2 Heving av kravet til oppholdstid etter hovedregelen i statsborgerloven om erverv etter søknad og unntaksbestemmelse for anerkjente flyktninger

2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Kravet om opphold i Norge av en viss varighet som vilkår for erverv av statsborgerskap etter søknad, er begrunnet med at norske borgere bør ha en tilknytning til Norge. I tillegg må vedkommende være bosatt i Norge når statsborgerskapet innvilges. Kravet om oppholdstid er objektivt. Personer som har oppholdt seg i Norge i en viss tid forutsettes å ha en slik tilknytning at det er naturlig at vedkommende kan bli norsk statsborger. Det stilles ikke spørsmål ved søkerens faktiske tilknytning, dersom kravet til oppholdstid er oppfylt.

Dagens hovedregel som setter krav om syv års oppholdstid er en videreføring av vilkåret i lov om norsk riksborgarrett av 1950. Ved utformingen av den nye statsborgerloven av 2005, vurderte man at det ikke var aktuelt å heve kravet til oppholdstid. Det ble lagt til grunn at regelen om syv års oppholdstid måtte anses som gjennomsnittlig i europeisk sammenheng.

Statsborgerskapets betydning som politisk virkemiddel varierer fra land til land. I noen land anses statsborgerskapet som det endelige målet i integreringsprosessen, i andre land anses det som et middel for å oppnå deltakelse. Hva staten ønsker å oppnå reflekteres i hvilke vilkår, rettigheter og plikter som er knyttet til statsborgerskap.

Norsk statsborgerskap har en viktig symbolsk betydning ved at det markerer en tilhørighet til det norske samfunnet og dets grunnleggende verdier. Statsborgerskapet gir videre viktige rettigheter og plikter som har betydning for innbyggernes deltakelse i det norske samfunnet. Statsborgerskapets betydning ble blant annet omtalt av Høyesterett i Rt. 2015 s. 93 der det ble uttalt at statsborgerskapet utgjør et grunnleggende rettslig, sosialt og psykologisk bånd, som kan være av avgjørende betydning for et menneskes identitet og utvikling gjennom hele livet, fra fødsel til død.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 14. juli 2017 på høring forslag til endringer i statsborgerloven og forskrift 30. juni 2006 nr. 756 om erverv og tap av norsk statsborgerskap (statsborgerforskriften). Formålet med forslagene var å stramme inn vilkårene for norsk statsborgerskap. I høringsnotatet ble det foreslått å heve oppholdstiden etter hovedregelen i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e fra syv til ti år. Det ble også foreslått å heve oppholdstidskravet for en rekke grupper som i dag har lavere krav til oppholdstid. For anerkjente flyktninger ble det foreslått å heve oppholdstiden fra syv til ni år.

I Granavolden-plattformen av 17. januar 2019 framgår det at regjeringen vil endre statsborgerloven slik at det som hovedregel stilles krav til åtte års oppholdstid for å få statsborgerskap. Det framgår av plattformen at regjeringen vil:

At statsborgerskap i Norge skal henge høyt. Det er til gunst for alle dersom tildeling av statsborgerskap også er innrettet slik at det er integreringsfremmende. Derfor vil regjeringen foreslå endringer i statsborgerloven for å oppnå dette. Regjeringen vil utrede og endre statsborgerloven slik at det som hovedregel er åtte års botid for å få statsborgerskap. Det innføres et unntak for personer som etter fastsatte kriterier er selvforsørget og botidskravet for disse settes til seks år. De som har unntak fra dagens hovedkrav og anerkjente flyktninger beholder gjeldende botidskrav.

På bakgrunn av dette foreslår departementet å heve oppholdstiden etter hovedregelen i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e fra syv til åtte år. Departementet foreslår ikke endringer i gjeldende regler for de som har unntak fra dagens hovedkrav. Departementet foreslår at anerkjente flyktninger skal beholde gjeldende oppholdstidskrav. Departementet foreslår videre å innføre en unntaksbestemmelse for personer med tilstrekkelig inntekt, se kapittel 3.

2.2 Høringen

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 14. juli 2017 på høring forslag til endringer i statsborgerloven og statsborgerforskriften. Høringen ble samtidig gjort tilgjengelig på regjeringens nettsider. Høringsfristen var 16. oktober 2017. Høringsnotatet ble sendt til følgende:

• Alle departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad)

• Domstolsadministrasjonen

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Kontoret for fri rettshjelp

• Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)

• Nasjonalt ID-senter

• Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

• Politidirektoratet (POD)

• Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Språkrådet

• Statsforvalterne

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Den norske dommerforening

• Fagforbundet

• Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio)

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Juristforbund

• Norges politilederlag

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Politiets Fellesforbund

• Politijuristene

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk Senter

• Bispedømmene (11 stykker)

• Den norske kirke – Kirkerådet

• DROF – Driftsoperatørforum

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• Helsingforskomiteen

• Human Rights Service (HRS)

• Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

• Islamsk Råd

• Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

• KUN Senter for kunnskap og likestilling

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Innvandrerforum

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS )

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

• Peoplepeace

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Redd Barna

• Rettspolitisk forening

• Røde Kors

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Seniorsaken

• SOS Rasisme

• Stiftelsen barnas rettigheter

• Uføre Landsorganisasjon (ULO)

