5 Andre endringer i folketrygdloven

5.1 Endring av satsen for rett til uføretrygd for personer med tidligere opptjening i folketrygden – § 12-2 fjerde ledd

5.1.1 Innledning

Etter folketrygdloven § 12-2 første ledd er det vilkår om tre års forutgående medlemskap umiddelbart før uføretidspunktet for rett til uføretrygd. Unntak fra hovedregelen i første ledd følger av bestemmelsens andre til fjerde ledd. Unntaksregelen i fjerde ledd retter seg mot tilfeller der medlemmet har høy opptjening i folketrygden, men ikke oppfyller noen av de øvrige vilkårene i § 12-2.

Ved overgangen fra uførepensjon til uføretrygd 1. januar 2015 ble ordlyden i fjerde ledd noe endret. Dette har medført at det ble ulike krav til tidligere opptjening i folketrygden avhengig av medlemmets sivilstand. Endringen var utilsiktet. Departementet foreslår derfor å endre bestemmelsen slik at det er et vilkår for rett til uføretrygd etter § 12-2 fjerde ledd at medlemmet på uføretidspunktet enten har 20 års faktisk trygdetid eller har en opptjening i folketrygden som minst gir rett på en halv minsteytelse for uføretrygd etter høy sats.

5.1.2 Bakgrunn

Unntaksbestemmelsen i folketrygdloven § 12-2 fjerde ledd tar sikte på å sikre medlemmer med betydelig tilknytning og opptjening i folketrygden rett til uføretrygd. I Innst. S. nr. 135 (2005–2006) gikk arbeids- og sosialkomiteen enstemmig inn for anmodningsvedtak nr. 346 (2005–2006), om forslag om endringer i vilkåret om tre års botid etter opphold i utlandet før retten til uføretrygd igjen inntreffer. I Ot.prp. nr. 8 (2008–2009) Om lov om endringer i folketrygdloven (samleproposisjon høsten 2008) foreslo departementet at det skulle gis unntak dersom det kom til å tilstås en ytelse av en viss størrelse. Endringen ble gjennomført med virkning fra 1. januar 2009.

Fram til 1. januar 2015 henviste folketrygdloven § 12-2 fjerde ledd til reglene om beregning for alderspensjon i loven kapittel 3. Ved innføringen av uførereformen ble innholdet i bestemmelsen i all hovedsak videreført, men ordlyden ble noe endret for å tilpasse at beregningsreglene for uføretrygd ble løsrevet fra beregningsreglene for alderspensjon. Dette medførte blant annet at beregningen av størrelsen på uføretrygd som medlemmet ville få krav på ble knyttet til «vedkommendes minsteytelse». Før endringen inneholdt bestemmelsen en generell henvisning til minstepensjon for alderspensjon. I etterfølgende praksis ble det tatt utgangspunkt i minstepensjon etter høy sats, uavhengig av personens sivilstand. En slik praksis er ikke mulig å videreføre når det er medlemmets egen minsteytelse som skal benyttes.

5.1.3 Gjeldende rett

For rett til uføretrygd er det som hovedregel et vilkår om tre års forutgående medlemskap i folketrygden umiddelbart forut for uføretidspunktet, jf. folketrygdloven § 12-2 første ledd. Unntak fra hovedregelen følger av § 12-2 andre til fjerde ledd. Dette gjelder blant annet for medlemmer som blir uføre før fylte 26 år eller for medlemmer med opphold i medlemskapet på under fem år.

Personer som har perioder med medlemskap og/eller opptjening i folketrygden som ville gitt rett til uføretrygd tilsvarende minst halvparten av full minsteytelse for vedkommende og som var medlem på uføretidspunktet er unntatt, jf. § 12-2 fjerde ledd. Paragraf 12-2 fjerde ledd viser til årlige minsteytelse i § 12-13 andre ledd. Uføretrygden utgjør 66 prosent av gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt de tre beste av de fem siste år før uføretidspunktet, jf. §§ 12-13 første ledd og 12-11 første ledd. Personer med lav eller ingen opptjening har rett til en minsteytelse. Minsteytelsen er 2,28 ganger grunnbeløpet (ordinær sats) for personer som lever sammen med en ektefelle eller med en samboer i et samboerforhold som har vart minst 12 av de siste 18 månedene. Minste årlige ytelse er likevel 2,33 ganger grunnbeløpet dersom vedkommende mottar en uføretrygd som er en omregnet uførepensjon. For andre utgjør minste årlige ytelse på uføretrygd 2,48 ganger grunnbeløpet (høy sats).

