2 Plikt til å stille vilkår om deltakelse i aktivitet ved tildeling av stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven for stønadsmottakere under 30 år

2.1 Innledning

Stortinget vedtok 7. april 2015 etter forslag fra Regjeringen å innføre en plikt for kommunene å stille vilkår om aktivitet ved tildeling av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven. Det følger av stortingsvedtaket at lovendringen ikke skal iverksettes før kommunene blir kompensert for eventuelle merutgifter. Etter departementets syn er det mest hensiktsmessig i første omgang å innføre denne aktivitetsplikten for mottakere under 30 år.

2.2 Bakgrunn

Personer som ikke kan sørge for sitt eget livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på stønad til livsopphold. Dette følger av sosialtjenesteloven § 18. Det kan etter gjeldende rett stilles vilkår ved tildeling av stønaden, jf. sosialtjenesteloven § 20. Mange kommuner benytter i dag muligheten til å stille vilkår, og har aktivitetstilbud og oppfølgning av stønadsmottakere med sikte på overgang til arbeid.

Stortinget vedtok 7. april 2015 å innføre en lovfestet aktivitetsplikt for mottakere av stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven, jf. Prop. 39 L (2014–2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven (adgang til midlertidig ansettelse mv. og vilkår om aktivitet for stønad til livsopphold), Innst. 208 L (2014–2015) og lovvedtak 54 (2014–2015). Det følger av innstillingen at lovendringen ikke skal iverksettes før kommunene blir kompensert for eventuelle merutgifter lovendringen medfører.

2.3 Gjeldende rett

Stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven er et nedre sikkerhetsnett i velferdsordningene. Stønaden er en subsidiær ytelse. Det følger av loven at den enkelte først skal utnytte alle muligheter til å forsørge seg selv ved arbeid, trygderettigheter mv. Stønaden er en del av det samlede sosiale sikkerhetsnettet for personer i ulike livssituasjoner, som enten er uten eller har utilstrekkelig grunnlag for livsopphold. Stønaden skal, kombinert med råd og veiledning, gjøre den enkelte selvhjulpen. Der behovet henger sammen med manglende arbeid eller mulighet til å klare seg selv, er det aktuelt å se stønaden i sammenheng med råd og veiledning og andre tiltak, herunder aktivitetstiltak.

Sosialtjenesteloven § 20 om bruk av vilkår ved tildeling av stønad til livsopphold etter § 18 gir adgang til å knytte vilkår til stønaden. Vilkår for stønaden må ha nær sammenheng med vedtaket og kan ikke være uforholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker eller begrense stønadsmottakerens handle- eller valgfrihet på en urimelig måte. Vilkårene må heller ikke være i strid med andre bestemmelser i loven eller andre lover.

Sosialtjenesteloven § 20 angir ikke hvilke vilkår som kan stilles, med ett unntak; at «mottakeren i stønadsperioden skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen». Med passende arbeid menes arbeid personen er i stand til å utføre og som er hensiktsmessig som ledd i arbeidstilvenning. Det kan videre stilles vilkår om at stønadsmottaker deltar i aktiviteter som på lengre sikt styrker hans eller hennes muligheter for overgang til arbeid.

Sosialtjenesteloven § 20 regulerer ikke hvilke konsekvenser det kan få for stønadsmottakeren hvis vilkår helt eller delvis ikke oppfylles. Det er opp til NAV-kontoret å vurdere hvilke følger et vilkårsbrudd skal få. Det må imidlertid være forholdsmessighet mellom overtredelsen og eventuell konsekvens. Mulige konsekvenser ved brudd på vilkår må framgå av vedtaket om stønad til livsopphold. De faktiske konsekvensene vil være avhengig av årsaken til vilkårsbruddet, om vilkårsbruddet har sammenheng med stønadsmottakers evne eller vilje og hvilke konsekvenser en reaksjon kan ha for stønadsmottakeren, husstanden og eventuelle barn han eller hun har omsorgsansvar for.