• UNHCR Stockholm

• Vergeforeningen

• Arbeiderpartiet

• Demokratene

• Det liberale folkepartiet

• Fremskrittspartiet

• Høyre

• Kristelig folkeparti

• Kystpartiet

• Miljøpartiet De Grønne

• Norges Kommunistiske Parti

• Pensjonistpartiet

• Rødt

• Senterpartiet

• Sosialistisk Venstreparti

• Venstre

Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader til forslagene som fremmes i denne proposisjonen fra følgende instanser:

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Det nasjonale statsadvokatembetet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Oslo politidistrikt

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Politiets utlendingsenhet

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Øst politidistrikt

• Oslo kommune

• Den norske kirke ved Oslo bispedømmeråd og Kirkerådet

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Migrasjonsforskere ved Institutt for fredsforskning (PRIO)

• MiRA-Senteret

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Norsk organisasjon for asylsøkere

• Redd barna ungdom (Press)

• Rettspolitisk forening

• Utdanningsforbundet

I tillegg hadde 21 privatpersoner merknader.

Følgende instanser meddelte at de ikke hadde merknader til forslagene:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Datatilsynet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdpeartementet

• Utenriksdepartementet

Følgende instanser meddelte at de ikke ønsket å avgi høringsuttalelse:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Domstolsadministrasjonen

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

Hovedsynspunktene i sentrale høringsuttalelser omtales i proposisjonen her. For detaljer i høringsinstansenes uttalelser vises det til at alle høringsuttalelsene er tilgjengelige på regjeringens nettsider.

2.3 Gjeldende rett

2.3.1 Hovedregelen om syv års oppholdstid

Statsborgerloven regulerer erverv og tap av norsk statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 1 første ledd. Man kan få norsk statsborgerskap på fire forskjellig måter; ved fødsel, ved adopsjon, etter søknad og ved melding.

Hovedregelen om erverv av norsk statsborgerskap etter søknad framgår av statsborgerloven § 7. Ett av vilkårene i bestemmelsen er at søkeren må ha til sammen syv års opphold i Norge i løpet av de siste ti årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, jf. § 7 første ledd bokstav e. Både opphold med tillatelser som gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse og opphold med tillatelser som ikke gjør det, medregnes i oppholdstiden. Begrunnelsen i forarbeidene for avgrensning til tillatelser gitt for minst ett år, er at tillatelser med kortere varighet, som for eksempel visumopphold, sjelden vil gi en forventning om varig opphold. Opphold med tillatelser som ville vært gitt med minst ett års varighet, men som ble gitt med kortere varighet, jf. lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 60 første ledd tredje punktum, medregnes også ved beregning av oppholdstid for norsk statsborgerskap. Det samme gjelder oppholdstillatelser etter utlendingsloven § 60 første ledd fjerde punktum som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, jf. statsborgerloven § 7 tredje ledd. Opphold i en eller flere søknadsperioder regnes med i oppholdstiden, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e.

Oppholdstid med oppholdsrett etter utlendingsloven §§ 112 til 116 som gjelder for utlendinger som omfattes av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen, gir etter fast praksis oppholdstid på lik linje med opphold på ordinære oppholdstillatelser ved søknad om statsborgerskap.

2.3.2 Beregningen av oppholdstid og betydningen av utenlandsopphold

For søkere som ble innvilget oppholdstillatelse etter utlendingsloven før innreise og for nordiske borgere, regnes oppholdstiden fra ankomst til Norge, jf. statsborgerforskriften § 3-1. Dersom søknad om oppholdstillatelse etter utlendingsloven ble fremmet fra Norge, regnes oppholdstiden fra søknadstidspunktet, så fremt søknaden ble innvilget, jf. statsborgerforskriften § 3-2 første ledd. Oppholdstid mellom avslag på søknad og senere innvilgelse, medregnes likevel bare dersom avslaget ble gitt utsatt iverksettelse eller utsatt iverksettelse fulgte av utlendingsloven, jf. statsborgerforskriften § 3-2 andre ledd.

Tiden fra utløpet av oppholdstillatelse til ny søknad fremmes medregnes som hovedregel ikke i oppholdstiden, jf. statsborgerforskriften § 3-3.

Utenlandsopphold på til sammen under to måneder per kalenderår får ikke betydning for beregningen av oppholdstid i reglene om erverv av statsborgerskap etter søknad. Dersom søkeren har utenlandsopphold på over to måneder til sammen i et kalenderår, skal alt utenlandsopphold det aktuelle året trekkes fra i beregningen av oppholdstid, jf. statsborgerforskriften § 3-4.

2.3.3 Grupper med kortere krav til oppholdstid

Norge er internasjonalt forpliktet til å lette adgangen til statsborgerskap for enkelte grupper. Statsborgerloven stiller derfor kortere krav til oppholdstid for personer som er gift, registrert partner eller samboer med norsk statsborger, barn som har en norsk forelder, personer som ankom Norge før fylte 18 år og statsløse.

