7 Departementets vurderinger og forslag

7.1 Ny forskriftshjemmel for merking, presentasjon, reklame og markedsføring av næringsmidler

7.1.1 Behovet for ny forskriftshjemmel

Elementene som inngår i forslaget anses allerede å være dekket av gjeldende hjemmelsgrunnlag i matloven, jf. omtalen over i punkt 4.5. Likevel mener departementet at det er hensiktsmessig å foreslå en tydeligere forskriftshjemmel i matloven for å kunne gi forskriftsregler om markedsføring for å fremme helse. Innspillene fra NHO Mat og Drikke og Norsk Bonde- og Småbrukarlag understreker behovet for å synliggjøre matloven som folkehelselov. Videre viser innspillet fra Mattilsynet behovet for å unngå tvil rundt rettsgrunnlaget for å fastsette forskriften som Stortinget har anmodet regjeringen om. Departementet viser for øvrig til følgende begrunnelse i høringsnotatet, som fortsatt anses gjeldende:

«Forslaget vil etter departementets vurdering bidra til å tydeliggjøre dagens rettstilstand. Ved fremtidige spørsmål om å regulere begrensninger i markedsføring, vil det dermed være klarere at dette er mulig i tråd med de aktuelle forskriftshjemlene. Etter departementets vurdering vil forslaget bidra til klar og tydelig hjemmel for å forskriftsfeste regler om nødvendige virkemidler, av hensyn til ernæring og matlovens mål om å «fremme helse». Departementet mener forslaget vil bidra til å synliggjøre og styrke matloven som folkehelselov.

Videre anser departementet at tydeliggjøringen vil bidra til å unngå tvils- og tolkningsspørsmål ved hjemmelsgrunnlaget for et ev. forskriftsforslag. Departementet mener at det er uheldig om det kan stilles spørsmål ved hjemmelsgrunnlaget for forskriftsfestede regler, slik det f.eks. ble gjort ved forslag til ny forskrift om markedsføring av usunn mat og drikke i 2012 og 2013. Det understrekes at den aktuelle hjemmelen som foreslås er knyttet til mulighet for å regulere næringsvirksomhet, f.eks. krav om hvordan varer skal presenteres og markedsføres, av hensyn til forbrukerne. Det innebærer ingen mulighet for å regulere innskrenking i forbrukeres atferd eller valgmuligheter.»

Det er spesielt det å gi klart hjemmelsgrunnlag for forskriftsregler om begrensninger i markedsføring av visse næringsmidler, som har bidratt til behovet for forslaget som fremmes i denne proposisjonen. I den forbindelse viser departementet til følgende begrunnelse og vurdering i høringsnotatet om lovendring, som fortsatt anses aktuell:

«Departementet anser at det ikke er aktuelt å innføre totalforbud mot reklame eller markedsføring av produkter regulert i matloven, slik det f.eks. er gjort i tobakksskadeloven og alkoholloven. Departementet anser det derfor ikke som hensiktsmessig med en ren forbudsbestemmelse i matloven. Departementet anser imidlertid at det ikke bør være tvil knyttet til at matloven gir anledning til å legge begrensninger på markedsføring av avgrensede produktkategorier, slik det allerede er gjort for bl.a. morsmelkerstatninger og næringsmidler til spesielle medisinske formål med hjemmel i § 10 andre ledd. Departementet foreslår derfor en tydelig forskriftshjemmel om markedsføring, slik at det ikke kan stilles spørsmål ved hjemmelsgrunnlaget for å muliggjøre innføring av begrensninger i markedsføring av enkelte avgrensede kategorier næringsmidler. Eksempelvis tilsvarende forbudet som er inntatt i forskrift om markedsføring av kosmetiske inngrep § 4.»

