10 Departementets vurdering

10.1 Behovet for innreiserestriksjoner

Helsemyndighetenes vurdering er at pandemien nå er under kontroll i Norge. Regjeringen har til nå hatt en slå-ned-strategi og den har lykkes. Regjeringens mål er å håndtere pandemien på en slik måte at Norge til enhver tid har kontroll på smittespredningen. Kontroll innebærer at sykdomsbyrden er lav, og at antall pasienter er håndterbart i helse- og omsorgstjenesten, selv om antall syke periodevis kan øke og variere mellom geografiske områder. Det er for øvrig en viktig del av den videre strategien at det skal arbeides for en felles tilnærming i EU og i resten av verden.

Karanteneregler og innreiserestriksjoner er to typer tiltak som må ses i sammenheng og som begge bidrar til å hindre smittespredning ved import av nye tilfeller samt å nå det ønskede beskyttelsesnivået. Innreisekarantenen skal hindre at smittede tilreisende smitter andre. Gitt effektive karanteneregler, vil risikoen ved grensekryssing begrenses. Innreiserestriksjoner er et mer inngripende tiltak, men gir en tilleggsbeskyttelse ut over det karanteneregler kan gi. Innreiserestriksjoner er imidlertid inngripende for den enkeltes frihet og har andre sosiale og økonomiske konsekvenser, og de bør derfor bare opprettholdes i den grad de er nødvendige etter en helhetsvurdering og tiltaket er forholdsmessig.

Innreiserestriksjonene tjener særlig følgende formål:

• Begrense innreise av smittede personer

• Hindre smittespredning gjennom å begrense mobilitet (særlig relevant i turistsesongen med potensielt mange tilreisende)

• Hindre et stort antall innreisende som kan vanskeliggjøre effektiv gjennomføring av andre smitteverntiltak (karantenekrav, sosial distansering mv.)

• Motvirke at det oppstår kapasitetsmessige utfordringer i helsevesenet (særlig i mindre lokalsamfunn)

• Ivareta at Norge følger EUs anbefalinger til statene i EØS- og Schengen-samarbeidet.

Selv om det nå er kontroll med pandemi-situasjonen i Norge, er det en skjør balanse mellom å holde smittespredningen lav og å gradvis vende tilbake til normalen. Oppmykninger bør derfor skje gradvis, med tilstrekkelig tid mellom lettelsene bl.a. for å kunne vurdere virkningen av dem.

Mens mange land i Europa til nå har hatt strenge innreiserestriksjoner også rettet mot borgere i andre Schengen-land, går utviklingen raskt i retning av at det lempes på tiltakene inn mot sommeren. Hva som skjer fram mot 15. juni med hensyn til EUs anbefalinger om å håndheve felles innreiserestriksjoner overfor tredjelandsborgere, er foreløpig uvisst.

Som beskrevet i avsnitt 2 ovenfor har regjeringen allerede signalisert planer om vesentlige oppmykinger i tiden fremover. Det vurderes også oppmyking overfor flere grupper, bl.a. når det gjelder familieinnvandring fra tredjeland (familieinnvandring fra EØS er det allerede åpnet for). Departementet vil i forbindelse med det videre forskriftsarbeidet også se særlig hen til de næringslivsbehov som er meldt inn i høringen.

Samtidig er det viktig å understreke at dersom de omfattende lettelsene i tiltakene mot covid-19 som nå skjer i Norge og i Europa ellers, både knyttet til innreise og til tiltak for øvrig, fører til en økt smittespredning, kan det bli behov for nye innstramninger.

10.2 Behovet for å etablere hjemmel for innreiserestriksjoner i en annen lov enn utlendingsloven og smittevernloven

Selv om situasjonen med covid-19 nå er under kontroll i Norge, er det knyttet usikkerhet til utviklingen, og utviklingen i Europa og i verden for øvrig vil være av betydning.

Det er mot denne bakgrunn regjeringen legger opp til at det fra norsk side nå vil skje gradvise lempinger i tiltakene, samtidig som det anses nødvendig å videreføre et visst nivå av innreiserestriksjoner i noe tid fremover. Regjeringen har signalisert at det i alle fall må påregnes en viss bruk av karanteneordninger og innreiserestriksjoner fram til 20. august i år. Det må videre både tas høyde for at det kan bli behov for innstramninger, og for at tidsperioden for hvor lenge det er nødvendig med karanteneordninger og innreiserestriksjoner kan vise seg å bli lenger enn til 20. august.