Alminnelige nødhjelpsbetraktninger kan begrunne at stønaden ikke kan stanses helt eller reduseres til et nivå som medfører at stønadsmottakeren ikke har tilstrekkelige midler til et forsvarlig livsopphold. Dette tilsier at stønadsmottakeren kan ha krav på hjelp hvis vedkommende selv, eller personer vedkommende har forsørgelsesansvar for, er i en nødsituasjon selv om lovlige vilkår brytes. Dette følger av sosialtjenesteloven § 18 som gir rett til hjelp til livsoppholdsutgifter i slike situasjoner. Begrepet nødhjelp brukes ofte når den økonomiske hjelpen i en krisesituasjon begrenses til de aller mest nødvendige livsoppholdsutgifter.

2.4 Departementets vurdering og forslag

2.4.1 Innføring av aktivitetsplikt for stønadsmottakere under 30 år

Som det framgår av Prop. 1 S (2016–2017) er det spesielt viktig å hjelpe unge ut av en passiv tilværelse, og nyere forskning viser at vilkår om aktivitet særlig har god effekt overfor unge mottakere. Regjeringen har på denne bakgrunnen kommet til at det i første omgang er hensiktsmessig å innføre aktivitetsplikten for stønadsmottakere under 30 år.

Formålet med en lovfestet aktivitetsplikt for unge stønadsmottakere er å styrke den enkeltes muligheter for å komme i arbeid og bli selvforsørget. Dette kan bidra til å hjelpe unge ut av en passiv tilværelse. Kommuner som benytter muligheten til å stille vilkår om aktivitet innenfor gjeldende regelverk, kan vise til gode resultater, og da særlig for unge sosialhjelpsmottakere. Det framgår også av en nytt notat fra Frisch-senteret1 at vilkår om aktivitet særlig har god effekt overfor unge mottakere, og at effekten synker med økende alder. Notatet analyserer også sammenhengen mellom strengere vilkårssetting for sosialhjelpsmottakere og raten på gjennomføring av videregående skole blant ungdommer i Norge. I notatet vises det til signifikant reduksjon i utbetaling av stønad og økning i gjennomføring av videregående skole ved strengere vilkårssetting. Man finner også at strengere vilkårssetting bidrar til at ungdomsgruppen tar høyere utdanning, får høyere lønninger og at færre mottar passive ytelser når de er 25 år.

Proba Samfunnsanalyse Rapport 2013-09 viser at kommunene i større grad stiller vilkår overfor personer mellom 18 og 30 år sammenliknet med andre aldersgrupper. Kommunene prioriterer høyt å få unge søkere raskt i aktivitet, og det er viktig at det blir stilt krav til unge mottakere av stønad. Det framkommer også av en undersøkelse utført av Proba Samfunnsanalyse, Rapport 2015-12, at mange kommuner mener at arbeidsrettede vilkår i svært eller ganske stor grad virker avklarende, kvalifiserende, disiplinerende og motiverende. Kommunene la vekt på at stønadsmottakere ofte lever isolerte liv, og at deltakelse i et sosialt fellesskap styrker sosiale ferdigheter og gir selvtillit.

Forslaget om å innføre aktivitetsplikt til mottakere av stønad til livsopphold under 30 år må videre ses i sammenheng med flere andre initiativ og satsninger overfor unge. I Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet, varsler Regjeringen at den vil iverksette en ny innsats for unge under 30 år som skal erstatte dagens mer fragmenterte garantiordninger og prioriteringer. En klarere og mer entydig prioritering skal gi mer effektiv ressursbruk og bedre tilpasset oppfølging av unge ved NAV-kontorene. Den nye ungdomsinnsatsen skal forhindre at unge blir gående passive, motivere til jobbsøking, gi økt jobbsøkerkompetanse og raskt få ledige unge over i arbeid, utdanning eller annen hensiktsmessig aktivitet. Målgruppen er ledige og personer med nedsatt arbeidsevne under 30 år som står uten tilbud om arbeid, skoleplass eller annen hensiktsmessig aktivitet åtte uker etter at de ble registrert med behov for arbeidsrettet bistand i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Departementet understreker imidlertid at det er ønskelig at kommunene stiller krav om aktivitet også for dem over 30 år dersom dette vurderes som hensiktsmessig etter en individuell vurdering, selv om det ikke innføres en plikt om dette nå.

