3 Unntak fra hovedregelen om oppholdstid i statsborgerloven for søkere med tilstrekkelig inntekt
3.1 Bakgrunnen for lovforslaget
I kapittel 2 er det redegjort for departementets forslag om å heve kravet til oppholdstid etter hovedregelen i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e fra syv til åtte år. Departementet foreslår ikke endringer i gjeldende regler for de som har unntak fra dagens hovedkrav og at anerkjente flyktninger skal beholde gjeldende oppholdstidskrav på syv år.
I dette kapittelet omtales departementets forslag om en unntaksbestemmelse for søkere som har tilstrekkelig inntekt, slik at denne gruppen får et krav til oppholdstid på seks år for erverv av norsk statsborgerskap. Forslaget er en oppfølging av Granavolden-plattformen der det framgår at regjeringen vil at det skal innføres et unntak fra hovedregelen i statsborgerloven for personer som etter fastsatte kriterier er selvforsørget og at oppholdskravet for disse skal settes til seks år.
Formålet med unntaksbestemmelsen er å motivere til deltakelse i arbeidslivet og gjennom dette bidra til større grad av selvforsørgelse og å styrke den enkeltes mulighet å delta fullt ut i det norske samfunnet. Deltakelse i arbeidslivet vil også kunne bidra til integrering gjennom at innvandrere tilegner seg kjennskap til norsk språk og samfunnsliv.
3.2 Høringen
Forslag til endringer i statsborgerloven og statsborgerforskriften ble sendt på høring 27. november 2020. Høringen ble samtidig gjort tilgjengelig på regjeringens nettsider. Høringsfristen var 15. januar 2021. Forslagene gjaldt unntak fra hovedregelen i statsborgerregelverket om krav til oppholdstid i Norge for søkere som har inntekter over et visst nivå. Det ble også foreslått å forskriftsfeste en unntaksbestemmelse for visse forskere og deres ektefelle, registrerte partner eller samboer. Forslaget om å forskriftsfeste en unntaksbestemmelse for forskere blir ikke nærmere behandlet i denne lovproposisjonen, men vil vurderes videre av departementet.
Høringsnotatet ble sendt til følgende:
Alle departementene
Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV)
Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)
Datatilsynet
Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)
Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (UNIT)
Direktoratet for internasjonalisering og kvalitet i høgare utdanning (Diku)
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)
Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad)
Domstolsadministrasjonen
Folkehelseinstituttet
Forsvarets forskningsinstitutt (FFI)
Forsvarets høgskole
Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Kompetanse Norge
Kompetansesenter for kriminalitetsforebygging
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)
Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)
Nasjonalt kompetansesenter for minoritetshelse
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)
Norges forskningsråd
Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR)
Norsk institutt for forskning om oppvekst velferd og aldring (NOVA)
Norsk senter for barneforskning
Norsk senter for menneskerettigheter
Norut Alta
NTNU Samfunnsforskning
Politidirektoratet (POD)
Politihøgskolen
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Politiets utlendingsenhet (PU)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Senter for fredsstudier
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Statsadvokatembetene
Statens helsetilsyn
Statsforvalterne
Telemarksforskning
Universitet og høyskoler
Universitets- og høyskolerådet
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Økokrim
Norges institusjon for menneskerettigheter
Gáldu – kompetansesenter for urfolks rettigheter
Riksrevisjonen
Sametinget
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Fylkeskommunene
Kommunene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Advokatforeningen
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Den norske dommerforening
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen (FO)
Forskerforbundet
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio)
Hovedorganisasjonen Virke
Kriminalomsorgens yrkesforbund
KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Juristforbund
Norsk fengsels- og friomsorgsforbund
Norsk legeforening
Norsk psykiatrisk forening
Norsk psykologforening
Norsk Tjenestemanslag (NTL)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Politiets fellesforbund
Utdanningsforbundet
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Forskningsstiftelsen FAFO
Institutt for samfunnsforskning (ISF)
Institutt for fredsforskning (PRIO)
Nordlandsforskning
Adopsjonsforum
Amnesty International Norge
Antirasistisk senter
Caritas Norge
Civita – Den liberale tankesmien
Den norske Helsingforskomite
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Flyktninghjelpen
Frivillighet Norge
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)
Human Rights Service (HRS)
Innvandrernes landsorganisasjon (INLO)
InorAdopt
Internasjonal helse- og sosialgruppe
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Kristent interkulturelt arbeid
Likestilling, integrering og mangfold (LIM)
Minotenk
MiRA ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Multikulturelt initiativ- og ressursnettverk (MIR)
Norges Røde Kors
Norsk Folkehjelp
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Oslosenteret for fred og menneskerettigheter
Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)
Redd Barna
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Senter for flerkulturell ungdom
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Senter for kunnskap og likestilling (KUN)
Tankesmien Agenda
Uføres landsorganisasjon
Verdens barn
Arbeiderpartiet
Fremskrittspartiet
Høyre
Kristelig folkeparti
Miljøpartiet De grønne
Rødt
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre
Følgende instanser avga realitetsmerknader til forslagene som fremmes i denne proposisjonen:
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Politidirektoratet
Skatteetaten
Trøndelag politidistrikt
Politiets utlendingsenhet
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Oslo kommune
Antirasistisk senter
Jussbuss
MiRA-Senteret
Rettspolitisk forening
I tillegg hadde 2 privatpersoner merknader.