Norge er internasjonalt forpliktet til å lette adgangen til statsborgerskap for anerkjente flyktninger. I Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) ble kravet til oppholdstid for flykninger vurdert opp mot Norges forpliktelser etter den europeiske konvensjon om statsborgerskap av 1997 (Europarådskonvensjonen om statsborgerskap). Departementet la til grunn at det var i overenstemmelse med konvensjonen å ikke innføre begunstigende regler for flyktninger, fordi kravet til syv års oppholdstid var innenfor konvensjonens krav.

I statsborgerregelverket er det etter gjeldende rett unntak fra kravet om syv års oppholdstid for visse grupper:

• Det er unntak for søkere som kom til Norge før de fylte 18 år. Disse må ha til sammen fem års opphold i Norge i løpet av de siste syv årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. Dette følger av statsborgerloven § 11.

• Det er unntak for søkere som er gift, registrert partner eller samboer med en norsk statsborger og bor sammen med denne. Disse søkerne har et todelt krav til oppholdstid, som følger av statsborgerloven § 12. For det første må søkeren ha til sammen minst fem års opphold i Norge i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. Videre er det et krav om at oppholdstiden i Norge og tiden som gift med en norsk statsborger med felles bopel til sammen utgjør minst syv år. Oppholdstiden og tiden som gift med norsk statsborger kan opptjenes samtidig.

• Det er unntak for søkere som er nordiske borgere. Disse må ha oppholdt seg i Norge de siste to årene. Dette følger av statsborgerloven § 13.

• Det er unntak for søkere som tidligere har vært norske statsborgere. Disse må ha oppholdt seg i Norge de siste to årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. Barn som tidligere har vært norske borgere, er unntatt fra kravet om opphold i to år hvis de er under to år ved søknad om statsborgerskap. Disse reglene framgår av statsborgerloven § 15.

• Det er unntak for statsløse søkere. Statløse søkere over 18 år må ha oppholdt seg i Norge de siste tre årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. De må i tillegg fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 62. Dette vil for mange medføre et krav til fem års oppholdstid med oppholdstillatelser som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Statsløse søkere under 18 år har ikke krav om oppholdstid, men må fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse. Reglene for statsløse følger av statsborgerloven § 16 jf. § 7, med unntak av regler som gjelder statsløse søkere som er født i Norge. Internasjonale forpliktelser regulerer hvilke krav som kan stilles statsløse personer som er født i Norge. Disse kravene kommer ikke direkte til uttrykk i statsborgerloven, men fremgår av G-08/2016 Instruks om tolkning av statsborgerloven – gjeldende rett for statsløse søkere som er født i Norge. Statsløse søkere som er født i Norge må være fast bosatt i Norge på søknadstidspunktet og ha vært fast bosatt i Norge i tre år sammenhengende forut for søknaden om statsborgerskap. For statsløse søkere under 18 år, som er født i Norge, skal det likevel ikke stilles krav til botid i tilfeller hvor barnet har rett til permanent oppholdstillatelse uten forutgående botid etter forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) § 11-1 andre ledd, eller dersom barnets foreldre har hatt opphold de siste tre årene med oppholdsrett i medhold av utlendingsloven §§ 112 til 116, og barnet søker om statsborgerskap innen ett år etter fødselen.

• Det er unntak for søkere som er under 18 år ved søknad om statsborgerskap og har minst én forelder som har ervervet eller erverver statsborgerskap. Dette følger av statsborgerloven § 17. Barn som er over to år på søknadstidspunktet og er statsborger av et annet land enn de nordiske, må likevel ha oppholdt seg i Norge de siste to årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet.

• I statsborgerforskriften kapittel 8 er det med hjemmel i statsborgerloven § 18 fastsatt unntaksbestemmelser for idrettsutøvere som skal representere Norge i et stort internasjonalt mesterskap og Kola-nordmenn (etterkommere av norske borgere som utvandret til Murmansk eller Arkhangelsk fra midten av 1800-tallet og fram til 1920).

2.3.4 Internasjonale forpliktelser

2.3.4.1 Innledning

Statsborgerloven gjelder med de begrensninger som følger av overenskomster med andre stater og folkeretten for øvrig, jf. statsborgerloven § 3. Internasjonale forpliktelser går dermed foran ved eventuell motstrid. Under følger en gjennomgang av enkelte internasjonale forpliktelser som er relevante for de forslagene departementet fremmer i proposisjonen. I tillegg legger barnekonvensjonen føringer blant annet ved at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn når man vurderer lovendringer som berører barn, jf. barnekonvensjonen artikkel 3.

2.3.4.2 Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997

Konvensjonens artikkel 6 nr. 3 fastsetter hvor lang botid som kan kreves ved søknad om statsborgerskap:

Hver statspart skal i sin nasjonale lovgivning gi anledning til erverv av statsborgerskap etter søknad for personer med lovlig og fast bosted på dens territorium. Som vilkår for erverv av statsborgerskap skal det ikke kreves botid lenger enn ti år før søknad fremmes.

Konvensjonens artikkel 6 nr. 4 fastsetter videre at nasjonal lovgivning skal lette adgangen til statsborgerskap for visse grupper. Dette gjelder egne statsborgeres ektefeller, ulike grupper av barn og personer som har ankommet landet som barn, statsløse og anerkjente flyktninger. Av den forklarende rapporten til konvensjonen punkt 52 framgår det at slike lettelser for eksempel kan være redusert krav til botid, mindre strenge språklige krav, enklere saksbehandlingsprosedyrer og lavere saksbehandlingsgebyr. Videre fremgår det at dersom de generelle vilkårene for statsborgerskap allerede er svært gunstige, for eksempel ved at det at det stilles krav om kort botid for alle, trenger ikke statene å lette adgangen ytterligere.

