2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Stortingets lovvedtak 7. mai 2021

Bakgrunnen for forslaget er Stortingets lovvedtak 7. mai 2021, som innebærer at all yrkesdykking i norsk farvann skal reguleres av arbeidsmiljøloven, uavhengig av hvilken «plattform» det dykkes fra, og uavhengig av om den som deltar i en dykkeoperasjon fra skip er del av skipsmannskapet eller ikke. Det ble samtidig vedtatt at losing er omfattet av arbeidsmiljøloven. Bakgrunnen for lovendringen hva gjelder dykkeoperasjoner, er å sikre at all yrkesdykking skjer gjennom et mest mulig hensiktsmessig og helhetlig sikkerhetsregelverk og tilsynsregime. Situasjonen i dag er at yrkesdykking langs kysten dels er regulert av arbeidsmiljøloven, med Arbeidstilsynet som tilsynsmyndighet, dels av sjøfartsreguleringen, med Sjøfartsdirektoratet som tilsynsmyndighet, og dels ikke underlagt noe særskilt regelverk i det hele tatt. For en mer utførlig beskrivelse av bakgrunn og motiver for endringsloven, vises det til Prop. 68 L (2020–2021) og Innst. 282 L (2020–2021).

I forbindelse med lovvedtaket fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen på egnet måte redegjøre for Arbeidstilsynets oppfølging av arbeidsmiljøloven § 1-2 andre ledd bokstav a samt vurdere om det kan være hensiktsmessig å gjøre bestemmelser og rettigheter, som sykepengeregler, som i dag følger av skipsarbeidsloven, gjeldende for de aktuelle arbeidstakerne.»

«Stortinget ber regjeringen ha tett dialog med partene i arbeidslivet for fortløpende å evaluere virkningene av arbeidsmiljøloven § 1-2 andre ledd bokstav a og eventuelt vurdere justeringer i regelverket, herunder sikre at kapteinens ansvarsforhold når dykking gjennomføres avklares, samt at bestemmelsene knyttet til arbeids- og hviletid i forbindelse med dykkeoperasjoner til sjøs klargjøres.»

«Stortinget ber regjeringen vurdere innføring av en forskrift med krav til arbeids- og hviletid for selvstendig næringsdrivende og oppdragstakere som driver yrkesdykking fra skip i virksomhet. Forskriften skal gi samme vern for selvstendig næringsdrivende og oppdragstakere som for arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven.»

Lovvedtaket 7. mai 2021 trådte i kraft 1. juli 2022, for så vidt gjelder losing. Når det gjelder dykkeoperasjoner, mener departementet at regulatoriske endringer på bakgrunn av Stortingets anmodningsvedtak bør gjennomføres samtidig med iverksettelse av selve endringsloven. Forslagene i denne lovproposisjonen gir således grunnlag for å sette resterende del av endringsloven i kraft.

2.2 Alminnelig høring

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte 30. juni 2022 forslag til endringer i arbeidsmiljøloven samt forslag til fastsettelse av forskrift på høring med frist 20. oktober 2022.

I høringen foreslo departementet en forskriftshjemmel i arbeidsmiljøloven § 1-2, hvoretter departementet skulle kunne gi regler om at bestemmelser i skipsarbeidsloven skal gis anvendelse for arbeidstakere som deltar i dykkeoperasjoner som nevnt i § 1-2 andre ledd bokstav a, og som har sitt arbeid om bord på norsk skip. Som det vil fremgå i det følgende, jf. punkt 3 og lovforslaget, foreslår departementet i denne proposisjonen en noe annen utforming av forskriftshjemmelen.

Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arbeids- og velferdsetaten (NAV)

• Arbeidsretten

• Datatilsynet

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS)

• Direktoratet for Arbeidstilsynet

• Diskrimineringsnemnda

• Domstoladministrasjonen

• Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Forsvarsbygg

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Luftfartstilsynet

• Petroleumstilsynet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksmekleren

• Sjøfartsdirektoratet

• Skatteetaten

• Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI)

• Statens helsetilsyn

• Statens seniorråd

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Statsforvalterne

• Sysselmesteren på Svalbard

• Trygderetten

• Tvisteløsningsnemnda

• Utdanningsdirektoratet

• Sametinget

• Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (Sivilombudet)