Departementet har vurdert det slik at utlendingslovens regler om bortvisning ikke gir et tilstrekkelig grunnlag for de omfattende og generelle innreiserestriksjonene som det har vist seg behov for, se avsnitt 4.1 ovenfor.

Som tidligere beskrevet har regjeringen valgt å regulere innreiserestriksjoner i en ny forskrift (bortvisningsforskriften) med hjemmel i smittevernloven § 7-12. Etter 27. mai 2020 følger det av bestemmelsens henvisning til beredskapsloven at regjeringen ved bruk av smittevernloven § 7-12 må legge frem et lovforslag for Stortinget snarest mulig dersom forskriftsbestemmelsene ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget. (Slik var situasjonen også før de midlertidige lovendringene som gjaldt fra 27. mars.)

Departementet fremmer i denne proposisjonen forslag til en midlertidig særlov som vil gi hjemmel for fortsatt forskriftsregulering i noe tid fremover. I tillegg til de praktiske hensynene som tilsier at det bør etableres et annet hjemmelsgrunnlag for videre regulering av innreiserestriksjoner enn smittevernloven § 7-12, vil også en midlertidig særlov som er behandlet av Stortinget gi bedre handlingsrom for mer helhetlige vurderinger enn det smittevernloven gir. En midlertidig særlov vil også understreke den tidsbegrensede karakteren reglene har.

Departementet har merket seg at det er reist spørsmål i høringsrunden om behovet for at den midlertidige særloven gis virkning helt fram til 1. januar 2021, og det foreslås i denne proposisjonen at loven bare bør gjelde fram til 31. oktober 2020. Det gjentas samtidig at det legges opp til en gradvis oppmyking i innreiserestriksjonene, og at lovens varighet ikke betyr at innreiserestriksjoner vil bli videreført i hele lovens virkeperiode.

10.3 Lovforslagets bestemmelse om formål og virkeområde

Det er redegjort nærmere ovenfor om hva som er bakgrunnen for og formålet med innreiserestriksjonene. Departementet har foreslått å oppsummere dette i § 1 i lovforslaget med at formålet med loven er å begrense retten til innreise for utlendinger når dette er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbrudd av den allmennfarlige smittsomme sykdommen covid-19.

Lovforslaget bygger videre på samme utgangspunkt som dagens bortvisningsforskrift om at utlendinger kan nektes innreise med mindre de tilhører nærmere bestemte unntaksgrupper. Det presiseres at selv om utlendingen er omfattet av et av unntakene, er det en forutsetning for innreise at utlendingslovens vilkår for innreise er oppfylt.

Departementet har foreslått å tydeliggjøre i lovens § 1 at loven ikke gjelder for norske statsborgere. Det tydeliggjøres også at loven ikke gjelder for statsborgere fra et annet nordisk land som er bosatt i Norge. Dette er så sentrale unntak at de bør fremgå av lovens bestemmelse om virkeområde.

Det presiseres at utlendingslovens regler om bortvisning fortsatt vil gjelde ved siden av særreglene om bortvisning i forbindelse med covid-19-situasjonen. Dette innebærer bl.a. at en utlending kan bli vurdert bortvist etter utlendingslovens regler om bortvisning selv om vedkommende faller inn under et av unntakene fra de særskilte bortvisningsreglene for covid-19-situasjonen.

Departementet presiserer for øvrig at den nye særloven, i likhet med utlendingsloven, ikke gjelder for Svalbard. Departementet legger opp til å gi nærmere regler i forskrift om unntak fra innreiserestriksjoner for reiser mellom Svalbard og det norske fastlandet.

10.4 Forholdet til folkeretten

Departementet har merket seg synspunktene fra Advokatforeningen om at det bør innføres en egen bestemmelse om at folkeretten har forrang, og at alle vedtak etter loven må være forholdsmessige inngrep i den enkeltes rettssfære.