Følgende instanser meddelte at de ikke hadde merknader til forslagene:
Samferdselsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Statsforvalteren i Rogaland
Politihøgskolen
SSB
Skien kommune
Inor Adpot
Følgende instanser meddelte at de ikke ønsket å avgi høringsuttalelse:
Domstolsadministrasjonen
Borgarting lagmannsrett
Høyesterett
Kompetanse Norge
Hovedsynspunktene i sentrale høringsuttalelser omtales i proposisjonen her. For detaljer i høringsinstansenes uttalelser vises det til at alle høringsuttalelsene er tilgjengelige på regjeringens nettsider.
3.3 Gjeldende rett
3.3.1 Ingen unntaksbestemmelser for personer med inntekt over et visst nivå
Hovedregelen om erverv av norsk statsborgerskap etter søknad framgår av statsborgerloven § 7. Et av vilkårene er at søkeren må ha til sammen syv års opphold i Norge i løpet av de siste ti årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e. Den som søker om norsk statsborgerskap må videre ha eller fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 62, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav d. For å få permanent oppholdstillatelse er det som hovedregel et vilkår at søkeren har vært selvforsørget de siste 12 månedene, jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav f. Etter gjeldende rett foreligger det ingen unntaksregler fra reglene om oppholdstid i statsborgerloven § 7 for personer med inntekt over et visst nivå. Vilkåret om oppholdstid i statsborgerloven og hvilke unntak som finnes for ulike grupper søkere er omtalt nærmere ovenfor i punkt 2.3.
3.3.2 Vern mot diskriminering
3.3.2.1 Innledning
Både nasjonal lovgivning og internasjonale konvensjoner har regler om vern mot diskriminering som er av betydning ved utforming av bestemmelser i statsborgerloven. Vilkårene for å få statsborgerskap må ikke utformes slik at de bryter mot reglene om diskriminering og forslaget om en unntaksbestemmelse for personer med inntekt over et visst nivå må vurderes i lys av diskrimineringsvernet.
3.3.2.2 Grunnloven
Grunnloven § 98 lyder:
Alle er like for loven.
Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.
Grunnlovens diskrimineringsforbud er utformet som et generelt forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.
3.3.2.3 Internasjonale konvensjonsbestemmelser om ikke-diskriminering
Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner som forplikter statene å sikre ikke-diskriminering, hvor en av de mest sentrale er den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). EMK artikkel 14 sier at:
Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjon skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.
EMK gjelder som norsk lov og skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) §§ 2 og 3.
Også andre konvensjoner Norge er bundet av har regler som skal forhindre diskriminering, blant annet FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. Disse er også inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven og skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. Videre er Norge budet av FNs rasediskrimineringskonvensjon som er inkorporert i norsk lov gjennom lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) og av FNs konvensjon om rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne. Begge konvensjonene har bestemmelser som skal forhindre diskriminering. Et fellestrekk ved konvensjonene er at saklig forskjellsbehandling, der midlene som benyttes for å oppnå et legitimt formål står i forhold til målet, i hovedsak ikke rammes av forbudet mot diskriminering.
Ved forslag til nye bestemmelser i statsborgerloven, er også Europarådskonvensjon om statsborgerskap av 1997 relevant. Konvensjonen inneholder en samling av grunnleggende prinsipper for statsborgerskap slik de har utviklet seg internasjonalt, og setter minimumsstandarder for statspartenes vilkår for erverv av statsborgerskap. For forslagene i dette kapittelet er det særlig artikkel 5 i konvensjonen som er viktig. Her framgår det at statenes regler og praktiseringen av reglene om statsborgerskap, ikke skal gjøre forskjell på grunnlag av kjønn, religion, rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse.
I den forklarende rapporten til konvensjonen er det enkelte forklaringer til innholdet i artikkel 5. I avsnitt 40 står det:
Selve statsborgerskapet krever imidlertid at statene fastsetter bestemte kriterier for å fastslå hvem som er deres egne statsborgere. Disse kriteriene kan i gitte tilfeller resultere i særbehandling på statsborgerskapsfeltet. Vanlige eksempler på berettigede grunner for differensiering eller særbehandling er krav om kjennskap til nasjonalspråket for å erverve statsborgerskap, og at avstamning eller fødested gir lettere adgang til erverv av statsborgerskap. Selve konvensjonen gir i artikkel 6 nr. 4 bestemmelser om lettere erverv av statsborgerskap i visse tilfeller.
3.3.2.4 Likestillings- og diskrimineringsloven
Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 gir et generelt forbud mot diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder eller kombinasjoner av disse grunnlagene. Med diskriminering menes både direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter likestillings- og diskrimineringsloven §§ 9, 10 eller 11. Det framgår av § 9 at forskjellsbehandling ikke er i strid med forbudet i § 6 når den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles.
3.3.3 Andre internasjonale forpliktelser
Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 fastsetter i artikkel 6 nr. 3 at det skal gis anledning til erverv av statsborgerskap etter søknad for personer med lovlig og fast bosted på statens territorium og at det ikke kan kreves botid lenger enn ti år før søknad fremmes. Denne konvensjonen og andre konvensjoner som setter begrensinger for hvilke regler man kan innføre om statsborgerskap er nærmere omtalt ovenfor i punkt 2.3.4.