• Longyearbyen lokalstyre

• Oslo kommune

• Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) – OsloMet

• Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo

• By- og regionforskningsinstituttet NIBR – OsloMet

• Handelshøyskolen BI Oslo

• Høgskolen i Innlandet

• Høgskolen i Molde – Vitenskaplig høgskole i logistikk

• Høgskolen i Østfold

• Høgskulen i Volda

• Høgskulen på Vestlandet

• Høyskolen Kristiania

• Institutt for offentlig rett (UiO)

• Institutt for privatrett (UiO)

• Kunsthøgskolen i Oslo

• Nord Universitet

• Norges Handelshøyskole

• Norges idrettshøgskole

• Norges miljø- og biovitenskaplige universitet (NMBU)

• Norges musikkhøgskole

• Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU)

• Oslo Metropolitan University – Storbyuniversitetet

• Sámi allaskuvla – Samisk høgskole

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

• Innovasjon Norge

• SINTEF

• AFF

• Akademikerne

• ALT c/o Industri Energi

• AOF Norge

• Apotekforeningen

• Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arbeidsmiljøsenteret

• Arbeidssamvirkenes Landsforening

• Chr. Michelsens Institutt for Videnskap og Åndsfrihet (CMI)

• Coop Norge SA Hovedkontor

• De samarbeidende organisasjoner

• Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen)

• Den norske jordmorforening

• Den norske revisorforening

• Elevorganisasjonen i Norge

• Finans Norge

• Forskningsstiftelsen Fafo

• Frischsenteret

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• HR Norge

• IKT-Norge

• Institutt for samfunnsforskning (ISF)

• Junit

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Kystrederiene

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lederne

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Mental Helse

• NORCE (Norwegian Research Centre AS)

• Nordlandsforskning

• Norges Bondelag

• Norges Farmaceutiske Forening

• Norges Fleridrettsforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Lastebileier-Forbund

• Norges Rederiforbund (Rederiforbundet)

• Norges Røde Kors

• Norges Skogeierforbund

• Norges Taxiforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Brannvernforening

• Norsk Flygelederforening

• Norsk Flytekniker Organisasjon

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Journalistlag

• Norsk Kabinforening

• Norsk kritikerlag

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk Landbrukssamvirke

• Norsk Regnesentral

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Norsk Skuespillerforbund

• Norsk sosiologforening

• Norsk yrkeshygienisk forening

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Norske Meierifolks Landsforening

• Norskog

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Oslo Economics

• PBL (Private Barnehagers Landsforbund)

• Pensjonistforbundet

• Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon

• Redningsselskapet

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Samfunns- og næringslivsforskning

• Samfunnsbedriftene

• Simployer

• Sjømatbedriftene

• SMB Norge

• Sparebankforeningen i Norge

• Stiftelsen Rogalandsforskning

• Transportbrukernes Fellesorganisasjon

• Transportøkonomisk institutt

• Uføres Landsorganisasjon

• Ungt Entreprenørskap

• Unio

• Universitets- og høgskolerådet

• Velferdsalliansen

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Høringen ble også lagt ut på regjeringens nettsider, hvor det ble gjort oppmerksom på at høringer er åpne, og at alle kan sende innspill.

Departementet mottok høringsuttalelser med realitetsmerknader fra følgende instanser:

• Arbeidstilsynet

• Petroleumstilsynet

• Sjøfartsdirektoratet

• Frode Bergum

• Industri Energi

• Jan Christian Warloe

• Kystrederiene

• LO Norge

• NHO Sjøfart

• Norsk Sjøoffisersforbund, Norsk Sjømannsforbund, Det norske maskinistforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Redningsselskapet

• Sjømat Norge

• Yrkesdykkernes Fagforening

Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Domstoladministrasjonen

• Statens Arbeidsmiljøinstitutt

• Statistisk sentralbyrå

• Utdanningsdirektoratet

2.3 Generelt om høringsinstansenes syn

Høringsinnspill knyttet til de enkelte forslag og temaer i departementets høringsnotat 30. juni 2022 fremkommer i de enkelte punktene nedenfor.

Som det fremgår i Prop. 68 L (2020–2021) punkt 2.6, har denne saken reist «betydelig og prinsipiell uenighet mellom høringsinstansene når det gjelder det grunnleggende spørsmålet om hvorvidt innaskjærs yrkesdykking som gjøres av besetning på skip skal reguleres under sjøfartslovgivningen, med Sjøfartsdirektoratet som tilsynsmyndighet, eller av arbeidsmiljøloven, med Arbeidstilsynet som tilsynsorgan». Også denne høringsrunden har vist betydelig uenighet omkring de mer prinsipielle sidene ved saken. I det følgende redegjøres det nærmere for mer generelle og overordnede synspunkter fra høringsrunden.