2.3.4.3 FNs konvensjon om flyktningers stilling av 1951

Konvensjonens artikkel 34 fastsetter at statene så vidt det er mulig skal lette flyktningers erverv av statsborgerskap. Statene skal særlig anstrenge seg for å påskynde behandlingen av søknader om statsborgerskap, og så vidt det er mulig kreve lavere gebyrer og omkostninger i forbindelse med behandlingen av slike saker.

2.4 Andre lands rett

I Danmark er det etter hovedregelen et krav til ni års sammenhengende opphold for erverv av statsborgerskap etter søknad. For flyktninger stilles det krav til åtte års sammenhengende opphold.

I Sverige er det etter hovedregelen et krav om fem års sammenhengende opphold. For flyktninger stilles det krav til fire års sammenhengende opphold.

I Finland kan en utlending kan få innvilget statsborgerskap etter hovedregelen om erverv ved søknad dersom søkeren har fylt 18 år og har hatt fast bolig i Finland enten de siste fem årene uten avbrudd eller i syv år etter fylte 15 år, hvorav de to siste årene uten avbrudd. Dersom søkeren viser at vedkommende har tilfredsstillende ferdigheter i finsk eller svensk, kan søkeren få statsborgerskap etter å ha bodd i Finland enten i de siste fire årene uten avbrudd eller i sammenlagt seks år etter fylte 15 år, hvorav de to siste årene uten avbrudd. For flyktninger stilles det krav om fire års sammenhengende botid, eller sammenlagt seks års botid etter fylte 15 år, hvorav de siste to årene uten avbrudd. Søkere som er mellom 18 og 22 år, som er født i Finland eller som har bodd i Finland i sammenlagt minst ti år med oppholdstillatelse, kan på visse vilkår bli finske etter melding.

2.5 Forslaget i høringsnotatet om krav til 10 års oppholdstid etter hovedregelen og om en egen bestemmelse for anerkjente flyktninger

I Justis- og beredskapsdepartementet sitt høringsnotat 14. juli 2017 ble det foreslått å heve kravet til oppholdstid for norsk statsborgerskap etter hovedregelen, slik at det stilles krav om til sammen ti års opphold i riket i løpet av de siste tolv årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. For flyktninger ble det foreslått å stille krav til ni års opphold i Norge i løpet av de siste tolv årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet.

Departementet foreslo at de nye reglene skal gjelde for søknader som «kommer til behandling» etter at endringsloven trer i kraft.

2.6 Høringsinstansenes syn

2.6.1 Innledning

Nedenfor redegjøres det for høringsinstansens syn på forslaget om å øke kravet til oppholdstid etter hovedregelen fra syv til ti år, og forslaget om å øke kravet til oppholdstid for flyktninger fra syv til ni år.

2.6.2 Høringsinstanser som er positive til å øke oppholdstidskravet etter hovedregelen og for anerkjente flyktninger

Det nasjonale statsadvokatembetet, Politidirektoratet (POD), Oslo politidistrikt, Øst politidistrikt, Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Politiets utlendingsenhet (PU) støtter forslaget om å heve kravet til oppholdstid etter hovedregelen fra syv til ti år og om å heve oppholdstidskravet for anerkjente flyktninger.

Det nasjonale statsadvokatembetet uttaler at reglene om statsborgerskap bør sikre at de som får statsborgerskap har tilstrekkelig tilknytning til Norge, og at et skjerpet krav til oppholdstid til ti år vil bidra til dette.

Både POD, Oslo politidistrikt, Øst politidistrikt og PST viser til at et hevet oppholdstidskrav vil gi bedre muligheter for kontroll av forutsetningene for opphold, herunder kontroll av identitet. POD uttaler at det kan gå lang tid før det blir avdekket at en utlending har fått oppholdstillatelse og eventuelt også norsk statsborgerskap på uriktig grunnlag. Både POD og Øst politidistrikt trekker fram at mønster der ulike grupper søkere hevder de er fra andre områder enn det de faktisk er, kan være vanskelig å oppdage før det har gått noe tid. POD uttaler videre at konsekvensene av ID-misbruk er omfattende, og at det i verste fall kan gå ut over samfunnssikkerheten. Oslo politidistrikt uttaler at endringsforslaget kan bidra til å unngå enkelte saker der man må tilbakekalle statsborgerskap innvilget på uriktig grunnlag. Øst politidistrikt uttaler at det er viktig at slike tilfeller blir avdekket før norsk statsborgerskap innvilges slik at man ikke må tilbakekalle statsborgerskapet i ettertid. PST uttaler at en stor andel av asylsøkere kommer til Norge med uriktige identitetsopplysninger, og at politiet bruker store ressurser på å fastsette identitet. PST uttaler videre at det er en sikkerhetsrisiko i seg selv om det befinner seg mennesker i Norge med uriktig identitet.