Departementet ser ikke behov for en egen regulering av forholdet til folkerettslige forpliktelser i den midlertidige loven.

Sentrale menneskerettigheter har forrang gjennom menneskerettsloven og bestemmelsene i Grunnlovens menneskerettighetskapittel. Inngrep i retten til privatliv, familieliv, barns rettigheter o.l. forutsetter bl.a. en forholdsmessighetsvurdering. Enkelte bestemmelser er også ufravikelige, slik som vernet mot umenneskelig behandling. Det vises for øvrig til omtalen under avsnitt 5 ovenfor.

Det er viktig at det ikke opprettholdes restriksjoner som gjør sterkere inngrep i den enkeltes frihet eller har andre sosiale eller økonomiske konsekvenser enn det som er nødvendig. Etter hvert som tiden går, vil dette i seg selv innebære at avveiningen av hensynene kan endre seg. I tillegg er situasjon i stadig endring, både nasjonalt og internasjonalt. Departementet understreker derfor at det er nødvendig med en fortløpende revurdering av de ulike tiltakenes forholdsmessighet.

Departementet mener imidlertid at det ligger utenfor rammene for det som er naturlig å regulere i en særlov, å innarbeide særskilte regler om forholdsmessighetsvurderingen ved anvendelse av ulike menneskerettskonvensjoner og Grunnlovens bestemmelser.

10.5 Hovedregel om innreiserestriksjoner

Forslaget til § 2 i den nye særloven begrenser retten til innreise og gir hjemmel for bortvisning av utlendinger av hensyn til folkehelsen. Etter innspill i høringsrunden har departementet tatt inn en presisering som tydeliggjør at utlendinger som ikke er omfattet av særskilte unntak i loven eller forskriften ikke har rett til å reise inn i riket. I bortvisningsforskriften og i forslaget som ble sendt på høring, er formuleringen bare at det kan nektes innreise eller at det kan treffes vedtak om bortvisning. Ved å fastsette at det bare gjelder en rett til innreise for personer som faller inn under de særskilte unntakene som er fastsatt, blir realiteten i det som er ment tydeligere, og det legges også til rette for å reagere med utvisning, og i ytterste konsekvens straff, dersom noen forsettlig overtrer reglene.

Det fremgår videre av forslagets § 2 tredje ledd at utlendinger som blir bortvist, skal forlate Norge uten ugrunnet opphold. Dette innebærer at utlendingen skal reise straks, eller så snart det er praktisk mulig.

10.6 Unntak fra innreiserestriksjonene

De mest sentrale unntakene fra innreiserestriksjoner, som departementet legger til grunn at det ikke vil bli aktuelt å gjøre endringer i, foreslås regulert i loven. Dette omfatter bl.a. unntak for utlendinger som er bosatt i Norge med oppholdstillatelse eller oppholdsrett etter utlendingsloven, utlendinger som søker om beskyttelse, samt unntak av hensyn til forsvarlig drift av kritiske samfunnsfunksjoner og unntak der særlige grunner tilsier det.

I tillegg foreslås det en hjemmel for at departementet kan fastsette ytterligere unntak i forskrift. Det kan være aktuelt med unntak av flere grunner, enten fordi Norge har et særlig behov for at enkelte utlendinger gis anledning til innreise, f.eks. fordi de utfører arbeid eller oppgaver her som er særlig viktige, eller at utlendingen selv har et særskilt behov, av familiemessige eller andre årsaker, til å reise inn til Norge. Departementet viser til de unntakene som følger av dagens bortvisningsforskrift. Disse er forslått videreført i forslaget som ble sendt på høring. Det dreier seg bl.a. om flere unntak som ivaretar hensynet til barnets beste, herunder å videreføre unntak for utlending som skal gjennomføre avtalt eller fastsatt samvær mellom foreldre og barn eller delt bosted for barn.

I tillegg ble det foreslått videreføring av flere unntak for utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen. Det ble også foreslått å videreføre ytterligere unntak, hovedsakelig for grupper som skal oppholde seg kort tid i Norge i forbindelse med besøk e.l., samt unntak for sesongarbeidere i landbruket og grøntnæringen.