LO viser blant annet til at «saken har vært utredet rikelig og over lang tid. Forslaget er ment å sikre arbeidstakervernet på en best mulig måte for yrkesdykkerne ved blant annet at grensedragningen mellom lovene blir klarere. Loven er vedtatt. Det vil si at det er vedtatt at Arbeidsmiljøloven skal gjelde for yrkesdykkere og Arbeidstilsynet skal føre tilsyn. Loven er tredd i kraft for losing, men ennå ikke for yrkesdykkere. LO mener det haster med ikrafttredelse også for yrkesdykkere». LO peker også på at det er«… bekymringsverdig at loven ennå ikke er tredd i kraft for yrkesdykkere. Spesielt fordi dykking er et av de mest risikoutsatte yrkene i Norge. LO minner om at dykking er en profesjon som krever jevnlig trening og redningsøvelser. Innaskjærs dykking har medført 9 dødsulykker i perioden 2004 til 2016. I tillegg har det medført flere helseskader som ikke har ført til dødsfall. Dette er et altfor stort omfang sett hen til at det bare er rundt 1250 aktive arbeidsdykkere i Norge. LO vil påpeke at det ikke finnes noen gode argumenter for at dykking i åpen sjø skal ha mindre trygge arbeidsforhold enn dykking fra land slik som er tilfelle i dag».

Industri Energi mener det haster med å få på plass lovendringen for dykkerne. Industri Energi fremholder at det har vært en rekke dødsulykker i denne næringen, og videre at disse dødsulykkene ikke blir etterforsket for brudd på vernelovgivingen, da det i dag ikke er lovhjemmel for tilsynsmyndighetene til å foreta hverken ulykkestilsyn eller utøve generelt tilsyn med denne aktiviteten. Dykking er et risikoutsatt yrke som krever en spesiell oppmerksomhet fra tilsynsetaten. Industri Energi mener at dykking som i dag er i en gråsone mellom arbeidsmiljølovgivningen og sjøfartslovgivningen ikke blir prioritert av tilsynsetatene i dag, ut ifra et effektivitetshensyn.

Yrkesdykkernes Fagforening uttaler at det haster med lovendringen og viser til at «det har vært vanskelige forhold med uklarheter rundt lovverk, ansvarlig tilsynsmyndighet og at enkelte maritime aktører har trenert denne prosessen. Dette har skapt mye usikkerhet og unødvendig høy risiko og kamskjelldykkerne står fortsatt uten vernelov».

Norsk Sjøoffiserforbund, Norsk Sjømannsforbund og Det norske maskinistforbund mener det er «store svakheter i forarbeidene til regelverket som utvider arbeidsmiljølovens virkeområde til å gjelde alle dykkeoperasjoner i norske farvann». Disse peker blant annet på at «lovendringen bryter med det etablerte skillet mellom sjøfart og landbasert virksomhet i norsk og internasjonal rett», og at flere prinsipielle spørsmål ikke er blitt utredet, herunder folkerettslige forpliktelser og spørsmål om lovstruktur og skillet mellom henholdsvis sjøfartslovgivningen og lovgivning for landbasert virksomhet. Disse viser blant annet til at forholdet til MLC og EU-retten burde vært vurdert. Disse viser også til en juridisk betenkning om dykkeregelverket til sjøs av 28. oktober 2021 av professor Sigmund Simonsen og advokat Roald M. Engeness, hvor det blant annet konkluderes med at departementets lovarbeid er i strid med utredningsinstruksen. Disse mener videre at regjeringen ikke har «oppfylt sin plikt til å gi Stortinget tilstrekkelig opplysninger, slik at representantene har et forsvarlig beslutningsgrunnlag».