2.6.3 Høringsinstanser som er negative til å øke oppholdstidskravet etter hovedregelen

Flere høringsinstanser uttaler at de ikke støtter forslaget om økt krav til oppholdstid etter hovedregelen. Dette gjelder Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Den norske kirke ved Oslo bispedømmerådogKirkerådet, Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO), Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Jussbuss, migrasjonsforskere ved Institutt for fredsforskning (PRIO), MiRA-senteret, Institutt for samfunnsforskning, Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), Norske kvinners sanitetsforening, Oslo kommune, Redd barna ungdom (Press), Rettspolitisk forening, Selvhjelp for innvandrer og flyktninger, Utdanningsforbundet, FNs høykommissær for flyktninger (SEIF) og FNs barnefond. Flere av disse høringsinstansene uttaler at høringsforslaget ikke er godt nok begrunnet, at forslaget vil ha en negativ effekt på integrering og at disse effektene ikke er tilstrekkelig utredet. Flere høringsinstanser etterlyser også en nærmere redegjørelse for hvordan forslaget vil berøre barn og uttaler at hensynet til barnets beste taler mot å innføre krav om lengre oppholdstid for erverv av norsk statsborgerskap. Privatpersonene som uttalte seg om forslaget var også kritiske til å øke oppholdstiden.

Utlendingsdirektoratet (UDI) går ikke direkte imot forslaget, men uttaler at vil det være hensiktsmessig å evaluere virkningene av integreringstiltak og innstramminger som allerede er innført, før man tar stilling til et krav om økt oppholdstid. UDI uttaler at gruppen som vil bli berørt av et hevet oppholdstidskrav er utenlandske borgere som i all hovedsak har et ønske og en forventning om å fortsette å bo og arbeide i Norge på permanent basis, og som allerede oppfyller kravene om selvforsørgelse som kreves for å kunne få permanent oppholdstillatelse. UDI uttaler at mange har kommet på grunnlag av søknad om beskyttelse og har et annet behov for norsk statsborgerskap enn søkere som kan reise fritt på sitt hjemlands pass og ellers få identitetsdokumenter og nyte fullverdige rettigheter som borgere av et annet land enn Norge. UDI antar at regler om hevet oppholdstidskrav vil føre til at flere søkere vil havne i en situasjon der de må velge bort studie- og karrieremuligheter for å ha mulighet til å få norsk statsborgerskap i framtiden. UDI antar videre at begrensningene som følger av Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997, som sier at hver statspart skal gi anledning til erverv av statsborgerskap etter søknad for personer med lovlig og fast bosted på dens territorium og at det ikke kreves botid lenger enn ti år før søknad fremmes, vil bli utfordret i enkeltsaker dersom man hever oppholdstidskravet til ti år.

IMDi uttaler at det så langt IMDi kjenner til, ikke finnes forskning eller annen dokumentasjon som tilsier at et økt oppholdstidskrav for erverv av norsk statsborgerskap virker positivt for integreringen. IMDi uttaler at man vet lite om sammenhengene mellom ulike statsborgerskapslovgivninger og integrering, men viser til en studie som viser at det ikke finnes noen statistiske sammenhenger mellom strengere krav til statsborgerskap og sosial integrering i form av opplevelse av tillit og diskriminering. IMDi viser også til en oversikt fra OECD som viser en positiv sammenheng mellom naturalisering og deltakelse i arbeidslivet og flere studier som viser en positiv sammenheng mellom naturalisering og integrering i ulike europeiske land.

IMDi uttaler at statsborgerskapet gir politiske rettigheter i form av stemmerett og valgbarhet ved stortingsvalg, og at statsborgerskapet slik er en formell bekreftelse på at man kan delta i og påvirker politiske prosesser i det norske samfunnet. IMDi uttaler at erverv av norsk statsborgerskap på denne måten kan øke innvandreres samfunnsdeltakelse, noe som også er et integreringspolitisk mål. IMDi uttaler at en norsk statsborger som er ufrivillig etterlatt i utlandet har rett til assistanse fra norsk utenrikstjeneste, og at dette er av stor betydning i saker som omhandler negativ sosial kontroll og andre ufrivillige opphold i utlandet.

Bufdir uttaler at barneperspektivet ikke er tilstrekkelig ivaretatt i forslaget og savner en redegjørelse av hvordan en økning i kravet til oppholdstid vil berøre barn og hvordan det vil virke på integrering og samfunnsdeltakelse. Bufdir uttaler at høringsforslaget i for liten grad er begrunnet, herunder at det ikke er godt nok begrunnet hva en ønsker å oppnå med å stramme inn vilkårene for norsk statsborgerskap. Det samme trekkes fram av Jussbuss, NOAS,MiRA-senteret, Norske Kvinners Sanitetsforening, Rettspolitisk forening og Utdanningsforbundet. Rettspolitisk forening uttaler at henvisningen til at norsk statsborgerskap skal henge høyt, framstår mer som en erklæring enn en begrunnelse for at det er behov for et strengere oppholdstidskrav og at høringsnotatet ikke inneholder noen prinsipielle redegjørelser for hvorfor lista for å få statsborgerskap bør heves. NOAS uttaler at høringsnotatet ikke viser til undersøkelser, forskning eller annen form for empiri som tilsier at nye norske statsborgere ikke er tilstrekkelig integrert eller at et økt oppholdstidskrav vil ha den nødvendige integreringsskapende effekt. Det samme trekkes fram at Rettspolitisk forening. NOAS mener videre at forslaget kan bidra til å skape en følelse av utenforskap og virke demotiverende. Jussbuss mener at det allerede er vilkår i loven som sikrer at de som blir norske statsborgere er integrert i det norske samfunnet og at hensynet bak oppholdstidskravet er ivaretatt gjennom kravene i gjeldende rett.