3.3.4 Krav om selvforsørgelse og underholdskrav i utlendingsloven
3.3.4.1 Innledning
Etter utlendingsloven stilles det krav om selvforsørgelse ved søknad om permanent oppholdstillatelse og det stilles også et underholdskrav ved søknader om familieinnvandring. Disse reglene og hvilket nivå som kreves kan være relevant ved utforming av en unntaksbestemmelse i statsborgerloven for personer med tilstrekkelig inntekt. Å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse er også et vilkår for erverv av statsborgerskap etter søknad, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav d. Nedenfor redegjøres det for disse reglene etter utlendingsloven.
3.3.4.2 Krav om selvforsørgelse som vilkår for permanent oppholdstillatelse
Et av vilkårene for å få permanent oppholdstillatelse er at søkeren har vært selvforsørget de siste 12 månedene. Vilkåret gjelder for personer mellom 18 og 67 år og framkommer av utlendingsloven § 62 første ledd bokstav f. Utlendingsforskriften § 11-11 første ledd bokstav a til f gir en uttømmende liste over hvilke type midler som kan medregnes for å fylle inntektskravet. Dette omfatter arbeids- og næringsinntekt, pensjon og andre faste, periodiske ytelser, sykepenger, svangerskapspenger, foreldrepenger, alderspensjon, dagpenger, arbeidsavklaringspenger og stønad til enslig mor eller far etter folketrygdloven. Videre omfattes studielån og stipend fra Lånekassen. Også introduksjonsstønad etter integreringsloven omfattes. Det er et krav om at søkeren de siste tolv månedene er sikret midler tilsvarende minst 2,5 ganger grunnbeløpet i folketrygden. Kravet gjelder fra 1. januar 2021, og erstattet det tidligere kravet om at søkeren skulle være sikret midler tilsvarende 88 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ.
Det er også et vilkår at utlendingen de tolv siste månedene ikke har mottatt økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, med mindre stønaden er utbetalt som supplerende sosialhjelp, eller i påvente av trygdeytelser som nevnt i utlendingsforskriften § 11-11 første ledd bokstav c (sykepenger, svangerskapspenger, foreldrepenger, alderspensjon, dagpenger, arbeidsavklaringspenger eller stønad til enslig mor eller far etter folketrygdloven) eller bostøtte etter bustøttelova. Dette følger av forskriftens § 11-11 andre ledd.
Det gjøres unntak for enkelte grupper søkere, blant annet for søkere som de siste 12 månedene har deltatt i grunnskole- eller videregående opplæring etter ungdomsretten til videregående opplæring, som del av introduksjonsprogrammet eller gjennom tiltak fra Arbeids- og velferdsetaten eller har vært fulltidsstudent ved høyere utdanning. Det gjøres også blant annet unntak for søkere som har rett til uføretrygd etter folketrygden eller på grunn av sykdom, skade eller lyte ikke har vært i stand til å utføre inntektsgivende arbeid utover 50 prosent de siste 12 månedene. Unntakene følger av forskriftens § 11-12.
3.3.4.3 Underholdskravet i saker om familieinnvandring
I søknader om familieinnvandring etter reglene i utlendingsloven kapittel 6, er det et vilkår at referansepersonen kan sannsynliggjøre å være sikret framtidige midler tilsvarende minst 2,7 ganger grunnbeløpet i folketrygden. Dette følger av utlendingsforskriften § 10-8 første ledd. Midlene kan sikres blant annet gjennom arbeidsinntekt, sykepenger, svangerskapspenger, foreldrepenger, uføretrygd eller alderspensjon etter folketrygdloven, pensjon eller andre faste periodiske ytelser (med unntak av ytelser etter sosialtjenesteloven), stønad etter integreringsloven, utdanningslån eller utdanningsstipend. Kravet til fremtidig inntekt anses også å være sikret når referansepersonen mottar alderspensjon som minst svarer til fullt minste pensjonsnivå etter folketrygdloven kapittel 19, eller uføretrygd som minst svarer til full minste årlig ytelse etter folketrygdloven kapittel 12. Justis- og beredskapsdepartementet har hatt på høring et forslag om at introduksjonsstønad ikke skal medregnes i underholdskravet i saker om familieinnvandring. Høringsfristen gikk ut 10. mars 2021.
Det er også krav til tidligere inntekt. Dette følger av forskriftens § 10-9 første ledd første punktum:
En referanseperson som må oppfylle krav til framtidig inntekt etter § 10-8 første ledd, må dokumentere at vedkommende i henhold til siste skatteoppgjør eller i henhold til bekreftelse fra skattemyndighetene på innrapportert inntekt foregående år, hadde en registrert inntekt tilsvarende minst 2,7 ganger grunnbeløpet i folketrygden.
Det kan i enkelte tilfeller gjøres unntak fra reglene om krav til tidligere inntekt. Dette følger av § 10-9 andre og tredje ledd.
Øvrige regler om kravene til framtidig og tidligere inntekt følger av utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-11.
3.4 Andre lands rett
Hverken Danmark, Finland, Island eller Sverige har regler om kortere oppholdstid ved søknad om statsborgerskap for personer med inntekt over et visst nivå. Danmark og Finland har imidlertid regler om selvforsørgelse som et vilkår for statsborgerskap. I Sverige stilles det ikke krav om selvforsørgelse for rett til statsborgerskap.