7.1.2 Plassering av ny forskriftshjemmel

Det er ingen høringsinstanser som har stilt spørsmål om matloven er hensiktsmessig plassering for en slik forskriftshjemmel. NHO Mat og Drikke antyder imidlertid i sitt innspill at dette er noe som kan komme opp i forbindelse med forslag til konkrete forskriftsregler. Til dette viser departementet til følgende vurderinger i høringsnotatet, som fortsatt anses aktuelle:

«Departementet har vurdert ulike alternative løsninger til hjemmelsgrunnlag for forskriftsregler om markedsføringsforbud av mat og drikke, bl.a. markedsføringsloven og utforming av en ny lov. Markedsføringsloven har i dag ikke forskriftshjemler som egner seg til å fastsette forbud mot markedsføring av mat og drikke. Loven egner seg heller ikke for presisert rettslig grunnlag, da det ville stride med lovens system. Markedsføringslovens bestemmelser skal som hovedsak ivareta generelle forbrukerhensyn, og ikke andre forhold, som for eksempel helsemessige hensyn. Markedsføringsloven er generell og ikke rettet mot konkrete produkter eller en spesiell type næringsaktører. Liknende ble kommentert i Prop. 92 LS (2019–2020) punkt 14.5, hvor Justis- og beredskapsdepartementet uttalte seg om spesifikke krav til markedsføring av kreditt bør hjemles i markedsføringsloven: «Etter departementets syn bør markedsføringsloven videreføres som en generell lov, mens markedsføring av særlige produkt- eller tjenestekategorier bør reguleres i særlovgivningen».

Dersom departementet skulle utrede og foreslå en ny lov som åpnet for markedsføringsforbud av usunn mat og drikke overfor barn, ville vurdering av den nye lovens omfang kompliseres da flere forhold knyttet til markedsføring av næringsmidler allerede omfattes av matloven. Det ville også vært fare for dobbelregulering med matloven og risiko for utfordrende grenseganger mellom de to lovene. Departementet mener videre at det er et viktig utgangspunkt at forhold som omfatter næringsmiddelområdet bør reguleres i matloven. Det bidrar til å sikre en helhetlig tilnærming til matområdet og forutsigbarhet for aktørene som omfattes av loven. Videre vil den foreslåtte klargjøringen av hjemmelsgrunnlaget i matloven bidra til å unngå tvils- og tolkningsspørsmål, og til å tydeliggjøre matloven som folkehelselov.»

Departementet opprettholder forslaget om at bestemmelsen bør inngå i matlovens kapittel II Generelle krav og forpliktelser. Denne plasseringen vil etter departementets syn bidra til at det blir tydelig for de som omfattes av lovverket om næringsmidler, at de kan se til denne bestemmelsen for å orientere seg om hvilke krav og forpliktelser som gjelder for dem. Videre opprettholder departementet forslaget om å innta den nye forskriftshjemmelen i et nytt ledd i § 10, og viser til følgende begrunnelse fra høringsnotatet:

«Matloven § 12 åpner for å forskriftsfeste ulike forbud på matlovens område. Selv om forskriftshjemlene i § 12 i dag ikke inkluderer hjemmel for å innføre markedsføringsforbud, avgrenser ikke overskriften mot at en slik bestemmelse kan inntas i § 12. I dag er markedsføring av næringsmidler imidlertid regulert i § 10, og departementet vurderer at det er mest hensiktsmessig å opprettholde denne systematikken. Videre inneholder § 10 andre ledd allerede i dag hjemmel for å forskriftsfeste regler om helsemessig uønsket markedsføring. Departementet mener derfor at en ny og tydelig forskriftshjemmel i § 10 er det mest hensiktsmessige, for å unngå tvil om gjeldende regler som er hjemlet i § 10 andre ledd.»

7.1.3 Utforming av ny forskriftshjemmel

Departementet opprettholder forslaget om at den nye bestemmelsen avgrenses til kun å omfatte næringsmidler, at den utformes etter samme system som gjeldende forskriftshjemmel i § 10 andre ledd, og at begrepene «merking», «presentasjon», «reklame» og «markedsføring» inngår i den nye forskriftshjemmelen. Forslaget til ny bestemmelse i § 10 nytt tredje ledd, lyder dermed slik:

«Kongen kan, for å fremme helse, gi forskrifter om merking, presentasjon, reklame og annen markedsføring av næringsmidler, herunder om forbud mot slik markedsføring.»