INLO uttaler at departementets forslag vil føre til økt utenforskap og at det vil vanskeliggjøre et godt integreringsarbeid. Lignende synspunkter om at forslaget vil ha negative effekter på integrering trekkes også fram av Bufdir, Oslo kommune, Den norsk kirke ved Oslo bispedømmeråd og Kirkerådet, Jussbuss, migrasjonsforskere ved PRIO, MiRA-Senteret, Norske Kvinners Sanitetsforening, NOAS,Redd barna ungdom (Press),SEIF og Utdanningsforbundet. Den norske kirke ved Oslo bispedømmeråd og Kirkerådet uttaler at endringsforslagene vil få alvorlige følger både for den enkeltes identitet, økonomi, følelser og tilhørighet til landet. De uttaler at høringsforslaget ikke får fram konsekvenser for psyken og den allmenne velferden for den enkelte og for familier som blir berørt. Lignende argumenter trekkes fram av Norske Kvinners Sanitetsforening. Også Utdanningsforbundet mener forslaget vil føre til en unødvendig innstramming og uttrykker bekymring for mulige virkninger forslaget kan få for barn og unges oppvekst, familiens økonomi og inkludering i storsamfunnet.

INLO mener at et formål om at norske borgere bør ha en tilknytning til Norge, heller tilsier et lovforslag med insentiver for at de som ønsker å bli norske blir integrerte og føler tilknytning til landet så fort som mulig. MiRA-Senteret anbefaler at strukturer som ikke fungerer på integreringsfeltet i dag endres dersom en ønsker å styrke tilknytningen til Norge, herunder anbefaler MiRA-senteret at det gis tilpasset språkopplæring og bedre vilkår særlig for minoritetskvinners mulighet til arbeid framfor å sette opp flere barrierer for deltakelse.

NOAS uttaler at Norge med dette forslaget vil være et av svært få land i Europa som legger seg på det maksimale av hva som kan kreves etter Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997. Det samme trekkes fram av migrasjonsforskere ved PRIO.

Oslo kommune mener at statsborgerloven bør være innrettet slik at søkere som tilfredsstiller dagens vilkår om norsk og samfunnskunnskap, ønskes velkommen til å søke om norsk statsborgerskap, innen rimelig tid og på en forutsigbar måte. Oslo kommune uttaler at Norge allerede har strenge krav for å få innvilget norsk statsborgerskap, og er bekymret for at et krav om økt oppholdstid vil kunne bidra til utenforskap, mindre trygghet, større frafall i skolen og økt kriminalitet.

Redd barna ungdom (Press) er bekymret for at det kan slå uheldig ut for barn i familier, dersom foreldre på grunn av en heving av oppholdstidskravet etter hovedregelen i statsborgerloven risikerer å få et mye lenger oppholdstidskrav enn sine egne barn.

Migrasjonsforskere ved PRIO uttaler at departementets forslag innebærer en dramatisk reduksjon i muligheten til oppholdstid i utlandet i løpet av opptjeningsperioden og at dette ikke framstår som gjennomtenkt.

Som en oppfølging av høringsnotatet av 14. juli 2017 og Granavolden-plattformen ble det i departementets høringsnotat 27. november 2020 om ytterligere endringer i statsborgerloven nevnt at departementet tok sikte på å fremme lovforslag for Stortinget om å heve kravet til oppholdstid til åtte år etter hovedregelen i statsborgerloven § 7 første ledd boksav e. Departementet ba ikke i høringsnotat 27. november 2020 om innspill til dette spørsmålet, i og med at spørsmålet om hevet krav til oppholdstid allerede hadde vært på høring i 2017. Noen høringsinstanser kom likevel med uttalelser der de stilte seg kritiske til å heve kravet til oppholdstid etter hovedregelen til åtte år. Dette gjaldt Rettspolitisk forening, Antirasistisk senter og Bergen kommune. Jussbuss uttalte at de mente forslaget måtte på ny høring.

2.6.4 Høringsinstanser som er negative til å øke oppholdstidskravet for anerkjente flyktninger

Flere høringsinstanser uttaler seg spesifikt om forslaget om å øke oppholdstiden for anerkjente flyktninger og stiller seg kritiske til dette. Det gjelder NOAS, Den norske kirke ved Oslo bispedømmerådogKirkerådet, Norske Kvinners Sanitetsforening, Mira-senteret og Utdanningsforbundet. NOAS uttaler at forslaget vanskelig kan anses å være i tråd med FNs konvensjon om flyktningers stilling av 1951 artikkel 34 som sier at statene så langt som mulig skal lette adgangen til statsborgerskap for flyktninger. Jussbuss støtter ikke forslaget om å heve oppholdstiden for anerkjente flyktninger, og mener kravet til oppholdstid for flyktninger fortsatt bør være syv år. Jussbuss uttaler at et krav om ni års oppholdstid ikke ivaretar de særlige hensynene som gjør seg gjeldene for flyktninger og at et slikt krav ikke er i tråd med intensjonen i Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997.