En betingelse for å få dansk statsborgerskap, er at man kan forsørge seg selv. Det innebærer at man ikke kan ha mottatt hjelp etter dansk lov om aktiv sosialpolitikk eller dansk integreringslov i løpet av de siste to årene. Det innebærer også at man i de siste fem årene ikke kan ha mottatt hjelp etter disse lovene i en periode på sammenlagt mer enn fire måneder. De ytelsene som omfattes er blant annet «kontanthjælp», «uddannelseshjælp», «revalideringsydelse», «ressourceforløbsydelse», «ledighedsydelse» og «integrationsydelse». Det finnes unntaksregler for kravet om selvforsørgelse og det finnes også mulighet for dispensasjon.
En betingelse for å få finsk statsborgerskap er at søkeren framlegger en pålitelig redegjørelse for hvordan vedkommende forsørger seg selv, og at forsørgelsen er lovlig og tilstrekkelig. Dersom eneste inntektskilde for eksempel har vært en generell bostøtte, så er det ikke nok til å vise at søkeren er tilstrekkelig forsørget. Søkeren må oppgi inntekt for hele oppholdstiden som kreves for finsk statsborgerskap.
3.5 Høringsforslaget
Departementet foreslo i høringsnotatet 27. november 2020 å innføre en unntaksbestemmelse fra oppholdstidskravet i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e for søkere som på søknadstidspunktet har hatt tilstrekkelig inntekt i minst to av de tre siste årene med fastsatt skatteoppgjør. Departementet foreslo at vedtakstidspunktet skal legges til grunn for beregningen dersom det er til gunst for søkeren.
Departementet foreslo at det etter unntaksbestemmelsen skal stilles krav om seks års opphold i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. Videre foreslo departementet at opphold i en eller flere søknadsperioder medregnes i seksårsperioden.
Departementet foreslo at søkere som er ilagt straff eller strafferettslig særreaksjon, jf. statsborgerloven § 9, ikke skal omfattes av bestemmelsen selv om karenstiden er utholdt.
Departementet foreslo å gi nærmere bestemmelser om hva som oppfyller kravet om tilstrekkelig inntekt i statsborgerforskriften. Departementet forslo å innføre en forskriftshjemmel slik at Kongen skal kunne fastsette slike forskriftsbestemmelser.
Departementet foreslo å forskriftsfeste at kravet til tilstrekkelig inntekt skal være oppfylt dersom søkeren i to av de siste tre årene med fastsatt skatteoppgjør har vært sikret midler tilsvarende minst 3 ganger grunnbeløpet i folketrygden (G), gjennom inntekt og ytelser som inngår i alminnelig inntekt i skatteoppgjøret.
Inntekt og ytelser som inngår i alminnelig inntekt i skatteoppgjøret er blant annet arbeidsinntekt, næringsinntekt, sykepenger, svangerskapspenger, foreldrepenger og arbeidsavklaringspenger, pensjon, uføretrygd og dagpenger. Pleiepenger, omsorgspenger og opplæringspenger jf. folketrygdloven kapittel 9, omfattes også. Videre vil overskudd fra næring, renteinntekter, skattepliktig gevinst og utbytte fra aksjer, samt utdeling fra selskap med deltakerfastsetting regnes med. Visse kapitalinntekter, som for eksempel gevinst ved salg av fast eiendom, regnes også med.
3.6 Høringsinstansenes syn
3.6.1 Overordnet om hvilke høringsinstanser som støtter eller går imot høringsforslaget
Noen høringsinstanser slik som Oslo kommune og Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) er positive til forslaget. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) er positiv til å innføre en unntaksbestemmelse for søkere som raskere ønsker å bli fullverdige medlemmer i det norske samfunnet, og har noen kommentarer knyttet til vilkåret om inntekt over et visst nivå. Skatteetaten er positiv til at bestemmelsen er utformet slik at den gir nødvendige hjemler for deling av informasjon mellom etatene.
Andre høringsinstanser uttaler ikke at de er imot forslaget, men påpeker problematiske sider av eller konsekvenser ved forslaget. Dette gjelder Bergen kommune, Askøy kommune, Politidirektoratet, Trøndelag politidistrikt og Politiets utlendingsenhet (PU).
Utlendingsdirektoratet (UDI) uttaler at det bør vurderes å ta en helhetlig gjennomgang av regelverket med tanke på å gjøre det mer digitaliserings- og automatiseringsvennlig, framfor å legge til unntaksbestemmelser og definere nye grupper søkere med endret krav om oppholdstid. UDI kommer ellers med en del merknader til forslaget. Utlendingsnemnda (UNE) kommer med en del innspill av mer regelteknisk art og tar ikke stilling til om forslaget bør innføres eller ikke. UNE uttaler at nemnda normalt ikke kommenterer rent rettspolitiske hensyn og avveininger.
Flere høringsinstanser er negative til forslaget og mener det ikke bør innføres. Det gjelder blant annet Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Antirasistisk senter, Jussbuss, MiRA-Senteret og Rettspolitisk forening.