Det vises til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 20 a.

2.4.2 Vilkår om aktivitet

Formålet med vilkår om aktivitet skal være å styrke stønadsmottakers muligheter for overgang til arbeid eller utdanning eller for å bli selvforsørget på annen måte. Kommunen skal derfor stille vilkår om aktivitet, med mindre tungtveiende grunner taler imot. Det må foretas en individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte og som styrker personens muligheter for å få arbeid. Vurderingene skal dokumenteres som en del av saksbehandlingen, og kommunen skal også kunne dokumentere dersom den etter en individuell vurdering av stønadsmottakerens situasjon kommer til at det ikke skal stilles aktivitetskrav. I vedtaket skal det opplyses om mulige konsekvenser av brudd på vilkårene.

Når det i praksis er flere stønadsmottakere (for eksempel ektefeller), og det skal stilles krav om aktivitet for flere enn søkeren, må kommunen sikre at alle mottakere med klagerettigheter får oppfylt disse. I slike tilfeller bør kommunen etter departements syn vurdere om stønaden skal deles mellom dem uavhengig av hvem som har søkt om stønaden, slik loven § 22 åpner for. Dette vil kunne bidra til å nå målet om selvhjulpenhet for alle mottakere.

Kommunen må både kunne tilby lavterskel aktivitetstiltak for personer som har arbeid som et langsiktig, men usikkert mål, og arbeidsrettede aktiviteter for personer som har arbeidsevne, men som har behov for å vedlikeholde kompetansen sin i påvente av et egnet arbeidstilbud. Mellom disse ytterpunktene vil det være behov for ulike grader av tilrettelagte og kompetansehevende (eller kvalifiserende) aktivitetstiltak. Aktivitetsplikten kan være knyttet til kommunale tiltak, men kan også innebære deltagelse i statlige tiltak eller tiltak i samarbeid med tiltaksleverandører, sosiale entreprenører, utdanningsinstitusjoner eller andre. Hva som kan være et tilrettelagt aktivitetstiltak, og tjenestemottakers medvirkning ved fastsettelse av vilkår om aktivitet er videre omtalt i Prop. 39 L (2014–2015) punkt 6.2.2.

Ungdom som mottar etterverntiltak fra barnevernet er mellom 18 og 23 år. Dette er en gruppe som trenger bistand for å lette overgangen til et selvstendig voksenliv. Det vil være behov for et nært samarbeid mellom barnevernstjenesten og NAV-kontoret i de tilfellene det er aktuelt å stille vilkår om aktivitet overfor en ungdom som samtidig mottar etterverntiltak fra barnevernet.

Vilkårene skal ikke være i strid med annen lovgivning eller med intensjonene i sosialtjenesteloven. Dette kan for eksempel være regler om taushetsplikt i § 44 eller vilkår som objektivt sett er egnet til å krenke stønadsmottakers integritet.

Hensynet til stønadsmottakerens rettsikkerhet tilsier videre at krav om aktivitet skal framgå av vedtaket om stønad, med de rettigheter til klage og overprøving det medfører. Etter lovforslaget vil fastsetting av vilkår, fastsetting av aktivitet og varigheten av vilkåret kunne påklages fylkesmannen.

Det vises til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 20 a første og andre ledd.

2.4.3 Unntak fra aktivitetskrav ved tungtveiende grunner

Hovedregelen er at det skal stilles krav om aktivitet ved tildeling av stønad til livsopphold for personer under 30 år. Det er gjort unntak for tungtveiende grunner, men departementet understreker at denne unntaksadgangen er snever.

Med tungtveiende grunner siktes det til forhold ved den enkelte stønadsmottaker eller den situasjon vedkommende er i, som gjør at aktivitet på vedtakstidspunktet ikke anses som formålstjenlig eller realistisk. Noen stønadsmottakere har store og sammensatte problemer som hindrer deltakelse i aktivitet. Dette kan for eksempel være helsemessige forhold eller tunge omsorgsoppgaver. Kommunen må følge opp stønadsmottakeren med tiltak og støtte, og stille vilkår om aktivitet når det ikke lenger foreligger tungtveiende grunner for unntak. Der det er mulig å tilpasse aktiviteten til stønadsmottakers livssituasjon, vil det ikke foreligge tungtveiende grunner.