Departementet har som nevnt merket seg at det i høringen har kommet innspill om en rekke ytterligere behov for unntak og vil vurdere disse innspillene nærmere i forbindelse med det videre forskriftsarbeidet. Det er bl.a. avgitt en rekke høringsuttalelser som beskriver innreiserestriksjonenes negative effekt for norsk næringsliv, herunder knyttet til utfordringer som følge av at nødvendig arbeidskraft ikke gis adgang til innreise, samt utfordringer for reiselivsnæringen. Videre har det kommet mange innspill fra flere forsknings- og utdanningsinstitusjoner, som bl.a. peker på behovet for kvalifisert arbeidskraft og internasjonalt forskningssamarbeid. Det har også kommet mange innspill knyttet til familiemedlemmer som skal flytte til Norge eller besøke personer som er bosatt her.

I tråd med hva regjeringen annonserte 15. mai 2020, er det sannsynlig at det i nær fremtid vil bli aktuelt med ytterligere lempinger i innreiserestriksjonene. Det anses mindre sannsynlig at det blir behov for at regelverket strammes inn. Dersom det likevel skulle bli behov for innstramninger, kan dette skje enten ved at unntaksregler i forskriften oppheves av departementet, ved forslag til Stortinget om endringer i den nye særloven eller – i akutt-tilfeller – ved midlertidig forskrift i medhold av smittevernloven § 7-12, forutsatt at vilkårene i denne lovens § 1-5 er oppfylt.

Når det gjelder innspillene fra Utlendingsdirektoratet om å vurdere særskilt lovhjemmel for å avslå søknader om visum og om grenseboerbevis, mener departementet at særskilt lovregulering ikke er nødvendig. Visum kan allerede avslås av hensyn til folkehelsen, og visumpraksis koordineres med statene i Schengen-samarbeidet. Behandling av søknader om grenseboerbevis kan eventuelt stilles i bero inntil videre.

10.7 Særlig om utlendinger som gis oppholdstillatelse

Departementet foreslår å videreføre at utlendinger som gis oppholdstillatelse, kan få fastsatt at innreisen i medhold av tillatelsen utsettes inntil videre, jf. lovforslagets § 3. Dette følger i dag av bortvisningsforskriften § 2b. Visumpliktige utlendinger som er gitt oppholdstillatelse kan inntil videre nektes innreisevisum. Det følger av departementets instruks om behandling av søknader om oppholdstillatelse i forbindelse med utbruddet av covid-19, GI-09/2020, at utlendinger som gis oppholdstillatelse skal informeres tydelig i vedtaket om hvorvidt de kan reise inn i Norge straks, eller om de inntil videre ikke kan nyttiggjøre seg tillatelsen.

Som den klare hovedregel skal det inntil videre ikke gis rett til innreise. Unntaket gjelder for utlendinger som er omfattet av unntakene i lovforslagets § 2 første ledd bokstav c og annet ledd. Departementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å utsette innreise for overføringsflyktninger.

I henhold til departementets instruks om behandling av søknader om oppholdstillatelse i forbindelse med utbruddet av covid-19, GI-09/2020, skal Utlendingsdirektoratet i dag behandle alle søknader om oppholdstillatelse fortløpende. Dette ivaretar hensynet til saksavvikling i utlendingsforvaltningen, ved at søknader om oppholdstillatelse kan behandles løpende. Samtidig ivaretas hensynet til folkehelsen gjennom utsettelse av adgangen til innreise. Det følger også av denne instruksen at så lenge utbruddet av covid-19 og bortvisningsforskriften hindrer innreise for utlendinger som gis oppholdstillatelse, skal det anses å foreligge «særlige grunner som tilsier unntak» etter utlendingsforskriften § 10-17 første ledd annet punktum.

Folkehelse anses som et legitimt hensyn som kan begrunne midlertidig inngrep i retten til familieliv etter EMK artikkel 8, i dette tilfelle i form av utsatt innreise til Norge. Departementet understreker at det må ses hen til våre internasjonale forpliktelser i vurderingen av om særlige grunner tilsier at innreise likevel skal tillates, jf. lovforslagets § 2 annet ledd. I praksis gjøres det nå som hovedregel unntak der søkeren er mindreårig og ville vært uten nødvendig omsorg dersom innreise hadde blitt nektet. Videre gjøres det i utgangspunktet unntak for ektefelle eller samboer til norsk borger, og eventuelle felles barn, som har levd sammen i et etablert familieliv i utlandet og nå ønsker å returnere til Norge.