3.6.2 Integreringsmessige effekter av forslaget og vurderingen av diskrimineringsvernet
Oslo kommune støtter departementets forslag til unntak og uttaler at en mulighet for å oppnå statsborgerskap gjennom selvforsørgelse bygger opp under betydningen av arbeid i et integreringsperspektiv.
NMBU uttaler at det er positivt at det foreslås et generelt unntak på bakgrunn av inntekt, som medfører lempeligere krav for å oppnå norsk statsborgerskap også for internasjonale ansatte ved deres organisasjon.
Askøy kommune uttaler at unntaksbestemmelsen kan virke motiverende og integreringsfremmende for noen, men kommunen er i tvil om unntaksbestemmelsen vil ha ønsket effekt når det gjelder å stimulere til økt samfunnsdeltakelse og selvforsørgelse. Bergen kommune uttaler at kommunen er enig i at det er viktig å motivere til deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Bergen kommune uttaler at det likevel er slik at mange personer er i en situasjon der de ikke vil kunne tjene 3 G, kanskje fordi de studerer eller har store omsorgsforpliktelser. Bergen kommune uttaler at det er betydelige ulikheter mellom kjønnene når det gjelder inntekt og at kvinner med innvandrerbakgrunn ofte bruker lenger tid på kvalifisering i Norge på grunn av omsorgsforpliktelser. Bergen kommune mener på bakgrunn av dette at det er problematisk at forslaget kan få som konsekvens at kvinner gjennomsnittlig vil få en signifikant lenger oppholdstid i Norge før de får statsborgerskap enn menn.
LDO viser til at høringsforslaget påpeker at enkelte grupper innvandrere deltar i arbeidslivet i mindre grad enn andre, og at det for disse gruppene vil være vanskelig å oppfylle kravet om 3 G for å bli omfattet av unntaksbestemmelsen. LDO deler denne vurderingen, og legger til at mange har en svak tilknytning til arbeidslivet og er i lavinntektsjobber. LDO viser til at innvandrere jobber mye deltid og er overrepresentert både i midlertidige stillinger og i konjunkturutsatte bransjer. LDO viser videre til at arbeidsledigheten blant innvandrere har steget under koronapandemien sammenlignet med majoritetsbefolkningen. LDO uttaler at dette kan ha konsekvenser for andelen innvandrere som ikke oppfyller inntektskravet og at innvandrere allerede utgjør en uforholdsmessig høy andel av familiene som lever med vedvarende lav inntekt.
LDO viser til at det framgår av høringsforslaget at kravet vil slå ut forskjellig for ulike grupper søkere, at departementet derfor vurderer forslaget opp mot vilkårene i likestillings- og diskrimineringsloven § 9 og kommer til at forskjellsbehandlingen er lovlig. LDO er enig i at å motivere den enkelte til deltakelse i arbeidslivet utgjør et saklig formål. LDO understreker likevel at årsaken til lav arbeidsdeltakelse er sammensatt, og det er flere barrierer som hindrer innvandreres deltakelse i arbeidsmarkedet. LDO uttaler at det for eksempel kan skyldes manglende medbrakt utdanning eller språkkunnskaper, helseutfordringer som skiller seg fra befolkningen ellers og diskriminering i arbeidslivet. LDO understreker at det kreves en helhetlig tilnærming til utfordringene knyttet til manglende sysselsetting og løsere tilknytning til arbeidslivet for å bedre inkludere innvandrere på arbeidsmarkedet. LDO uttaler at mange innvandrere er motivert for arbeid og for å være selvforsørget, men at de ikke får tilgang til arbeid. LDO mener unntaksbestemmelsen kan fungere motiverende, men må ses i sammenheng med at det er strukturelle årsaker til at en del innvandrere har løsere tilknytning til arbeidsmarkedet og vedvarende lav inntekt.
LDO påpeker at en heving av oppholdstiden til åtte år etter hovedregelen vil føre til at virkningen for de som ikke oppfyller kravet til inntekt, vil være større enn etter dagens regelverk og at dette bør tas i betraktning ved forholdsmessighetsvurderingen av forslaget.
UNE uttaler at betraktningene knyttet til integreringsperspektivet av selvforsørgelse kan svekkes av at oppholdstidskravet for statsborgerskap er foreslått redusert til seks år ved inntekt på minst 3 G i to av de siste tre årene med fastsatt skatteoppgjør, samtidig som oppholdstidskravet for permanent oppholdstillatelse for en større gruppe søkere fra 1. desember 2020 er fem år med et krav om at søkeren har vært selvforsørget de siste tolv månedene. UNE viser også til vurderingen av diskrimineringsvernet i høringsnotatet og uttaler i den forbindelse at bestemmelsens krav vil være vanskeligere å oppfylle for yngre og eldre søkere, inkludert studenter.
Flere høringsinstanser er bekymret for hvordan forslaget vil slå ut for ulike grupper, herunder kvinner og personer med nedsatt funksjonsevne. POD og Trøndelag politidistrikt er enige i at den foreslåtte unntaksbestemmelsen vil kunne ha positive effekter på integrering, men påpeker at forslaget kan føre til en større skjevhet i integreringen for enkelte grupper innvandrerkvinner i forhold til deres ektemenn. De mener det er grunn til å vurdere om det er tatt tilstrekkelig hensyn til dette i vurderingen som er gjort. De uttrykker bekymring for at forslaget kan føre til at innvandrerkvinner i større grad kan bli avhengig av sin mann og dermed mer utsatt for negativ sosial kontroll og at maktstrukturen mellom ektefeller blir mer ubalansert. Trøndelag politidistrikt uttaler at de har sett at kvinner ofte bruker mye lengre tid enn sine ektefeller på å fylle vilkåret om selvforsørgelse for permanent oppholdstillatelse.
