4 Gjeldende rett

4.1 Utlendingslovens regler om bortvisning

Det følger av utlendingsloven § 17 første ledd bokstav l at en utlending kan bortvises «når det er nødvendig av hensyn til Norges eller et annet Schengenlands indre sikkerhet, folkehelse eller offentlig orden». I Ot.prp. nr. 73 (2005–2006) understreket departementet i tilknytning til den tilsvarende bestemmelsen i den tidligere utlendingsloven av 1988, at det skal legges avgjørende vekt på helsefaglige vurderinger. For øvrig er følgende uttalt i forarbeidene til dagens utlendingslov, Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 409:

«Et vedtak om bortvisning vil alltid bygge på tilrådinger fra helsemyndighetene. For at noen skal kunne bortvises med grunnlag i denne bestemmelsen, må det videre dreie seg om enten:

• en sykdom som potensielt kan utvikle seg til en epidemi slik dette er definert i Det internasjonale helsereglementet (IHR) til Verdens Helseorganisasjon (WHO), eller

• en annen infeksjonssykdom eller smittsom parasittsykdom dersom sykdommen fører til at det blir satt i verk vernetiltak overfor borgere i medlemsstatene.»

Bortvisning av EØS-borgere og deres familiemedlemmer reguleres av utlendingsloven § 121, som gjennomfører direktivet om fri personbevegelighet 2004/38/EF. Det følger av bestemmelsens første ledd bokstav a at EØS-borgere og deres familiemedlemmer kan bortvises dersom det foreligger forhold som gir grunnlag for utvisning. Hva som gir grunnlag for utvisning, følger av §§ 122 og 123. Etter utlendingsloven § 123 kan en utlending med oppholdsrett etter § 111 utvises når det er nødvendig av hensyn til folkehelsen og myndighetene har iverksatt beskyttelsestiltak ovenfor egne borgere.

Ingen av de grunnlagene for bortvisning som her er gjennomgått, er utformet med sikte på slike omfattende innreiserestriksjoner som det nå har vist seg å være behov for under utbruddet av covid-19. Bestemmelsene er innrettet mot situasjoner hvor det er mer rom for individuelle smittevernvurderinger og ordinære, individuelle saksbehandlingsprosedyrer osv. Det følger også av utlendingsloven § 18 at bortvisningsvedtak etter § 17 bokstav l må treffes av Utlendingsdirektoratet, og ikke av politiet.

Covid-19-situasjonen har gjort det nødvendig både med generelle innreiserestriksjoner overfor tredjelandsborgere (i samsvar med EUs oppfordringer til Schengen-landene), omfattende inngrep i retten til fri bevegelighet etter EØS-retten (i samsvar med praksis i andre EU-land og innenfor rammen av Europakommisjonens retningslinjer), og gitt behov for å kunne gjøre unntak fra bl.a. forvaltningsloven. Departementet har i denne forbindelse valgt å bruke smittevernloven § 7-12 som hjemmelsgrunnlag for den regulering som har vært gjennomført, se avsnitt 4.2 nedenfor.

4.2 Smittevernloven og forskrifter etter loven

4.2.1 Smittevernloven

Smittevernlovens formål er å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land, jf. lovens § 1-1. Smittevernloven § 1-5 fastsetter at tiltak etter loven må være basert på en klar medisinskfaglig begrunnelse, være nødvendige av hensyn til smittevernet og fremstå tjenlig etter en helhetsvurdering.

Smittevernloven § 7-12 gir hjemmel for forskrifter av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen, og tillater herunder at forskrifter etter loven kan fravike gjeldende lovgivning. Bestemmelsens første og annet punktum lyder:

«Når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd og det på grunn av disse forhold er fare ved opphold, kan Kongen gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen, og for at det kan settes inn tiltak til vern om befolkningen. Om nødvendig kan Kongen gjøre avvik fra gjeldende lovgivning.»

4.2.2 IHR-forskriften

Forskrift 21. desember 2007 nr. 1573 om varsling av og tiltak ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse mv. (IHR-forskriften) er gitt med hjemmel i bl.a. smittevernloven. Forskriften har til formål å forebygge og motvirke alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse, og sikre en internasjonalt koordinert oppfølging. Dette skal gjøres på måter som unngår unødvendig forstyrrelse av internasjonal trafikk og handel, jf. § 1. Det følger av forskriftens § 14 at Helsedirektoratet kan beslutte nærmere bestemte tiltak «overfor personer ved innreise til eller utreise fra Norge for å motvirke at smittsomme sykdommer eller annet agens som kan ha betydning for internasjonal folkehelse føres inn i landet eller spres til andre land». Aktuelle tiltak inkluderer bl.a. å nekte personer som det mistenkes at er smittet, rett til innreise, jf. bestemmelsens første ledd bokstav e. På samme måte inkluderer det å nekte ikke-smittede personer innreise til berørte områder, jf. bestemmelsens første ledd bokstav f. I begge tilfeller gjelder et vilkår om at ingen andre tiltak anses tilstrekkelige.