Når det gjelder innspillene fra NHO Mat og Drikke og BROD om at forskriftshjemmelen er for vid, vil departementet vise til at matloven er utformet som en rammelov og at systematikken ikke legger opp til detaljreguleringer i selve loven. Dette gjøres i forskrift. Departementet ser ikke at det er grunnlag for å endre dette systemet her. En slik måte å regulere «merking», «presentasjon», «reklame» og «markedsføring» på, følger allerede i dag av matloven og det samsvarer med system i annet lovverk, bl.a. lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven). Videre vil departementet understreke begrensningen som ligger i at forskrifter hjemlet i den foreslåtte bestemmelsen må gjelde forhold på matlovens område, avgrenset til næringsmidler, og at det er en forutsetning at den aktuelle forskriftens mål er å «fremme helse». Dersom nye forskriftsregler skal hjemles i den nye bestemmelsen, krever det på vanlig måte egen utredning og høring.

Mattilsynet har stilt spørsmål om det er hensiktsmessig at forslaget kun skal gjelde næringsmidler, mens både første og andre ledd i § 10 og de fleste andre bestemmelsene i matloven gjelder for alle produkter som er omfattet av loven. Forslaget var avgrenset til å gjelde for næringsmidler, for å avgrense mot andre forhold som reguleres i matloven. Øvrige produkter som er omfattet av matloven, f.eks. plantevernmidler og gjødselvarer, inngikk dermed ikke i forskriftshjemmelen som ble foreslått. Departementets utredning om behovet for slik forskriftshjemmel har vært avgrenset til næringsmidler, og det har ikke kommet innspill som tilsier at det er behov for slik forskriftshjemmel knyttet til andre produkter som reguleres i matloven. Departementet ser derfor ikke noe behov for å utvide forskriftshjemmelen.

BROD spilte inn at forslaget gir departementet bred myndighet til å fastsette reguleringer, som både enkeltvis og i sum kan være til dels svært inngripende både overfor næringsliv og borgere. I lys av dette vil departementet understreke at nye forskriftsregler som foreslås hjemlet i den nye bestemmelsen krever egen utredning og høring før de kan innføres. Forskriftshjemmelen som foreslås er også avgrenset til virksomheter som pliktsubjekter. Videre vil det kun gjelde virksomhet etter matlovens definisjon, jf. omtalen over i punkt 4.4. Dersom andre pliktsubjekter skal omfattes, må dette tydelig angis i forskriftshjemmelen. Det har ikke vært foreslått i denne omgang. Private ytringer og handlinger og virksomhet som ikke er omfattet av matloven, kan derfor ikke reguleres i forskrift med hjemmel i § 10 nytt tredje ledd.

I lys av spørsmål fra FHI om hvorvidt forslaget åpner for å hjemle regulering av sponsing for avgrensede produktkategorier av arrangementer som retter seg mot barn og indirekte markedsføring rettet mot barn, vil departementet understreke at sponsing kan regnes som «markedsføring» dersom siktemålet er å fremme omsetning overfor forbrukere. Sponsing kan f.eks. innebære offentlig eller privat bidrag til et arrangement, en virksomhet eller en person, med den hensikt eller den direkte eller indirekte virkning å fremme omsetningen av et produkt. Den kan ha som siktemål å fremme sponsors navn, varemerke, omdømme, virksomhet, produkt eller tjeneste. Når dette er gjort i markedsføringsøyemed, vil slik sponsing være dekket av «markedsføring». Videre vil departementet vise til omtalen av markedsføring i høringsnotatet, som omfatter enhver kommunikasjon eller handling foretatt i næringsøyemed for å fremme omsetning overfor forbrukere, og at det vil dekke både direkte og indirekte reklame av produkter omfattet av matloven. FHI foreslår at det kan vurderes om lovforslaget kan endres noe for å ivareta aspektene knyttet til sponsing og indirekte markedsføring. Departementet kan ikke se at det er behov for dette, da sponsing og indirekte markedsføring anses dekket av markedsføringsbegrepet. Departementet har imidlertid foreslått merknader til bestemmelsen som tydeliggjør dette. Se nedenfor i punkt 10 om merknader til bestemmelsen.