Unntaket fra kravet om umiddelbart forutgående medlemskap etter § 12-2 fjerde ledd innebærer at alle med minst 20 års botid (trygdetid) i Norge før uføretidspunktet får rett til uføretrygd etter denne bestemmelsen, forutsatt at de andre vilkårene for uføretrygd er oppfylt. Medlemmer med forutgående opptjening i folketrygden og mindre enn 20 års trygdetid, får rett til uføretrygd dersom opptjeningen vil svare til en uføretrygd på minst en halv minsteytelse etter ordinær eller høy sats.

5.1.4 Departementets vurdering og forslag

Utformingen av bestemmelsen i folketrygdloven § 12-2 fjerde ledd har medført at denne har fått en noe utilsiktet konsekvens. Sammenliknet med tidligere praksis har det skjedd en liberalisering fra 1. januar 2015. Tilsvarende bestemmelse for uførepensjon var imidlertid ment å videreføres i ny uføretrygd.

Medlemmer som har minst 20 års botid før uføretidspunktet oppfyller vilkårene i bestemmelsen gjennom botid alene. For disse har endringen ikke hatt noen betydning.

Enkelte vil imidlertid oppfylle vilkåret for rett til uføretrygd etter § 12-2 fjerde ledd selv om de har mindre enn 20 års faktisk botid. Disse må ha et beregningsgrunnlag for uføretrygden opptjent gjennom inntekt og innbetaling til folketrygden, som ved utbetaling minst vil svare til en halv minstesats for vedkommende.

Det framstår som urimelig at to medlemmer med samme opptjening i folketrygden på grunnlag av tidligere pensjonsgivende inntekt har ulike vilkår for rett til uføretrygd på grunn av sivilstatus. Videre vil medlemmets rett til uføretrygd variere med endringer i sivilstanden. Departementet mener at vilkåret om opptjening i folketrygden for personer med mindre enn 20 år faktisk trygdetid bør knyttes til én minstesats. To personer med likt beregningsgrunnlag og trygdetid vil da få samme vilkårsprøving, uavhengig av deres faktiske sivilstand. En senere endring i sivilstand vil heller ikke ha betydning for rett til ytelsen.

For å oppnå likebehandling har det ingen betydning om man velger å knytte vilkåret om opptjening til ordinær eller høy sats. Hvilken sats man velger vil kun ha betydning for hvor høyt kravet til størrelsen på uføretrygden skal være. Ved å legge til grunn høy sats vil vilkåret for rett til uføretrygd etter folketrygdloven § 12-2 fjerde ledd for gifte og samboende medlemmer, som har mindre enn 20 års medlemskap i folketrygden før uføretidspunktet, bli noe strengere sammenliknet med gjeldende rett. Endringen vil imidlertid være i tråd med den praksis som gjaldt fram til 1. januar 2015. Departementet foreslår derfor at medlemmer som ikke oppfyller hovedregelen om tre års medlemskap umiddelbart forut for uføretidspunktet – og som på dette tidspunkt hadde mindre enn 20 års faktisk medlemskap – oppfyller vilkår for unntak etter § 12-2 fjerde ledd dersom tidligere opptjening gir rett til en uføretrygd som minst tilsvarer halvparten av en minsteytelse etter høy sats. For medlemmer med minst 20 års trygdetid foreslås ingen endringer.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 12-2 fjerde ledd.

5.1.5 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 2017. Endringen skal ikke gjelde for behandling av krav framsatt før samme tidspunkt.

Endringen vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

5.2 Folketrygdens ytelser under opphold i institusjon og fengsel i utlandet

5.2.1 Innledning

Når en mottaker av ytelser fra folketrygden oppholder seg i helseinstitusjon under statlig ansvar eller i en av kriminalomsorgens anstalter, skal ytelsen reduseres eller bortfalle etter nærmere regler i folketrygdloven. Dette gjelder sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, pensjonsytelsene og grunn- og hjelpestønad. Begrunnelsen er at det ikke er rimelig at en person skal kunne motta uavkortede ytelser til livsopphold over lang tid, samtidig som staten betaler for kost og losji.

Departementet er gjort oppmerksom på at det ikke går klart fram av lovbestemmelsene at ytelsene skal reduseres eller falle bort ved opphold i helseinstitusjon eller straffegjennomføring i utlandet. Det foreslås derfor at bestemmelsene om utbetaling av pensjonsytelser og uføretrygd ved institusjonsopphold endres, slik at det klart kommer fram at reglene skal gjelde for personer som oppholder seg i helseinstitusjon med fri kost og losji også utenfor Norge. Det foreslås videre en tilsvarende presisering for utbetaling av sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og pensjonsytelser til en person som utholder varetekt, straff eller særreaksjon i utlandet.