Kystrederiene understreker innledningsvis at dagens regime hvor arbeidsmiljølovens bestemmelser for dykking er gjort gjeldende i skipsarbeidsloven sikrer likebehandling og like forhold for dykkeroperasjoner både fra land og skip. Dykkene som gjennomføres under skipsarbeidsloven har altså like rutiner og samme sikkerhetsnivå som dykk gjennomført under arbeidsmiljøloven. Kystrederiene viser også til at medlemsrederiene erfarer at tilsyn fungerer svært godt. Det påpekes at Kystrederiene er svært negative til gjennomføringen av Prop. 68 L (2020–2021), hvor arbeidsmiljøloven skal være gjeldende for hele skipsbesetningen. Kystrederiene vil advare om at gjennomføringen av loven vil være en bevisst nedlegging av dykkeaktiviteten fra skip, som igjen vil påvirke antall sjøfolk og redusere beredskapen langs kysten. At arbeidsmiljøloven innføres på skipsarbeidslovens område og for sjøfolk ombord, er også svært urovekkende for hele den maritime næringen. Kystrederiene mener at endringen kan redusere Norge sin posisjon som maritim stormakt, i tillegg til at endringene kan være i strid med Norges internasjonale forpliktelser gjennom avtalene med ILO og MLC, samt være i brudd med EØS-avtalen. Ved innføringen av arbeidsmiljøloven på skip vil det etter Kystrederienes syn ikke være mulig å opprettholde dagens drift av skip hvor det også gjennomføres dykkeroperasjoner. Ettersom arbeidsmiljøloven har begrensninger på timer, vil en døgnkontinuerlig drift og en 1:1 ordning som i skipsarbeidsloven, bety at det må opprettes et ekstra skift på hvert enkelt skip. Kystrederiene fremholder at økningen på driftskostnaden for ett ekstra skift alene er satt til minimum 30%, og at en annen utfordring her er mangel på sjøfolk og kompetanse. Det finnes ikke folk til å kunne besette dette ekstra skiftet. Kystrederiene viser til at denne utviklingen ikke er unik for sjøfolk, og at det i hele landet er mangel på arbeidskraft innenfor en rekke næringer.

Sjømat Norge fremholder at lovendringen fra 2021 som er utgangspunktet for denne høringsrunden, står i en særstilling. Den utvidet arbeidsmiljølovens omfangsbestemmelse til å gjelde sjøfolk ved å forrykke nasjonale og internasjonale helt grunnleggende prinsipper for hva som skal betraktes som sjøfart. Sjømat Norge mener at forarbeidet er mangelfullt, og at lovvedtaket bygger på et sviktende og til dels feilaktig grunnlag. Dette mener Sjømat Norge å finne støtte for i juridisk betenking av 28. oktober 2021 utarbeidet av professor Sigmund Simonsen og advokat Roald M. Engeness som tidligere er presentert for departementet. Etter Sjømat Norges erfaringer har hendelser, avvik og ulykker fra hele dykkerbransjen blitt tatt til inntekt for budskapet om at arbeidsmiljøloven må avløse sjøfartslovverket. Det til tross for at de alvorlige ulykkene i hovedsak har vært i bransjer som ikke er underlagt sjøfartsregelverket. Premisset for lovendringen, og som også legges til grunn i høringsnotatet, mener Sjømat Norge derfor er feil. I tillegg representerer endringen etter Sjømat Norges syn et alvorlig angrep på rammebetingelsene for norsk sjøfart. Denne forrykkelsen av grensegangen mellom land- og sjøregelverket legger store begrensninger på rederienes anledning til å bruke skipets besetning i dykkeroperasjoner. Dermed vil tilbudet på dykkertjenester fra større, stabile servicefartøy kunne opphøre og bli erstattet med utrykninger fra landbaserte baser i mindre, hurtiggående farkoster, mer lik dykkernæringen for 10-20 år siden. Sjømat Norge fremholder at på disse årene har havbruksnæringen ekspandert til mer eksponerte områder. Det skulle tale for at den maritim- og sikkerhetsfaglige helhetsforståelsen som preger rederiene i havbruksnæringen i dag er blitt langt viktigere for sikkerheten. Sjømat Norge fremholder at lovendringen og departementets tolkning av anmodningsvedtakene sender næringen i gal retning. Sjømat Norge viser også til at det vil være betydelige økonomiske og administrative konsekvenser for rederiene av lovendringen, og at den vil kunne medføre at det ikke lenger er mulig å tilby dykkertjenester fra servicefartøy. Sjømat Norge trekker blant annet frem at rederiene trenger den fleksibiliteten som dagens regelverk gir for seilingsmønster og bemanning for å rettferdiggjøre store investeringer. Det vises videre til at det alltid vil være en viss risiko forbundet med store investeringer, men at ingen hadde forventet at grunnleggende rammebetingelser skulle stå i fare, slik de nå gjør. NHO Sjøfart har generelt vist til at de støtter Sjømat Norges og Redningsselskapets høringsuttalelser.