Antirasistisk senter uttaler at det er vanskelig å slå fast om forslaget er diskriminerende på et vis som kan stride med internasjonale forpliktelser og er særlig bekymret for at forslaget kan slå negativt ut for kvinner. Bufdir er bekymret for at et inntektskravet på 3 G er så høyt at det vil ramme noen grupper skjevt, særlig innvandrerkvinner og innvandrere med nedsatt funksjonsevne. Bufdir peker på at inntektsforskjeller kan skyldes deltidsarbeid, at en del innvandrergrupper i mindre grad er heltidsansatte enn lønnstakere ellers og at dette spesielt gjelder kvinner. Bufdir viser til at det er en høyere andel som har nedsatt funksjonsevne blant innvandrere enn i befolkningen for øvrig. Bufdir skriver at studier av levekår for personer med nedsatt funksjonsevne viser at disse kommer dårligere ut enn den øvrige befolkningen på en rekke sentrale levekårsområder, ikke minst når det gjelder arbeid. Bufdir uttaler at innvandrere med nedsatt funksjonsevne kan være i en ekstra sårbar situasjon og ha vanskeligere for å delta fullt i arbeidslivet, fordi de både har nedsatt funksjonsevne og er innvandrere.
Flere høringsinstanser mener forslaget vil ha negativ effekt på integreringsprosesser. Antirasistisk senter mener det er problematisk at grunnleggende demokratiske rettigheter, slik som retten til å stemme ved stortingsvalg, skal påvirkes av den enkelte persons inntektsnivå og evne til å integrere seg raskt. Antirasistisk senter uttaler at hvorvidt man blir integrert ikke bare handler om vilje, men også om evner og livsomstendigheter, og at personer som kommer til Norge som analfabet, personer med lav utdannelse og personer med store omsorgsoppgaver, vil ha vanskeligere for oppnå kravet. MiRA-Senteret frykter at forslaget vil hemme integreringen og mener at forslaget kan bidra til å forsterke opplevelsen av utenforskap for personer som ikke klarer eller har mulighet til å skaffe seg et arbeid med nok inntekt. MiRA-Senteret uttaler at regjeringen heller bør fremme forslag som gjør det mulig for innvandrere å bli selvforsørget – for eksempel regulere arbeidslivet på en slik måte at det ikke tillates så stor bruk av ringevikarer, korte vikariater og små stillingsprosenter, samt motarbeide diskriminering i arbeidslivet.
Jussbuss uttaler at innvilgelse av statsborgerskap bør være en bekreftelse på en sterk tilknytning til staten, og at statsborgerregelverket ikke bør fungere som et belønningssystem for personer som er mer ressurssterke økonomisk og har språkkunnskaper og utdanning som er tilpasset det norske samfunnet. Antirasistisk senter uttaler at forslaget forsterker et inntrykk av at det å bli norsk statsborger, handler om å passere barrierer, snarere enn om å bli solidarisk inkludert i et fellesskap man i praksis allerede tilhører. MiRA-Senteret uttaler at forutsetningene for å få en jobb med inntekt over et visst nivå er svært ulike og at noen grupper ikke vil kunne nå kravet på grunn av helseproblemer, mens andre vil kunne oppleve diskriminering i arbeidslivet og av den grunn streve med å få inntektsgivende arbeid. Dersom disse gruppene møter strengere krav for å få statsborgerskap enn andre, mener MiRA-Senteret det sender problematiske signaler.
Flere høringsinstanser uttaler at manglende motivasjon ikke er årsaken til lav sysselsetting blant innvandrere og at forslaget derfor ikke er hensiktsmessig. MiRA-Senteret uttaler at det er et legitimt mål å ønske å øke arbeidsdeltakelsen blant innvandrere, men at forslaget bygger på antagelser om at lav sysselsetting kan skyldes manglende motivasjon til å skaffe seg arbeid. MiRA-senteret uttaler at denne sammenhengen ikke er dokumentert og at forslaget dermed ikke oppfyller kravet til et saklig formålt. MiRA-Senteret viser til at mange kvinner de er i kontakt med forblir arbeidsledige i lang tid selv om de har stor egeninnsats og et sterkt ønske og engasjement for å få seg arbeid. MiRA-senteret uttaler at det blant innvandrerkvinner er svært mange som ikke får en fulltidsstilling, og at det vil være vanskelig for disse å oppnå kravet om 3 G. Rettspolitisk forening er ikke enig i at lav deltakelse i arbeidslivet blant innvandrere skyldes manglende insentiver i regelverket. Rettspolitisk forening uttaler at formell kompetanse i økende grad er en forutsetning for å komme inn i og bli værende i arbeid, og mener forslaget kan føre til at flere velger bort videre utdannelse. Foreningen peker på at innvandrere vil møtes av krav til inntekt både ved søknad om familieinnvandring, permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap. Rettspolitisk forening uttaler at et ensidig fokus på inntektsbringende arbeid fører til at innvandrere presses ut i lavtlønnsyrker uten formelle kompetansekrav, noe som etter foreningens synspunkt bidrar til å opprettholde sosiale forskjeller innad i Norge. Rettspolitisk forening mener at det skapes en gruppe arbeidstakere i Norge som blir særlig sårbare overfor useriøse arbeidsgivere når myndighetene knytter objektive inntektskrav til sentrale velferdsgoder og etterlyser særlige unntaksbestemmelser som ivaretar søkerne som trer ut av arbeidsforhold med arbeidsgivere som ikke følger lovverket.