5.2.2 Bakgrunn

I Prop. 66 L (2013–2014) Endringer i folketrygdloven, lov om Statens pensjonskasse og enkelte andre lover (tilpasninger til ny uføretrygd i folketrygden og ny uførepensjonsordning for offentlig tjenestepensjon) foreslo departementet harmoniserte regler om reduksjon og bortfall av pensjonsytelser og uføretrygd under opphold i institusjon og under straffegjennomføring. Endringene trådte i kraft med virkning fra 1. januar 2015.

Bestemmelsene bygger i all hovedsak på tilsvarende regler for arbeidsavklaringspenger og sykepenger. Endringen for mottakere av pensjonsytelser og uføretrygd under opphold på institusjon innebar at personene ville få en lengre periode med ureduserte ytelser før avkortningen inntreffer. For grupper som er innlagt på institusjon i mindre enn ett år innbar endringen en mindre innstramning. Endringen under straffegjennomføring innebar en innstramning for pensjonister og uføretrygdede, sammenliknet med tidligere, ved at ytelsene ikke bare skulle reduseres, men falle bort.

Hensikten med lovendringene var å harmonisere og forenkle regelverket for å oppnå likebehandling for mottakerne av de ulike ytelsene, samt være administrativt enklere for Arbeids- og velferdsetaten å håndtere. Departementet pekte videre på at lønnsmottakere mister sitt livsoppholdsgrunnlag, lønnen, når de utholder straffereaksjoner og må innrette økonomien etter det. Likebehandlingshensyn tilsier derfor at mottakere av ytelser fra folketrygden og lønnsmottakere stilles likt ved straffegjennomføring.

Reglene gjelder ved institusjonsopphold med fri kost og losji under statlig ansvar eller private institusjoner hvor det offentlige betaler for oppholdet. Reglene ved straffegjennomføring gjelder ved varetektsfengsling, straff eller særreaksjon i anstalt under kriminalomsorgen. I praksis betyr dette fengsel hvor den innsatte får dekket kost og losji.

5.2.3 Gjeldende rett

Opphold på institusjon

Uføretrygd, alderspensjon, ytelse til tidligere familiepleier, etterlattepensjon og barnepensjon skal reduseres når mottakeren oppholder seg i en institusjon med fri kost og losji under statlig ansvar, jf. folketrygdloven §§ 12-19, 16-11, 17-13, 18-8, 19-21 og 20-22. Også private institusjoner hvor det offentlige betaler for oppholdet, er omfattet av reglene. Personer som er omfattet av reglene vil være mottakere med opphold i psykiatrisk institusjon, rusmiddel institusjon og personer som spesialisthelsetjenesten har ansvaret for. Ytelsene skal ikke reduseres ved opphold av kortere varighet i somatiske sykehusavdelinger eller i kommunale sykehjem.

Ytelsene gis uten reduksjon i innleggelsesmåneden og de tre påfølgende månedene. Arbeids- og velferdsetaten kan gi helt eller delvis unntak fra reduksjon for mottakere som har faste og nødvendige utgifter til bolig. Dersom stønadsmottakeren forsørger barn, skal ytelsen ikke reduseres. For mottakere av uføretrygd og alderspensjon gjelder tilsvarende også når de forsørger ektefelle.

En mottaker av sykepenger som er innlagt på godkjent helseinstitusjon, hvor han eller hun får dekket oppholdet av det offentlige, får ytelsen redusert med 50 prosent fra den femte måneden etter innleggelsen, jf. folketrygdloven § 8-53 første og tredje ledd. Det kan gis helt eller delvis unntak fra reduksjon når vedkommende fortsatt har nødvendige og faste utgifter. Tilsvarende regler er gitt for mottakere av arbeidsavklaringspenger, jf. folketrygdloven § 11-21.

Retten til grunn- og hjelpestønad faller bort når et medlem oppholder seg i en institusjon etter helse- og omsorgstjenesteloven eller spesialisthelsetjenesteloven, jf. folketrygdloven § 6-8 første ledd. Formålet med stønaden om å gi økonomisk kompensasjon for visse ekstrautgifter eller særlig pleie og tilsyn er i disse tilfellene allerede ivaretatt.