IHR-forskriften har ikke blitt benyttet som hjemmel for innreiserestriksjoner under den aktuelle pandemi-situasjonen. De tiltak som det har vært behov for å iverksette, har vært så omfattende at det har vært ansett riktig å utforme en særskilt forskrift (bortvisningsforskriften) med hjemmel i smittevernloven § 7-12, se avsnitt 4.2.3 nedenfor.

4.2.3 Bortvisningsforskriften

Med hjemmel i smittevernloven § 7-12 vedtok Kongen i statsråd 15. mars 2020 en forskrift om bortvisning av utlendinger av hensyn til folkehelsen (bortvisningsforskriften). Forskriften har virkning for personer som ankommer riket etter 16. mars kl. 08.00.

Ved utarbeidelse av bortvisningsforskriften ble det tatt utgangspunkt i at utlendinger uten oppholdstillatelse, som er omfattet av gjeldende regler om innreisekarantene ved ankomst Norge, også kan nektes innreise og bortvises. Det ble gjort unntak for ulike grupper som ble ansett å ha en særlig tilknytning til Norge eller ha et viktig formål med sitt besøk her.

Bortvisningsforskriften er senere endret flere ganger, og det er åpnet for at stadig nye grupper kan reise inn i Norge. Blant annet er det i stor grad åpnet for innreise for EØS-borgere som skal arbeide i Norge. Nå er det i hovedsak følgende grupper som i utgangspunktet nektes innreise etter de særskilte innreiserestriksjonene i bortvisningsforskriften:

• turister og andre som skal på mer kortvarige besøk (forretningsreisende, familiebesøk etc.), bortsett fra EØS-borgere som skal besøke nærmere definerte kategorier av familiemedlemmer

• EØS-borgere som ellers har rett til innreise og opphold som arbeidssøkere

• tredjelandsborgere som har fått oppholdstillatelse (herunder tillatelse for familieinnvandring, studier eller arbeid), men som ikke har fått særskilt tillatelse til å reise inn.

Det er gjort unntak for utlendinger som er unntatt fra karanteneplikten etter covid-19-forskriften, jf. avsnitt 4.2.4 nedenfor. Dette vil bl.a. omfatte utlendinger som er strengt nødvendige for å opprettholde forsvarlig drift av kritiske samfunnsfunksjoner eller for å ivareta befolkningens grunnleggende behov. Det gis også rett til innreise dersom «særlige grunner» tilsier at vedkommende ikke skal bortvises, slik som særskilt omsorgsansvar for personer i Norge eller andre sterke velferdshensyn.

Departementet har i ikrafttredelsesrundskrivet til bortvisningsforskriften gitt nærmere retningslinjer om regelverket, se G-10/2020 – Revidert rundskriv om ikrafttredelse av forskrift om bortvisning mv. av utlendinger av hensyn til folkehelsen.

Ved forskriftsendring 20. april 2020 ble det fastsatt at søknader om oppholdstillatelse fra borgere utenfor EØS-området skal behandles som normalt, men det skal som utgangspunkt ikke gis rett til innreise, med mindre utlendingen faller inn under ett av unntakene i bortvisningsforskriften.

Når det gjelder visum, er utgangspunktet at søknader om visum avslås nå, med mindre det foreligger «ekstraordinære situasjoner», se Justis- og beredskapsdepartementets instruks GI-08/2020 – Revidert instruks om behandling av visumsøknader i forbindelse med utbruddet av sykdommen Covid-19. Hva som utgjør «ekstraordinære situasjoner» skal sees i sammenheng med bortvisningsforskriften, slik at visum kan gis til utlendinger som er omfattet av ett av unntakene fra bortvisningsreglene.

4.2.4 Regler om innreisekarantene i covid-19-forskriften

I forskrift 27. mars 2020 nr. 470 om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften) er det fastsatt regler om karantene etter ankomst fra utlandet. Det følger av forskriftens § 5 at personer som ankommer Norge fra utlandet skal oppholde seg i karantene i 10 dager etter ankomst til Norge (innreisekarantene). Det er fastsatt enkelte unntak fra karanteneplikten i § 6. Regelverket er nærmere omtalt i Helse- og omsorgsdepartementets rundskriv I-3/2020 om karantene ved ankomst til Norge.

Som nevnt i avsnitt 4.2.3 over, er det i dag en direkte kobling til bortvisningsforskriften, slik at de som er unntatt fra karanteneplikten, også vil være unntatt fra gjeldende regler om bortvisning i bortvisningsforskriften.