Flere høringsinstanser mener forslaget vil føre til ulovlig forskjellsbehandling. Jussbuss mener at forslaget ikke er nødvendig for å oppnå formålet om å få utlendinger i arbeid og at forslaget derfor er i strid med utlendingenes diskrimineringsvern, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 9 (1) bokstav b. MiRA-Senteret mener forslaget ikke oppfyller nødvendighetskravet idet tiltaket etter deres syn ikke vil øke sysselsettingsgraden eller fremme opplevelsen av å være integrert i samfunnet. Jussbuss viser til at det er et sammensatt årsaksbilde til lavere sysselsettingsgrad blant innvandrere og at det ikke nødvendigvis er mangelen på motivasjonen som forhindrer innvandrere fra å være sysselsatt. Jussbuss viser til at innvandrere er overrepresentert i midlertidige stillinger og konjunkturutsatte bransjer og at dette gir større variasjon i sysselsetting og ledighet over konjunktursyklene for innvandrere enn for majoritetsbefolkningen. Videre viser Jussbuss til at en del innvandrergrupper synes å ha større problemer med å komme tilbake i arbeid når de blir arbeidsledige enn befolkningen for øvrig. Jussbuss uttaler at departementet har en plikt etter diskrimineringsregelverket til å undersøke muligheten for å iverksette andre og mindre inngripende tiltak for å forbedre arbeidslivssituasjonen for utlendinger som har bodd lenge i Norge. MiRA-senteret mener lovforslaget ikke oppfyller kravet til saklighet idet en rekke personer på grunn av helseproblemer eller funksjonsnedsettelser ikke vil ha mulighet til å oppfylle inntektskravet og at kravet om 3 G vil være umulig å nå for mange uføre.
Rettspolitisk forening mener det burde innføres et unntak for uføretrygdede og sykemeldte som ut fra helseårsaker ikke kan påvirke egen inntekt. Foreningen mener det er bekymringsverdig dersom hensynet til saksbehandlingskostnader og ønske om automatisert behandling over tid skal fjerne særlige unntak fastsatt for å ivareta vanskeligstilte søkere eller andre tilfeller der hensynet bak hovedregelen ikke gjør seg gjeldende.
Antirasistisk senter er bekymret for at man etablerer en tilnærming som gradvis kan bli videreutviklet slik at terskelen heves og er derfor også bekymret for forslaget om at kravet til inntekt skal reguleres i forskrift. Noen høringsinstanser uttaler at nivået på inntektskravet bør senkes til 2,5 G dersom unntaksbestemmelsen innføres. Jussbuss viser til kravet om selvforsørgelse som vilkår for permanent oppholdstillatelse og uttaler at lovgiver der har forutsatt at man er i stand til å ta vare på seg selv med midler tilsvarende 2,5 G. Rettspolitisk forening er positive til at kravet ikke er satt høyere enn til 3 G og uttaler at et slikt krav vil kunne dekkes i de fleste fulltidsstillinger for ufaglærte uten tidligere arbeidserfaring. Rettspolitisk forening påpeker imidlertid at personer i søkergruppen oftere kan være ansatt i midlertidige stillinger eller deltidsstillinger i lavlønnsyrker, at dette påvirker lønnsveksten og at kravet derfor bør settes til 2,5 G.
3.6.3 Målet med automatisert saksbehandling
UDI uttaler at direktoratet jobber kontinuerlig med å øke andelen statsborgerskapssaker som kan avgjøres ved automatisert behandling. UDI uttaler at utformingen av regelverket har stor betydning for hvor mange saker som kan automatiseres og for hvor kompleks modelleringen av regelverket i automatiseringsløsningen blir. UDI uttaler at lovendringer som innebærer nye unntak og grupper med ulike krav om oppholdstid kompliserer regelverket og gjør det mer kostbart å utvikle gode automatiseringsløsninger. Det gjør også at regelverket blir vanskelig å formidle til søkerne. Kompleksiteten gjør det samtidig mer ressurskrevende å saksbehandle den delen av saksporteføljen som fortsatt må vurderes manuelt. UDI uttaler at forslaget er utformet på en slik måte at det ikke direkte er til hinder for automatisering, men at endringen likevel bidrar til å gjøre automatiseringsløsningen mer kompleks.
POD uttaler at det er viktig at regelverket utformes på en måte som er lettanvendelig for alle parter, og at bestemmelsene utformes slik at det ikke er rom for misforståelser. POD uttaler at de mange forskjellige unntakene fra oppholdstidskravet gjør regelverket uoversiktlig og at en gjennomføring av de foreslåtte endringene medfører at regelverket blir enda mer komplisert og ressurskrevende. POD uttaler at hvis man ser bort fra reglene om oppholdstid som gjelder barn under tolv år og reglene for nordiske borgere, vil man få krav om oppholdstid på tre, fem, seks, syv og åtte år for ulike grupper utenlandske borgere. POD uttaler at dette er utfordrende for utlendingsforvaltningen, og at det også kan framstå som uforutsigbart og uoversiktlig for de utenlandske statsborgerne regelverket er aktuelt for.