Under straffegjennomføring

Mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, ny og gammel alderspensjon, ytelse til tidligere familiepleier, etterlattepensjon, barnepensjon og grunn- eller hjelpestønad har ikke rett til ytelsen når de sitter i varetekt, soner straff eller er underlagt særreaksjon i anstalt under kriminalomsorgen. Pensjonsytelser – med unntak av barnepensjon – og uføretrygd til mottakere som forsørger barn skal likevel utbetales med 50 prosent. Retten til ytelsen faller bort fra og med andre måned etter at soningen starter. Dette følger av folketrygdloven §§ 6-8, 8-54, 11-22, 12-20, 16-12, 17-14, 18-9, 19-22 og 20-23.

Retten til ytelsene faller ikke bort ved gjennomføring av samfunnsstraff, ved betinget dom mv. forutsatt at de øvrige vilkårene er oppfylt.

5.2.4 Departementets vurdering og forslag

Etter langvarig praksis har reglene om utbetaling av uføretrygd og pensjonsytelser ved institusjonsopphold i utlandet vært likestilt med institusjonsopphold i Norge. Departementet er imidlertid gjort oppmerksom på at ordlyden i folketrygdens bestemmelser om reduksjon eller tap av rett til ytelser under opphold i «institusjon under statlig ansvar» og «anstalt under kriminalomsorgen» har gitt rom for tolkningstvil ved opphold i tilsvarende institusjoner eller fengsel i utlandet.

Departementet viser til at hensikten med endringen i ordlyden for pensjonsytelser og uføretrygd var å harmonisere og forenkle regelverket for å oppnå likebehandling for mottakerne av de ulike ytelsene, og likebehandling av mottakere av folketrygdens ytelser med lønnsmottakere. I Prop. 66 L (2013–2014) uttalte departementet at forslagene om nye regler i hovedsak bygget på reglene for arbeidsavklaringspenger, men med en annen avkortningssats. Det følger av praksis at retten til og regler om reduksjon av arbeidsavklaringspenger ved opphold i institusjon og anstalt, skal gjelde tilsvarende i utlandet. Reglene fram til 2015 for reduksjon av pensjoner (herunder uførepensjon) under opphold i helseinstitusjon og under straffegjennomføring ble praktisert tilsvarende for pensjonister i utlandet. Det er derfor ikke grunnlag for å innfortolke en intensjon om forskjellsbehandling av mottakere av folketrygdens ytelser basert på om de oppholder seg i utlandet eller i Norge.

Departementet ser at opphold i institusjon eller anstalt i Norge skiller seg noe fordi den norske staten i disse tilfeller ellers ville dekket utgifter til livsopphold for samme person dobbelt. Hensynet til at en person under lengre institusjons- eller fengselsopphold i utlandet ikke skal stilles bedre enn en trygdemottaker eller lønnsmottaker i samme situasjon i Norge, må imidlertid veie tungt. Dette er i all hovedsak inntektssikringsytelser som skal dekket utgifter til livsopphold. Dersom personen får kost og losji dekket i oppholdslandet, legges det til grunn at behovet for livsopphold er ivaretatt. Departementet foreslår derfor at bestemmelsenes ordlyd endres for å sikre en likartet praksis, i tråd med lovgivers intensjon.

Det foreslås ikke endringer i ordlyden i § 8-53 om rett til sykepenger og § 11-21 om rett til arbeidsavklaringspenger, under opphold i institusjon. Departementet anser det klart at ordlyden her omfatter opphold i tilsvarende institusjon i utlandet.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven §§ 6-8, 8-54, 11-22, 12-19, 12-20, 16-11, 16-12, 17-13, 17-14, 18-8, 18-9, 19-21, 19-22, 20-22 og 20-23.

5.2.5 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks.

Departementet legger til grunn at endringene ikke har økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning, da forslagene er presisering av gjeldende rett.

5.3 Opprettinger i folketrygdloven

5.3.1 Utbetaling av barnetillegg til mottaker av alderspensjon når barnet forsørges av flere personer – § 3-25

Folketrygdloven § 3-25 har bestemmelser om barnetillegg til alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19. Det følger av tredje ledd første punktum at barnetillegget skal utbetales til den som får høyest tillegg, dersom barnet forsørges av flere pensjonister i fellesskap. Tidligere dekket denne formuleringen også uførepensjon. Etter uførereformen 1. januar 2015 omfattes ikke tilfeller der den ene av foreldrene mottar uføretrygd, av ordlyden. Departementet viser til at den tilsvarende bestemmelsen om barnetillegg til uføretrygd i folketrygdloven § 12-15 fjerde ledd første punktum har en mer dekkende ordlyd: «Når et barn blir forsørget av flere som mottar uføretrygd eller alderspensjon, ytes tillegget til den som har rett til høyest tillegg.»

