det skjer endringer i Folkeregisteret på personer som finnes i deres egne registre, og må selv sørge for oppdatering av disse.

Periodisk reaktivering er ikke nødvendig for fødselsnumre. Dette i motsetning til d-numre, som i utgangspunktet blir inaktive etter fem år.

Ved bostedsregistrering blir personen registrert med en bostedsadresse. Registrering av postadresse er valgfritt.

5.3.2 Skatt og skatteforvaltning

Utenlandsk NATO-personell stasjonert i Norge er ikke skattepliktig til Norge for lønn mv. fra senderstaten tilknyttet NATO-tjenesten, jf. NATO SOFA art. X nr. 1 andre punktum. Oppholdet i Norge tilknyttet NATO-tjenesten anses heller ikke som relevant opphold som kan lede til status som skattemessig bosatt og medfølgende globalskatteplikt til Norge, jf. NATO SOFA art. X nr. 1 første punktum. Tilsvarende gjelder for utenlandsk NATO-personell som er ansatt hos JWC og mottar lønn derfra, jf. Paris-protokollen art. II og VII. Tilsvarende gjelder for NATO-sivile og medfølgende tilsatt i stillinger i nasjonale elementer, støtteenheter eller miljø- og velferdsvirksomhet, jf. art. 12 i Tilleggsavtalen mellom Norge og NATO.

Dette endres ikke som følge av at NATO-personell mv. registreres som bosatt i Folkeregisteret, og det er ikke nødvendig med lovendringer på skatteområdet.

JWC etterspør i sitt høringssvar nærmere klarhet i de administrative konsekvensene for NATO-personellet.

Departementet bemerker at det i etterkant av høringen har vært ytterligere dialog mellom JWC, Forsvarsdepartementet og Finansdepartementet for å klargjøre konsekvensene av bostedsregistreringen.

Arbeidsgiver for utenlandsk militært personell ved JWC er personellets respektive senderstat. Arbeidsgiver for utenlandsk sivilt personell ved JWC er NATO gjennom JWC. Forsvarsdepartementets vurdering er at det var partenes forutsetning ved inngåelse av NATO SOFA at senderstatene som arbeidsgiver ikke skal ha plikt til å innrapportere lønnsytelser for arbeid for NATO til skattemyndighetene i mottakerstaten. Departementet legger derfor til grunn at senderstatene ikke er omfattet av arbeidsgivers rapporteringsplikt etter skatteforvaltningsloven § 7-2. Det samme gjelder for hovedkvarteret som sådan (JWC), jf. Paris-protokollen art. II og VII.

NATO-personellet mv. vil motta skattemelding og skatteoppgjør som følge av at de blir registrert som bosatt.

Når senderstatene er fritatt fra å rapportere lønnsytelser, vil det ikke være oppgitt noen inntekt som er omfattet av NATO SOFA i skattemeldingen. Inntekter fra andre kilder er ikke omfattet av fritaket og kan fremgå av skattemeldingen.

For øvrig vil vanlige regler og rutiner som følger med å motta skattemelding gjelde for NATO-personell. Departementet legger til grunn at eventuelt behov for veiledning om dette bør følges opp i dialog mellom Skatteetaten og JWC.

5.3.3 Andre konsekvenser

Etter valgloven § 2-2 tredje ledd bokstav a har personer som ikke er norske statsborgere stemmerett ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg dersom de har fylt 18 år innen utgangen av valgåret, og har vært folkeregistrert som bosatt i Norge de tre siste årene før valgdagen. Ved å bli registrert bosatt i Folkeregisteret, kan dermed NATO-personell mv. oppnå stemmerett ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg i henhold til reglene i valgloven. Det samme gjelder valgbarhet ved fylkestingsvalg og kommunestyrevalg, jf. valgloven § 3-2.

JWC har stilt spørsmål ved om beregningen av treårskravet gjelder fra det tidspunktet en person er tildelt fødselsnummer, eller eventuelt fra det tidligere tidspunkt personen har fått d-nummer. JWC spør også om en blir varslet når treårskravet er oppfylt.

Departementet viser til at beregningen gjelder fra det tidspunktet personen er folkeregistrert som bosatt i Norge, jf. valgloven § 2-2 tredje ledd bokstav a. Det gis ikke varsel når treårskravet er oppfylt. Det sendes ut informasjon til alle som har stemmerett og som er folkeregistrert som bosatt i Norge, om hvilken kommune de kan stemme i på valgtinget, jf. valgloven § 2-10.

Det fremgår av forsvarsloven § 6 tredje ledd at «[u]tenlandske statsborgere som oppholder seg i og har en fast tilknytning til Norge, kan bli pålagt verneplikt hvis ikke avtale med landet de er statsborgere av, er til hinder for det».