Departementet har merket seg de innspillene som er kommet fra bl.a. NOAS om at det bør mykes opp i innreiserestriksjonene overfor dem som får innvilget søknad om familieinnvandring. Dette er spørsmål som departementet for tiden har til vurdering i samråd med helsemyndighetene, og som det vil prioriteres å komme tilbake til gjennom unntaksbestemmelser i forskriften dersom det viser seg å være grunnlag for dette.

I forslaget som ble sendt på høring ble det for øvrig foreslått et unntak for utlendinger som får tillatelse som sesongarbeidere og som skal arbeide i landbruket eller grøntnæringen. Gjennom høringsrunden har det kommet synspunkter, særlig fra næringslivet, om at flere grupper arbeidstakere bør unntas fra innreiserestriksjonene. Departementet vil vurdere disse innspillene nærmere i forbindelse med det videre forskriftsarbeidet.

Departementet legger til grunn at behovet for å nekte innreise for dem som får innvilget søknader om oppholdstillatelse, trolig vil bortfalle i løpet av så kort tid at det er unødvendig og uhensiktsmessig med klagebehandling av slike saker – klagene vil neppe kunne la seg behandle før det igjen er gitt adgang til innreise. Departementet foreslår derfor å fastsette at vedtak om utsettelse av retten til innreise ikke kan påklages.

Det understrekes samtidig at det er etablert praksis for at det kan bli foretatt en ny vurdering av Utlendingsdirektoratet dersom det etter vedtakstidspunktet inntreffer nye rettslige eller faktiske omstendigheter, og utlendingen fremsetter anmodning om en ny vurdering.

På det tidspunkt reglene om innreiserestriksjoner oppheves eller endres kan forutsetningene for enkelte tillatelser ha bortfalt, f.eks. fordi et arbeidstilbud eller et tilbud om studieplass ikke lenger er aktuelt eller dersom en referanseperson ikke lenger fyller vilkårene i utlendingsloven § 40 første ledd. Utlendingsmyndighetene må da, basert på en risiko- og hensiktsmessighetsvurdering, kontrollere om forutsetningene for tillatelsen fortsatt er til stede, og ev. vurdere tilbakekall av tillatelsen på grunn av bristende forutsetninger, jf. utlendingsloven § 63, som bl.a. gjelder tilbakekall ut fra alminnelige forvaltningsrettslige regler. Ved en sak om tilbakekall etter denne bestemmelsen vil utlendingen ha rett til fritt rettsråd uten behovsprøving, jf. utlendingsloven § 92 første ledd.

10.8 Forholdet til karanteneregelverket

Unntak fra bortvisningsbestemmelsene innebærer ikke unntak fra de til enhver tid gjeldende regler om karantene og isolering. Det presiseres at de utlendingene som tillates innreise til Norge som utgangspunkt er underlagt karanteneplikt, jf. covid-19-forskriften § 5. Unntak fra karanteneplikten fremgår av forskriftens § 6. Personer som er bekreftet smittet skal oppholde seg i isolering, jf. § 11.

Som utgangspunkt vil utlendinger som er unntatt fra karanteneplikt også være unntatt fra innreiserestriksjonene. I dagens bortvisningsforskrift er det gjennom en henvisning til covid-19-forskriften et unntak fra bortvisningsreglene for utlendinger som er unntatt karanteneplikt. Departementet foreslår imidlertid ikke å videreføre denne henvisningen, da det er en lite brukervennlig utforming av regelverket. Departementet foreslår isteden at de aktuelle unntakene fremgår direkte av loven om innreiserestriksjoner eller i forskrift til denne.