I den grad en person allerede er i fulltidsaktivitet, som for eksempel heltidsarbeid, og mottar supplerende stønad etter sosialtjenesteloven vil stønadsmottaker ha tungtveiende grunner mot at det stilles aktivitetskrav. Tilsvarende gjelder for personer som deltar i aktivitet etter annet regelverk, også når vedkommende mottar statlige livsoppholdsytelser og supplerende stønad. Dette følger av formålet med aktivitetsplikten, som er å gjøre stønadsmottaker selvhjulpen. Hvis lønnsinntekten kommer fra deltidsarbeid, vil det måtte vurderes konkret om aktivitet utover vedkommendes arbeidsinnsats vil kunne styrke mulighetene for fulltidsarbeid. Uføretrygdede som mottar supplerende stønad etter sosialtjenesteloven vil normalt ha tungtveiende grunner mot at det stilles vilkår om aktivitet.

Personer som har behov for stønad i en kort overgangsperiode, men som normalt er selvforsørget, vil ofte også ha tungtveiende grunner for å unntas fra aktivitetskrav. I disse tilfellene vil det ikke være hensiktsmessig å iverksette tiltak. Det vises til for øvrig til nærmere omtale av tungtveiende grunner i Prop. 39 L (2014–2015).

I de tilfellene hvor det vurderes at det ikke skal stilles vilkår om aktivitet, trenger dette ikke å begrunnes i selve vedtaket. Kommunen må likevel være i stand til å dokumentere at det har vært gjort slike vurderinger i saksbehandlingen. Det er opp til kommunen å bestemme hvordan vurderingene skal dokumenteres.

Unntak fra deltakelse i aktivitet kan ikke begrunnes med at kommunen ikke har et egnet aktivitetstilbud, med mindre den enkelte har særlige behov for tilrettelegging som det ikke med rimelighet kan forventes at kommunen skal kunne dekke.

Det vises til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 20 a første ledd.

2.4.4 Konsekvenser av at vilkår brytes

Det foreslås at det ved brudd på vilkår kan fattes vedtak om at stønaden reduseres helt eller delvis, forutsatt at det i vedtaket om stønad er informert om muligheten for dette. Departementet presiserer at bestemmelsene om konsekvenser av vilkårsbrudd regulerer stønadsnivået (utbetalingen) og innebærer ikke en stans av retten til stønad etter § 18. Dette sikrer at stønadsnivået fortløpende kan justeres og settes til nivået i vedtaket om innvilgelse så snart de pålagte aktivitetene gjennomføres. Dette er i tråd med den vedtatte endringen etter forslag i Prop. 39 L (2014–2015) om generell aktivitetsplikt, jf. Innst. 208 L (2014–2015) og lovvedtak 54 (2014–2015).

Ved bruk av vilkår vil det kunne oppstå spørsmål om hvordan kommunen skal forholde seg til en stønadsmottaker som ikke oppfyller vilkår som er stilt. Departementet legger til grunn at dette vil kunne være krevende og at det stiller særlige krav til kompetanse i kommunene. På den ene siden har kommunene behov for effektive virkemidler for å realisere aktivitetsplikten. På den andre siden innebærer sosialtjenestelovens særegenheter at det må være begrensninger i reaksjonens rekkevidde. Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er som nevnt samfunnets siste sikkerhetsnett for personer som ikke har andre muligheter til å sørge for sitt livsopphold.

Selv om stønadsnivået prinsipielt sett kan reduseres betydelig, begrenses adgangen av de alminnelige nødhjelpsbetraktningene. Kommunen må eksempelvis foreta en konkret vurdering av hvilke konsekvenser reduksjon av stønaden kan medføre for stønadsmottaker eller vedkommendes barn. En søker har krav på hjelp hvis vedkommende er i en nødsituasjon, selv om det foreligger et vilkårsbrudd. Dette innebærer at stønaden ikke kan reduseres til et uforsvarlig lavt nivå. Departementet understreker imidlertid at reduksjon ikke nødvendigvis skaper en nødsituasjon hos stønadsmottaker, selv om reduksjonen er betydelig. Dersom stønadsmottaker forsørger barn, bør det likevel tas særlige hensyn.