JWC ønsker en klargjøring av at de foreslåtte lovendringene ikke vil påvirke situasjonen vedrørende verneplikt for medfølgende barn av NATO-personell, som er i Norge rundt tre år eller noe lenger.

Forsvarsdepartementet har opplyst at forsvarsloven § 6 tredje ledd slår fast at utenlandske statsborgere kan bli pålagt verneplikt, dersom vilkårene for øvrig er oppfylt.

Når det gjelder vilkåret «oppholder seg i og har en fast tilknytning til Norge» er det lagt til grunn i forarbeidene (Prop. 102 L (2015–2016)) at det må være sannsynlig at vedkommende vil bosette seg i Norge permanent eller for et lengre tidsrom, og de må ha en tilknytning til Norge.

Den aktuelle bestemmelsen gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering som må gjøres konkret i det enkelte tilfellet. Det vil her være relevant å se hen til blant annet hvor lenge barnet har vært i Norge og skal oppholde seg her.

NATO-personell (og deres barn) er normalt stasjonert i Norge i rundt tre år. Dette i seg selv kvalifiserer ikke som «fast tilknytning» som kan lede til verneplikt.

Etter Forsvarsdepartementets syn vil derfor ikke de foreslåtte endringene om bostedsregistrering og tildeling av fødselsnummer påvirke hvorvidt NATO-personellets medfølgende barn kan pålegges verneplikt etter forsvarsloven § 6 tredje ledd. Finansdepartementet legger dette til grunn.

Av hovedregelen i folketrygdloven § 2-1 første ledd følger det at «[p]ersoner som er bosatt i Norge, er pliktige medlemmer i folketrygden». Bestemmelsen knytter plikten til å være bosatt. Begrepet «bosatt» i folketrygdloven er imidlertid et annet enn i folkeregisterloven, jf. folketrygdloven 2-1 andre ledd. I tillegg kommer at folketrygdloven § 2-11 unntar utenlandske statsborgere som er arbeidstaker hos en fremmed stat eller i en mellomfolkelig organisasjon, samt ektefelle og barn av disse, fra pliktig medlemskap. De foreslåtte endringene om bostedsregistrering av NATO-personell mv. gjør derfor ikke at reglene om pliktig medlemskap i folketrygden slår annerledes ut for persongruppen enn i dag.

JWC ønsker klarhet i hvorvidt andre privilegier og immuniteter for NATO-personell mv. som følger av NATO SOFA, Paris-protokollen og andre NATO-relaterte traktater fortsatt vil bli respektert av norske myndigheter etter lovendringene.

Forsvarsdepartementet har opplyst at de foreslåtte endringene ikke vil påvirke privilegier og immuniteter som følger av NATO-relaterte traktater, og at norske myndigheter vil fortsette å respektere disse. Finansdepartementet slutter seg til dette.

5.4 Personvern

EUs personvernforordning (GDPR) er inkorporert i norsk rett gjennom personopplysningsloven § 1. Behandling av personopplysninger må skje i samsvar med de grunnleggende prinsippene for behandling av personopplysninger, jf. forordningen artikkel 5 nr. 1. Dette innebærer blant annet krav om lovlighet, åpenhet, formålsbegrensning og dataminimering.

Ved bostedsregistrering og tildeling av fødselsnummer innhentes og registreres det generelt flere personopplysninger enn ved tildeling av d-nummer. Forslaget innebærer dermed at det vil behandles flere personopplysninger for persongruppen utenlandsk NATO-personell mv. enn det som er tilfellet i dag (f.eks. opplysning om ektefelle, barn, bostedsadresse mv.) Prinsippet om dataminimering innebærer at personopplysninger skal være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for.

Behandling av disse personopplysningene til NATO-personell mv. er nødvendig for bostedsregistrering av persongruppen og i samsvar med det som registreres for andre bosatte personer. Behandlingen er dermed nødvendig for å oppnå formålet om ivaretakelse av deres rettigheter som bosatte i det norske samfunnet. Behandlingen av personopplysningene vil etter departementets syn være adekvate, relevante og begrenset til det nødvendige for å oppnå dette formålet, og følgelig i tråd med prinsippet om dataminimering, jf. artikkel 5 nr. 1 c).

I tillegg til rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger i art. 6 nr. 1 bokstav c og e, krever art. 6 nr. 3 et supplerende rettsgrunnlag for behandlingen. Det kan typisk være at behandlingen skjer på grunnlag av regler fastsatt i nasjonal rett. Det rettslige grunnlaget for registreringen av de aktuelle personopplysningene vil i tillegg være folkeregisterloven § 4-1 og § 3-1, sammenholdt med tilhørende bestemmelser i folkeregisterforskriften.