10.9 Nærmere om saksbehandlingen mv.

Departementet foreslår at forvaltningslovens kapittel IV om saksforberedelse ved enkeltvedtak og kapittel V om utforming av vedtak ikke skal gjelde for vedtak etter den midlertidige loven. Dette innebærer også at utlendingsforskriften § 5-4 første ledd ikke gjelder. Bakgrunnen for forslaget er at det vil være nødvendig med raske avgjørelser. Departementet understreker at ansvarlig myndighet må vurdere behovet for rask og forenklet avgjørelse og underretning opp mot hensynet til å sikre forsvarlig saksbehandling i den enkelte sak. Videre foreslås det at reglene om saksbehandling i utlendingsloven kapittel 11 og utlendingsforskriften kapittel 17 bare skal gjelde så langt de lar seg forene med en forenklet og rask behandling av vedtak om bortvisning.

Utlendingsdirektoratet vil ha det overordnede ansvaret for å sikre veiledning som ivaretar forutberegnelighet for berørte utlendinger. Utlendingsdirektoratet arbeider stadig med å forbedre både den individuelle veiledningen muntlig og elektronisk, og den generelle veiledningen på sine nettsider. Det bør også gis veiledning og nærmere retningslinjer om nødvendig dokumentasjon i forbindelse med innreise.

Forenklet saksbehandling i saker om bortvisning etter loven foreslås regulert i § 6. Vedtak om bortvisning skal som hovedregel være skriftlig, men kan gjøres muntlig hvis avgjørelsen haster eller skriftlighet av andre grunner ikke er praktisk mulig. Utlendingsnemnda har pekt på at forenklet saksbehandling innebærer mindre notoriet og kan vanskeliggjøre klagebehandling. Det fremgår av forslaget at vedtaket skal skriftliggjøres dersom utlendingen ber om det. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å pålegge etterfølgende skriftliggjøring i alle saker.

Departementet foreslår at vedtak om bortvisning treffes av Utlendingsdirektoratet eller politiet. Forslaget innebærer at det, innenfor rammen av forsvarlig saksbehandling, vil være opp til politidistriktet selv å avgjøre hvordan politiets saksbehandling organiseres, herunder hvem innen politiet som skal treffe vedtak. Utlendingsdirektoratet gis myndighet til å gi nærmere retningslinjer om fordeling av vedtaksmyndighet mellom Utlendingsdirektoratet og politiet. Departementet foreslo i høringsnotatet at vedtak som treffes senere enn sju dager etter innreise skal treffes av Utlendingsdirektoratet. Som følge av behov for fleksibilitet, foreslår departementet at Utlendingsdirektoratet kan gi nærmere retningslinjer om vedtaksmyndighet også utover sju dager etter innreise. Justis- og beredskapsdepartementet kan etter lovforslaget § 6 tildele vedtakskompetanse til annen myndighet. Hensyn til bemanning og ressursdisponering til å utføre grensekontrolloppgaver, herunder midlertidig personkontroll på indre Schengen-grense, kan gi behov for å tildele vedtakskompetanse etter forskriften til Tolletaten og Forsvarets personell.

Utlendingen vil ha klagerett på vedtak om bortvisning etter loven, i medhold av forvaltningsloven kapittel VI. Vedtaket kan påklages til Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda.

Departementet understreker at personopplysningsloven gjelder for saker som behandles etter den midlertidige loven om innreiserestriksjoner. Det legges til grunn at regelverk om personvern håndteres i tråd med gjeldende rutiner for behandling av saker etter utlendingsloven.

10.10 Utvisning

Utlendingsloven § 66 første ledd bokstav a fastsetter at en utlending uten oppholdstillatelse kan utvises «når utlendingen grovt eller gjentatte ganger har overtrådt en eller flere bestemmelser i loven her, forsettlig eller grovt uaktsomt har gitt vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i en sak etter loven, eller unndrar seg gjennomføringen av et vedtak som innebærer at vedkommende skal forlate riket».

Dersom en utlending grovt eller gjentatte ganger overtrer begrensninger i adgangen til innreise etter den nye særloven, eller har gitt vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i forbindelse med innreisekontroll eller senere behandling av spørsmålet om innreiseadgang etter loven, mener departementet at dette også bør kunne føre til utvisning. Lovforslaget § 7 fastsetter at utvisning i disse tilfellene skal kunne vurderes etter utlendingsloven § 66 første ledd bokstav a. Utlendingslovens regler om saksbehandling mv. vil i så fall gjelde fullt ut.