I lys av at NFE understreker viktigheten av at presentasjon også dekker produktplassering i kiosker og matbutikker, vil departementet vise til at med «presentasjon» menes måten varen omsettes på, dets form, utseende eller emballasje, måten den ordnes på og de omgivelser de frambys i. Dette omfatter plassering av produkter på utsalgssted. Departementet har i merknader til bestemmelsen tydeliggjort hva som inngår i «presentasjon». Se nedenfor i punkt 10 om merknader til bestemmelsen.

Videre har NFE etterspurt hva det innebærer at det å «fremme helse» kan endre seg over tid. De mener også at det er viktig å ha klare rammer for hvordan man avgjør hva som er sunt eller helsefremmende og hva som er usunt når det gjelder regulering av reklame for mat, drikke og kosttilskudd. Sistnevnte forhold er noe som må overlates til ev. forskriftsarbeid. Når det gjelder det første spørsmålet, er det uklart for departementet hva det siktes til. Formuleringen «fremme helse» er inntatt i forskriftshjemmelen for å sikre en tydelig sammenheng med et konkret formål i matloven. For hva som inngår i dette formålet, viser departementet til omtalen om matlovens formål, over i punkt 4.2. Departementet har også lagt inn en merknad til bestemmelsen som tydeliggjør hva som inngår i «fremme helse». Se nedenfor i punkt 9 om merknader til bestemmelsen.

Departementet ser at det ved den nye bestemmelsen kan oppstå spørsmål om hvor grensen går for å benytte andre ledd eller nytt tredje ledd. Mattilsynet har bl.a. stilt spørsmål ved om forslaget til nytt tredje ledd i § 10 skal leses uavhengig av første ledd og spørsmål ved hvilke forhold som skal omfattes av forskriftshjemlene i henholdsvis andre og tredje ledd i § 10. Departementet mener, som også omtalt ovenfor i punkt 4.5.2, at andre ledd kan leses uavhengig og ikke kun begrenset til forholdene i første ledd. Tilsvarende vil gjelde for nytt tredje ledd, og departementet presiserer dette i punkt 9 i merknader til den nye bestemmelsen. Når det gjelder avklaring av hvilke forhold som skal omfattes av de ulike forskriftshjemlene i § 10, ser departementet at det i noen tilfeller vil være mulighet for å vurdere ulike alternative hjemmelsgrunnlag, mens det i andre tilfeller vil være tydeligere at nytt tredje ledd vil gi et bedre grunnlag for nye forskriftsregler. Dette er en tilsiktet endring og departementet anser at det kan gis nærmere veiledning om dette i merknadene til den nye bestemmelsen. Se punkt 10 nedenfor om merknader til bestemmelsen.

7.2 Presiserende forskriftshjemmel for aldersgrense for næringsmidler

Departementet er enig med flertallet av de som har uttalt seg om vurderingene i høringsnotatet knyttet til ev. behov for presiserende forskriftshjemmel om aldersgrense. Departementet vil derfor ikke foreslå endringer i matloven for å tydeliggjøre at det kan fastsettes aldersgrense i forskrift. Departementet er ikke enig med NHO Mat og Drikke og BROD i at gjeldende regler i matloven § 12 bokstav b er uklare, eller i uttalelsen fra BROD om at gjeldende forskriftshjemmel skal benyttes og forstås ulikt ut fra hvilket område under matloven det gjelder. Hjemmelen i § 12 bokstav b, gir mulighet for å fastsette aldersgrense for alle forhold som er regulert i matloven. Lovhjemmelen og forarbeidene begrenser ikke bestemmelsen til enkelte områder eller produkter under matloven. I Ot.prp. nr. 100 (2002–2003) merknad til § 12 gis det eksempler på forhold som kan forskriftsreguleres. Begrensning av omsetning knyttet til næringsmidler er også nevnt der. Departementet vil imidlertid understreke at bruken av bestemmelsen er avgrenset til å gjelde gjennomføring av lovens formål eller for å ivareta Norges internasjonale forpliktelser.