Vedtak om reduksjon er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Konsekvensene må knyttes til det løpende stønadsvedtaket, hvor vilkårene framkommer. Dette betyr at brudd på vilkår ikke kan begrunne reduksjon i framtidige vedtak om stønad. Stønadsmottakeren må i innvilgelsesvedtaket gjøres tydelig kjent med hva aktivitetsplikten innebærer, hva som kreves for at plikten skal anses oppfylt og hva som kan bli konsekvensene av eventuelle brudd på vilkårene. Det er viktig at NAV-kontoret sikrer at risikoen for misforståelser og uenighet om vilkår og konsekvensene av brudd blir så liten som mulig.

Selv om forslaget regulerer adgangen til å gi konsekvenser for brudd på vilkår, må ikke ethvert brudd medføre konsekvenser. Dette innebærer at det må sees hen til årsaken til at vilkåret ikke er oppfylt og særlige forhold ved stønadsmottaker. Avhengig av vilkårets karakter og begrunnelse, vil kommunen kunne vurdere om andre konsekvenser er mer hensiktsmessige. Her bør det legges opp til tett individuell oppfølgning for å bidra til at stønadsmottakeren tilpasser seg de vilkår som er stilt.

Departementet foreslår at det tas inn et nytt ledd i § 20 sosialtjenesteloven som regulerer reduksjonsadgangen for brudd på vilkår som er satt etter § 20 og § 20 a. Departementet foreslår også at det gis en hjemmel for å gi nærmere regler om reduksjon i forskrift.

Det vises til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 20 nytt tredje ledd og § 20 a tredje ledd.

2.5 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2017.

Etter sosialtjenesteloven § 11 yter staten årlig rammetilskudd til delvis dekning av kommunenes utgifter til sosialtjenesten, og etter samme lov § 7 skal den enkelte kommune sørge for nødvendige bevilgninger for å yte de tjenester og sette i verk de tiltak som kommunen har ansvar for etter denne loven. Disse bestemmelsene gjelder også for tiltak etter § 20 og nye § 20 a.

Det er i dag stor variasjon mellom kommunene med hensyn til bruken av vilkår. Mange stiller i stor grad vilkår om aktivitet overfor personer som mottar økonomisk stønad, mens andre følger opp bruker på andre måter.

De økonomiske konsekvensene vil variere avhengig av hvilken praksis kommunene har i dag. Kommuner som i liten grad stiller vilkår om aktivitet til stønadsmottakere under 30 år, vil kunne få økte utgifter forbundet med å etablere aktivitetsrettede tiltak.

Kommuner som i dag bruker vilkår om aktivitet melder om gode resultater med hensyn til overgang til arbeid. Nyere forskning viser også at vilkår om aktivitet særlig har god effekt overfor unge mottakere. Dersom kommunene lykkes med å stille hensiktsmessige vilkår om aktivitet, vil investeringene i oppfølging av stønadsmottakere medføre reduserte stønadsutgifter og antakelig økte skatteinntekter på lengre sikt.

Det vil være administrative konsekvenser ved at det i tilknytning til hver søknad skal gjøres en vurdering av hensiktsmessige aktiviteter. Andre vurderinger som lovendringen forutsetter, er vurderinger som NAV- kontoret også i dag skal gjøre ved behandling av søknader. Disse medfører derfor ikke økte administrative kostnader for kommunene.

Vilkår om aktivitet knyttet til utbetaling av stønad til livsopphold vil i hovedsak være aktuelt for personer som faller utenfor alle andre ordninger. For en stor andel stønadsmottakere vil vurderingen være enkel.

De kommunale merkostnadene ved å innføre en plikt for kommunene til å stille vilkår om aktivitet ved tildeling av stønad til livsopphold for personer under 30 år er beregnet til 60 mill. kroner. Saken er drøftet med KS.