Departementet forventer ikke at bestemmelsen vil få stor praktisk anvendelse. Samtidig er det viktig å kunne slå ned på alvorlige og gjentatte overtredelser når det, etter en helhetlig vurdering, fremstår som viktig for å ivareta respekten for regelverket.

I sitt høringssvar påpeker Utlendingsnemnda at utlendingsloven § 66 første ledd bokstav a rammer overtredelser av bestemmelser i (eller opplysninger gitt i saker etter) utlendingsloven, og de spør om hjemmelsgrunnlaget for utvisning for tilsvarende brudd på særloven er tilstrekkelig klart. Etter departementets syn er det klart at lovforslaget § 7, sammenholdt med utlendingsloven § 66, gir en tydelig hjemmel for utvisning. At utvisning skal skje «etter» utlendingsloven § 66 er først og fremst et lovteknisk grep – det innebærer at utlendingslovens nærmere regler om utvisning gjelder, bl.a. saksbehandlingsreglene og kravet om forholdsmessighet i § 70, uten at disse må inntas i særloven.

10.11 Ansvar for utgifter mv.

Departementet foreslår at utlendingslovens bestemmelser om betaling av utgifter til egen utreise skal gjelde tilsvarende for utlending som blir uttransportert etter vedtak om bortvisning etter loven. Dette medfører også at utlendingen kan bortvises ved senere innreise, dersom utlendingen ikke har dekket utgifter som er blitt påført det offentlige, jf. utlendingsloven § 17 første ledd bokstav k.

Departementet foreslår at det skal gjelde et transportøransvar for vedtak om bortvisning etter den foreslåtte loven på samme måte som etter utlendingsloven § 91 tredje ledd. Denne bestemmelsen lyder:

«Når en utlending som er kommet med skip eller luftfartøy, eller som er brakt til riket av en transportør som utfører yrkesmessig landtransport av personer, blir bortvist, plikter transportmiddelets eier eller leier enten å ta utlendingen om bord igjen, på annen måte bringe utlendingen ut av riket, eller dekke utgifter som måtte bli påført det offentlige ved at utlendingen føres ut. På samme måte foreligger det en plikt til å ta om bord og dekke utgifter til mannskap for eskorte av utlendingen ut av riket når politiet finner dette nødvendig. Tilsvarende ansvar som transportmiddelets eier eller leier har etter dette leddet, gjelder for transportmiddelets fører eller agent i riket.»

Dette innebærer at den som transporterte utlendingen til Norge, kan gjøres ansvarlig for kostnadene ved en uttransportering.

Et særskilt spørsmål er om Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/399 om bevegelse av personer over grenser (grenseforordningen), kan innebære et ansvar også for passasjerer som fraktes til indre grense, men som nektes innreise som følge av de særskilte innreiserestriksjonene knyttet til koronasituasjonen. Grenseforordningen gjelder som forskrift, jf. utlendingsforskriften § 4-1.

Det følger av grenseforordningen artikkel 32 (dansk offisiell oversettelse) at «Hvis der genindføres grænsekontrol ved de indre grænser, finder de relevante bestemmelser i afsnit II tilsvarende anvendelse».

Avsnitt II regulerer bl.a. «Kontrol ved de ydre grænser og nægtelse af indrejse». Nektelse av innreise er regulert i artikkel 145. Det vises her til at nærmere regler vedrørende nektelse av innreise er fastsatt i bilag V, del A.

Bilag V del A art. 2a lyder som følger:

«Hvis en tredjelandsborger, som er blevet nægtet indrejse, er blevet befordret til grænsen af en transportvirksomhed, skal den lokalt ansvarlige myndighed:

1. Pålægge transportvirksomheden at tage ansvaret for den pågældende tredjelandsstatsborger og straks befordre denne enten til det tredjeland, vedkommende er ankommet fra, eller til det tredjeland, som har udstedt vedkommendes grænsepassagedokument, eller til et andet tredjeland, hvor den pågældende er sikret indrejse, eller foranstalte viderebefordring i overensstemmelse med artikel 26 i Schengenkonventionen og Rådets direktiv 2001/51/EF.»