Departementet foreslår at folketrygdloven § 3-25 tredje ledd første punktum endres i samsvar med ordlyden i folketrygdloven § 12-15 fjerde ledd første punktum.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 3-25 tredje ledd.

5.3.2 Beregning av tillegg til uføretrygd for gjenlevende ektefelle (gjenlevendetillegg) når avdøde var 67 år eller eldre – § 12-18

Folketrygdloven § 12-18 har bestemmelser om at en uføretrygdet som også fyller vilkårene for rett til pensjon til gjenlevende ektefelle skal gis et tillegg til uføretrygden for et tidsrom på fem år. Paragrafen har detaljerte regler om beregningen av gjenlevendetillegget. Beregningen av tillegget forutsetter at det må fastsettes en uføretrygd for den avdøde. Det følger av folketrygdloven § 12-18 tredje ledd at avdødes uføretrygd fastsettes lik den ugraderte uføretrygden som den avdøde ville ha fått om han eller hun på dødsfallstidspunktet hadde fått rett til uføretrygd, eller den ugraderte uføretrygden som den avdøde faktisk mottok.

Det følger av de alminnelige reglene at en uføretrygd faller bort ved 67 år. Dersom den avdøde var 67 år eller eldre, ville vedkommende derfor ikke hatt uføretrygd. Dette er bakgrunnen for at det i folketrygdloven § 12-18 fjerde ledd er regulert hvilken størrelse som i disse tilfellene skal inngå ved beregningen av tillegget. Ved utformingen av fjerde ledd ble ordlyden i første punktum likevel knyttet opp mot beregning av uføretrygd, ved at det står at avdødes uføretrygd i disse tilfellene skal erstattes med et særskilt beregningsgrunnlag. Departementet ser at utformingen av første punktum i den gjeldende bestemmelsen ikke er helt treffende, da avdøde som nevnt etter 67 år ikke ville hatt rett på uføretrygd. Departementet foreslår derfor en presisering i ordlyden, slik at det går klart fram at det er beregningsgrunnlaget for avdødes uføretrygd som skal erstattes av et særskilt beregningsgrunnlag i slike tilfeller. Forslaget til endringer medfører ingen realitetsendringer i hvordan tillegget beregnes.

Videre henvises det i dag til paragrafens andre ledd, mens korrekt henvisning skal være til tredje ledd, som har hovedreglene for hvordan avdødes uføretrygd skal fastsettes. Departementet foreslår derfor en klargjøring og oppretting av bestemmelsen på dette punktet.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 12-18 fjerde ledd.

5.3.3 Bortfall av ytelser til tidligere familiepleiere – folketrygdloven § 16-10

Folketrygdloven kapittel 16 har bestemmelser om ytelser til tidligere familiepleiere. Formålet er å sikre inntekt for enslige som har vært familiepleiere, og som etter at pleieforholdet er opphørt, ikke kan forsørge seg selv ved eget arbeid eller for øvrig ikke har tilstrekkelige midler til livsopphold. Det er svært få personer som i dag har ytelser etter folketrygdloven kapittel 16, 42 personer i juni 2016. Det følger av § 16-10 første ledd bokstav a at ytelsene faller bort når familiepleieren fyller 67 år. Fra 1. januar 2011 kan en person på gitte vilkår ta ut alderspensjon før fylte 67 år. Departementet viser til at den tilsvarende bestemmelsen om bortfall av ytelser til gjenlevende ektefelle etter folketrygdloven kapittel 17 regulerer at ytelsen faller bort når vedkommende fyller 67 år eller mottar alderspensjon, jf. § 17-11 første ledd bokstav a. Selv om det vil være sjelden at en tidligere familiepleier har høy nok pensjonsopptjening til å kunne ta ut alderspensjon før fylte 67 år, foreslår departementet at folketrygdloven § 16-10 første ledd bokstav a utformes slik at ordlyden blir i samsvar med bestemmelsen i folketrygdloven § 17-11 første ledd bokstav a.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 16-10 første ledd.

5.3.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Det foreslås at endringene trer i kraft straks. Departementet antar at endringene i punkt 5.3 ikke har økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Forslagene er dels opprettinger, klargjøringer og formalisering av praksis.