2.6.5 Høringsuttalelser om ikrafttredelse

UDI uttaler at de tolker høringsforslaget slik at kravet om hevet oppholdstid skal gjelde søknader som er levert etter ikrafttredelsen. UDI er positive til at reglene om økt botid ikke skal gjelde for søknader som allerede er fremmet på ikrafttredelsestidspunktet.

POD bemerker at det ved lovendringer som er med på å stramme inn vilkår for tillatelser erfaringsmessig er stor pågang for å innlevere søknader i en periode før endringen trer i kraft.

2.7 Departementets vurderinger

2.7.1 Forslag om å øke kravet til oppholdstid til åtte år etter hovedregelen

Kravet om opphold i Norge av en viss varighet som vilkår for erverv av statsborgerskap etter søknad, skal bidra til å sikre at de som blir norske borgere har en tilstrekkelig tilknytning til Norge. Personer som har oppholdt seg i Norge i en viss tid forutsettes å ha en slik tilknytning at det er naturlig at vedkommende kan bli norsk statsborger. Dette objektive kravet innebærer at det ikke stilles spørsmål ved søkerens faktiske tilknytning, dersom kravet til oppholdstid er oppfylt.

I høringsnotatet fra 2017 foreslo Justis- og beredskapsdepartementet å øke kravet til oppholdstid i hovedregelen om erverv av norsk statsborgerskap fra syv til ti år. Mange høringsinstanser er svært kritiske til forslaget og mener at et oppholdstidskrav på ti år er for høyt. Flere påpeker også at en slik økning vil kunne ha negativ effekt på integreringen. På bakgrunn av høringsinnspillene, et ønske om å sikre at de som blir norske statsborgere har en tilstrekkelig tilknytning til Norge og et uttalt ønske i regjeringsplattformen om at det norske statsborgerskapet skal henge høyt, foreslår departementet å heve kravet til oppholdstid til åtte år ved søknad om statsborgerskap etter hovedregelen i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e. Departementet mener høringen i 2017 er tilstrekkelig og er ikke enig med Jussbuss i at forslaget må på ny høring.

Departementet har merket seg at mange av høringsinstansene har uttalt at et hevet oppholdstidskrav kan ha negativ effekt på integreringsprosesser. Departementet legger vekt på at de eventuelle negative effektene for den enkeltes integrering blir redusert når departementet nå foreslår et krav om åtte års oppholdstid og ikke ti år slik det ble foreslått i høringsforslaget. Sett i sammenheng med forslaget i kapittel 3 om kortere krav til oppholdstid for personer med tilstrekkelig inntekt, er formålet at forslagene samlet sett skal bidra til at innvandrere i større grad deltar i arbeidslivet, blir økonomisk selvstendige og gjennom dette integreres tidlig i det norske samfunnet.

Departementet har merket seg at enkelte av høringsinstansene, blant annet Politidirektoratet, peker på at et hevet oppholdstidskrav vil gi bedre muligheter for kontroll av forutsetningene for opphold, herunder kontroll av identitet. Selv om departementet nå ikke foreslår å øke oppholdstidskravet til ti år, er departementet enig i at det er svært viktig å sikre at de som oppholder seg i Norge og de som får innvilget norsk statsborgerskap, har oppgitt riktige identitetsopplysninger. Arbeidet med å avdekke uriktig identitet er viktig både for å fatte riktige vedtak i utlendingssaker og statsborgerskapssaker, og også for å forebygge kriminalitet. I denne sammenheng viser departementet til at ett av tre mål for utlendingsforvaltningen de siste årene har vært at det skal være få personer som oppholder seg i Norge med feil identitet eller på feil grunnlag. I tillegg til den betydelige satsingen som i dag gjøres for å klarlegge identiteten til innvandrere i Norge viser departementet til reglene om tilbakekall av statsborgerskap for personer som har oppgitt uriktige identitetsopplysninger.

2.7.2 Hensynet til barnets beste

Når departementet nå foreslår at oppholdstiden ikke skal økes til mer enn åtte år, legger departementet blant annet vekt på at hensynet til barnets beste taler imot å øke oppholdstiden. Departementet legger til grunn at det vil være til barnets beste å erverve norsk statsborgerskap tidlig i de tilfellene der barnet ønsker norsk statsborgerskap og har tilstrekkelig tilknytning til Norge. Det å få norsk statsborgerskap kan skape en stabilitet og trygghet som har positiv effekt på barns utvikling og levekår. Norsk statsborgerskap gir blant annet ubetinget rett til opphold i Norge, vern mot utvisning og rett til norsk pass, med de fordeler det kan ha for eksempel når det gjelder innreisetillatelse til en rekke land. Statsborgerskapet kan også ha en sterk symbolsk betydning og være en viktig del av et menneskes identitet.