I utlendingsloven § 91 åttende ledd er det fastsatt at transportøransvaret ikke gjelder ved innreise over indre Schengengrense. Det er ikke fastsatt noe unntak for de tilfeller hvor det er innført indre grensekontroll. Det følger riktignok av utlendingsloven § 15 femte ledd bokstav c, jf. første ledd, at det kan gis forskrift om at profesjonelle transportører kan pålegges ansvar for å kontrollere at utenlandske og norske reisende har gyldig reise- eller legitimasjonsdokument og visum.

Det fremstår således etter gjeldende rett som klart at transportøransvaret ikke kan gjøres gjeldende som et ansvar for passasjerer som fraktes til norsk indre grense.

Departementet mener heller ikke at det er aktuelt å innføre slike regler. I den foreliggende pandemisituasjonen hvor felleseuropeiske regler om grensekryssing i stor grad er satt ut av spill, og hvor det gjelder stadig endrede nasjonale regler om hvem som har rett til å krysse grensen til det enkelte land, ville et ansvar for flyselskapene og andre transportører knyttet til denne typen innreiserestriksjoner, i realiteten måtte gjennomføres som et objektivt ansvar for om den enkelte reisende har rett etter nasjonale regler til å krysse grensen eller ikke. Et slikt ansvar gjelder når transportørene frakter tredjelandsborgere fra utenfor Schengen til Norge, men det bør etter departementets vurdering ikke innføres overfor transportører som frakter passasjerer internt i Schengen. Et slikt ansvar ville legge en ytterligere byrde på flyselskaper og andre transportører i en allerede svært krevende situasjon, og ville kunne gjøre det umulig for dem som er unntatt fra innreiserestriksjoner etter våre nasjonale regler, å komme seg til Norge. Det vil f.eks. ikke være mulig for flyselskapene som skal fly passasjerer til Norge fra andre europeiske land å vite hvilke EØS-borgere som er bosatt i Norge, hvem som ivaretar kritiske samfunnsfunksjoner, eller hvem som har rett til innreise for å utøve samværsrett osv.

Departementet har imidlertid foreslått å presisere at for utlending som i medhold av loven føres ut av riket, skal utlendingsloven § 91 første ledd om betaling av utgifter til egen utreise, gjelde tilsvarende. Se lovforslagets § 4 første ledd.

10.12 Tvangsmidler

Departementet foreslår at det kan anvendes tvangsmidler med hjemmel i bestemmelsene i utlendingsloven kapittel 12. Dette innebærer bl.a. at det kan besluttes pågripelse og internering etter de samme hjemlene og vilkårene i utlendingsloven som gjelder for bortvisningssaker for øvrig.

I tilfeller hvor noen f.eks. er stanset av politiet etter utlendingsloven § 21a og mest sannsynlig skal bortvises etter den foreslåtte loven om innreiserestriksjoner, kan utlendingsloven § 106 første ledd bokstav i gi grunnlag for pågripelse. Dersom politiet mener det er behov for å holde utlendingen ut over 24 timer (jf. utlendingsloven § 106 b tredje ledd siste punktum), vil den mest aktuelle hjemmelen for å vurdere dette formodentlig være utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b (unndragelsesfare).

10.13 Straff

Departementet foreslår at en utlending som overtrer innreiseforbudet i lovforslagets § 2 eller § 3, kan straffes med bot eller med fengsel inntil seks måneder eller med begge deler.

Det foreslås også at det skal kunne ilegges straff hvis utlendingen gir vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger i forbindelse med innreisekontroll eller senere behandling av spørsmål om innreiseadgang.

For øvrig gjelder utlendingsloven § 108 for overtredelser av utlendingslovens bestemmelser.

Departementet har kommet til at straffebestemmelsen bare bør ramme forsettlige overtredelser. Departementet legger til grunn at straffebestemmelsen ikke vil eller bør bli benyttet i utstrakt grad og at det er de mest alvorlige overtredelsene, særlig gjentakelsestilfeller, det er viktig å reagere mot. I disse tilfellene vil det formodentlig sjelden være tvil om at det foreligger forsett. Den alminnelige hovedregelen etter straffeloven § 21 er at bare forsettlige lovbrudd er straffbare, og det er følgelig ikke behov for å presisere skyldkravet i lovforslaget § 9.