6 Nærmere om betydningen av EØS- og Schengen-samarbeidet

I forbindelse med covid-19-utbruddet har EU-kommisjonen gitt flere retningslinjer til medlemsstatene, både når det gjelder begrensinger i den frie bevegeligheten innad i EU/EØS, og når det gjelder retten til innreise fra tredjeland.

EU-kommisjonen ga 16. mars 2020 retningslinjer om bl.a. bevegelse over ytre og indre grenser, Guidelines for border management measures to protect health and ensure the availability of goods and essential services. Retningslinjene gjaldt for 30 dager.

Den 30. mars i år ble det for det første gitt utdypende retningslinjer om hvordan statene bør håndtere covid-19-situasjonen opp mot retten til fri bevegelighet for arbeidskraft (Guidelines concerning the exercise of the free movement of workers during COVID-19 outbreak).1 Kommisjonen understreket at selv om inngrep i retten til fri bevegelighet kan besluttes ut fra hensynet til å beskytte bl.a. folkehelsen, må slike inngrep være nødvendige, forholdsmessige, og basert på objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Kommisjonen oppfordret i retningslinjene statene om ikke å begrense den frie bevegeligheten for følgende grupper:

• arbeidskraft knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner,

• sesongarbeidere innenfor sektorer som er sterkt avhengige av slik arbeidskraft,

• grensearbeidere («frontier workers») og

• utsendte arbeidstakere som arbeider for en arbeidsgiver i en annen EU-stat som utfører oppdrag i den staten hvor det er behov for innreise.

For det andre ga Kommisjonen 30. mars 2020 særskilte retningslinjer hvor den ba statene om å innføre et midlertidig forbud mot innreise til EU som ikke er essensiell («non-essential travel») for tredjelandsborgere. Blant grupper som bør unntas fra innreiseforbudet, har Kommisjonen listet opp:

• Helsearbeidere (Healthcare professionals, health researchers, and elderly care professionals»)

• Grensearbeidere («Frontier workers»)

• Sesongarbeidere i landbruket («Seasonal workers in agriculture»)

• Transportarbeidere

• Diplomater mfl. («Diplomats, staff of international organisations, military personnel and humanitarian aid workers and civil protection personnel in exercise of their functions»)

• Passasjerer i transitt

• Passasjerer som har behov for innreise av tvingende familiemessige grunner («travelling for imperative family reasons»)

• Personer med behov for internasjonal beskyttelse eller med særskilte humanitære behov («other humanitarian reasons respecting the principle of non-refoulement»)

Kommisjonen har etter dette to ganger vurdert statenes gjennomføring av det midlertidige forbudet mot ikke-essensiell innreise til EU og samtidig vurdert behovet for forlengelse, første gang 8. april 2020 (Communication from The Commission to The European Parliament, The European Council and The Council – on the assessment of the application of the temporary restriction on non-essential travel to the EU), andre gang 8. mai 2020 (Communication from The Commission to The European Parliament, The European Council and The Council – on the second assessment of the application of the temporary restriction on non-essential travel to the EU). Kommisjonen har fastslått at alle medlemsstatene (med unntak av Irland) og alle de assosierte landene hadde besluttet å implementere innreiserestriksjonene. Dette har ført til drastiske reduksjoner i reiser til og fra EU. I begge meldingene ble statene bedt om å forlenge tiltakene i nye 30 dager, inntil hhv. 15. mai 2020 og 15. juni 2020. I meldingen av 8. april ble bl.a. følgende begrunnelse gitt for forlengelsen:

«The pandemic has also continued to take hold outside the EU, including in countries that normally have millions of people travelling to and from the EU each year. The situation in many third countries will continue to evolve over the coming weeks, depending on the measures taken and capacities of those countries to contain the spread of the virus.

In order to complement the efforts of EU and Schengen States to limit the further spread of the virus within the EU+ area, as well as to prevent the virus from further spreading between the EU and other countries, parallel and coordinated action continues to be necessary at the external borders of the EU+ area. Such action will be an essential aspect of a concerted EU exit strategy and the gradual lifting of the containment measures within the EU+ area.

Action at the external borders can only be effective if decided and implemented by all EU and Schengen States at all external borders, with the same end date, in a uniform manner.»

I meldingen av 8. mai viser Kommisjonen til en bedret smittesituasjon i flere medlemsland og at disse er i ferd med å lette på nasjonale restriksjoner. Situasjonen i mange tredjeland tilsa likevel en forlengelse:

«Whilst the epidemiological situation within the EU is starting to show some stabilisation and gives cause for cautious optimism, the risk of a renewed increase of community transmission remains, particularly if measures are lifted too early and in an uncoordinated manner. Moreover, the situation remains fragile in many third countries, including in countries that normally have substantial travel to and from the EU, with many countries and regions in earlier stages of exposure to the virus than Europe.»

EU-kommisjonen ga 15. april 2020 en veiviser for en gradvis lettelse av tiltakene som er iverksatt i Europa under covid-19-situasjonen, der det legges til grunn at en koordinert vei videre er i felleseuropeisk interesse. I veiviseren anbefales det en faset tilnærming til åpning av indre og ytre grenser.

Første fase bør være gradvis opphør av indre grensekontroll, og da slik at det først gis lettelse i reiserestriksjonene mellom det som blir identifisert som lavrisiko-områder. Det anbefales at nabostater etablerer dialog for å få til dette.

Andre fase med lettelse i reiserestriksjoner vil innebære å åpne adgangen til EU for tredjelandsborgere. I denne prosessen må det tas hensyn til hvordan koronaviruset er spredt utenfor EU. Restriksjoner på ikke-essensiell innreise for tredjelandsborgere bør være gjenstand for kontinuerlig vurdering.

Veiviseren ble 13. mai 2020 fulgt opp med en melding om gradvis gjenoppretting av den frie bevegeligheten (Communication from the Commission. Covid-19 – Towards a phased and coordinated approach for restoring freedom of movement and lifting internal border controls). Meldingen fokuserer på reiser mellom europeiske land. Grunnlaget for opphevelse av reiserestriksjonene skal være en nøye vurdering av smittesituasjonen, og restriksjoner bør først oppheves mellom land med sammenliknbar og kontrollert smittesituasjon. Forutsetningen bør være at reise og opphold tilrettelegges for å minimere fare for smittespredning.