Departementets forslag innebærer ikke en økning i oppholdstidskravet i statsborgerloven § 17 for barn som søker om norsk statsborgerskap som biperson til sin forelder. Forslaget innebærer heller ikke en økning i oppholdstidskravet for barn og voksne som ankom Norge før fylte 18 år, jf. statsborgerloven § 11. Forslaget kan imidlertid føre til at barn som søker som biperson til sine foreldre etter statsborgerloven § 17 vil måtte vente lenger før de får norsk statsborgerskap i og med at en søknad etter § 17 er avhengig av at en eller begge foreldre er eller blir norsk statsborger senest samtidig med barnet. Når departementet likevel foreslår å innføre et noe hevet krav til oppholdstid etter hovedregelen, legger departementet vekt på begrunnelsen nevnt ovenfor om at forslaget skal bidra til å sikre at voksne søkere har den tilstrekkelig tilknytningen til Norge før de blir norske statsborgere. Departementet legger også vekt på at forslaget, sammen med forslaget i kapittel 3, skal fremme integrering og øke sysselsettingen blant innvandrere, noe som også kan føre til bedre levekår for barn av innvandrere.

2.7.3 Beregning av oppholdstid

I høringsforslaget ble det foreslått et krav om til sammen ti års opphold i riket i løpet av de siste tolv årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, noe som relativt sett ville innebære en reduksjon i muligheten til oppholdstid i utlandet. Departementet er enig med migrajonsforskerne ved Institutt for fredsforskning (PRIO) i at dette ikke er hensiktsmessig. Departementet foreslår derfor at de åtte årene med oppholdstid må opparbeides i løpet av de siste elleve årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. Dette innebærer at adgangen til utenlandsopphold relativt sett kun blir marginalt mindre enn etter gjeldende rett. På samme måte som i dag vil opphold i en eller flere søknadsperioder medregnes i åtteårsperioden.

2.7.4 Unntak for anerkjente flyktninger

Flyktninger kan stå i en særlig sårbar situasjon. Departementet foreslår derfor en unntaksbestemmelse slik at dagens krav til oppholdstid ikke endres for søkere som har fått oppholdstillatelse som flyktning etter utlendingsloven § 28. Departementet foreslår at det for denne gruppen fortsatt skal stilles et krav om opphold i Norge i til sammen syv av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. Departementet foreslår at opphold i en eller flere søknadsperioder medregnes i syvårsperioden slik det også gjøres etter gjeldende rett. Dersom utlendingsmyndighetene har truffet vedtak om opphør av flyktningstatus eller tilbakekall av oppholdstillatelse etter utlendingsloven §§ 37 og 63, vil vedkommende etter departementets forslag ikke omfattes av unntaksbestemmelsen.

2.7.5 Når de nye reglene skal gjelde fra

Når det gjelder endringene i kravet til oppholdstid etter hovedregelen i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e, foreslår departementet at søknader som er fremmet eller registrert før ikrafttredelsen skal behandles etter dagens regelverk.

Endringen i hovedregelen innebærer en innstramning i reglene, og denne løsningen gir dermed forutberegnelighet for de som skal søke statsborgerskap ved at de får anledning til å sette seg inn i gjeldende regelverk før en søknad om norsk statsborgerskap fremmes.

Søknaden skal anses som fremmet når søknaden med alle opplysninger og vedlegg som er nødvendig for å avgjøre den, er kommet inn til rette myndighet. Det innebærer at søknaden er registrert i Utlendingsdirektoratets (UDI) søknadsportal, eventuelt levert på papir hos politiet eller norsk utenriksstasjon, og at søkeren har møtt opp hos politiet eller norsk utenriksstasjon og levert nødvendig dokumentasjon.

Søknaden skal anses som registrert når den er registrert i UDIs søknadsportal. Dette innebærer også at eventuelt saksbehandlingsgebyr er betalt. Det at søknader som er registrert før lovens ikrafttredelse skal behandles etter dagens regelverk, gjør at man unngår utfordringen POD har trukket fram i sin høringsuttalelse med stor pågang hos politiet rett før lovens ikrafttredelse.

Departementet legger til grunn at UDI kan kreve at søkere innen rimelig tid etter registreringen møter opp hos politiet for å fremme søknaden med alle nødvendige dokumenter.

Ellers vil de vanlige reglene for erverv av statsborgerskap etter søknad gjelde, det vil blant annet bety at kravet til oppholdstid etter § 7 første ledd bokstav e må være oppfylt på vedtakstidspunktet.

Når det gjelder unntaksbestemmelsen for anerkjente flyktninger, innebærer endringen en videreføring av gjeldende rett for denne gruppen. Departementet foreslår derfor at denne endringen skal gjelde for alle vedtak som fattes etter ikrafttredelsen av endringen.

2.7.6 Departementets forslag

Endret krav til oppholdstid etter hovedregelen om erverv av statsborgerskap etter søknad vil etter departementets forslag framgå av statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e. Departementet foreslår at bestemmelsen skal stille vilkår om til sammen åtte års opphold i Norge i løpet av de siste elleve årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, opphold i en eller flere søknadsperioder medregnet i åtteårsperioden.

Forslagene i proposisjonen her innebærer at oppholdstidskrav for flyktninger nå vil avvike fra hovedregelen, og unntak for flyktninger foreslås derfor inntatt i ny § 16 b i statsborgerloven. Departementet foreslår at det for anerkjente flyktninger skal stilles krav om til sammen syv års opphold i Norge i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, opphold i en eller flere søknadsperioder medregnet i syvårsperioden.