3.6.4 Beregning av inntekt
UDI er positiv til at inntekten skal beregnes ut fra kalenderår der det er fastsatt skatteoppgjør, da dette gjør det enklere å automatisere saksbehandlingen.
UNE er også positiv til at inntektskravet knyttes til kalenderår og ikke til måneder, da dette vil bidra til å gjøre regelen lettere å praktisere. UNE ønsker at det klargjøres om det er avgjørende at skatteoppgjøret er fastsatt på de aktuelle vurderingstidspunktene, eller om det er tilstrekkelig at det på annen måte kan sannsynliggjøres at søkeren har hatt nok inntekt.
PU mener det er problematisk at inntektskravet skal knyttes til fastsatt skatteoppgjør. PU uttaler at skatteoppgjøret ikke er klart før langt inn i påfølgende kalenderår og at en utlending vil kunne søke i medhold av det foreslåtte unntaket, selv om vedkommende ikke har vært i arbeid verken i foregående eller inneværende år fram til skatteoppgjøret er klart. PU mener det er betenkelig at utlendinger som har vært uten arbeid i så lang tid som høringsforslaget åpner for, skal kunne erverve norsk statsborgerskap i medhold av unntaksbestemmelsen som er ment å være integreringsfremmende for de som er i arbeid og er økonomisk selvhjulpne.
LDO støtter at unntaksbestemmelsen er utformet fleksibelt, slik at også de som i perioder står utenfor arbeidslivet kan søke om statsborgerskap etter seks år. LDO viser her til departementets forslag om at kravet til tilstrekkelig inntekt skal være oppfylt i to av de siste tre årene med fastsatt skatteoppgjør forut for søknad om statsborgerskap.
UDI mener man bør vurdere om unntaksbestemmelsen kan forenkles for eksempel ved å kun ta utgangspunkt i inntekt fastsatt i siste års skatteoppgjør i stedet for at inntektskravet skal være fylt i to av de siste tre årene med fastsatt skatteoppgjør.
UDI mener man bør vurdere om unntaksbestemmelsen kan forenkles for eksempel ved å enten legge søknadstidspunktet eller vedtakstidspunktet til grunn for beregningen. Rettspolitisk forening støtter på den annen side at det tas utgangspunkt i det tidspunktet som kommer søkeren til gode, være seg søknads- eller vedtakstidspunktet. UNE uttaler at det å legge søknadstidspunktet til grunn for beregningen kan skape større forutberegnelighet for søkeren og mener dette ikke er problematisk selv om det ellers i statsborgerlovgivningen er vedtakstidspunktet som legges til grunn som skjæringstidspunkt. UNE uttaler at regelverket likevel blir mer komplisert å anvende når både søknadstidspunktet og vedtakstidspunktet kan legges til grunn.
UNE antar at både UNEs og UDIs vedtakstidspunkt skal kunne være avgjørende. UNE uttaler at dersom UNE kommer til at inntektskravet hverken var oppfylt på søknadstidspunktet eller UNEs vedtakstidspunkt, blir konsekvensen i tilfelle at UNE også må vurdere om inntektskravet var oppfylt på UDIs vedtakstidspunkt. UNE antar at det vil kunne være mer aktuelt å påklage avslag fra UDI begrunnet med at kravet til tilstrekkelig inntekt ikke er oppfylt, dersom søkeren antar at vedkommende vil kunne oppfylle inntektskravet på UNEs vedtakstidspunkt. At også UNEs vedtakstidspunkt er et skjæringstidspunkt vil derfor kunne bidra til å skape flere klagesaker enn dersom det bare var søknadstidspunktet som skulle vurderes.
UNE viser til at kravet om inntekt skal være oppfylt i to av de siste tre år og uttaler at departementet bør klargjøre om inntektskravet også kan anses oppfylt dersom det mot formodning hverken er oppfylt på søknadstidspunktet eller på UDI eller UNEs vedtakstidspunkt, men i en mellomliggende periode.
3.6.5 Beregning av oppholdstid
UNE uttaler at det er behov for å klargjøre om enkelte av bestemmelsene i statsborgerforskriften kapittel 3 skal gjelde for beregning av oppholdstid etter bestemmelsen.
3.6.6 Hvilke inntekter og ytelser som skal regnes med
Skatteetaten har ingen merknader til valg av modell for unntak fra hovedregelen om oppholdstid etter statsborgerloven. Skatteetaten uttaler at høringsnotatet klart beskriver hvilken inntekt og hvilke tidsperioder som er aktuelle for vurdering av unntak fra oppholdstiden. Skatteetaten uttaler at dette til sammen gir Skatteetaten et godt grunnlag for unntak fra taushetsplikten, slik at etaten kan dele de opplysninger som UDI har bruk for og som UDI vil ha rettslig grunnlag for å behandle.
UNE viser til at det skal reguleres i forskrift hva som oppfyller kravet til tilstrekkelig inntekt og at departementet har foreslått at det ikke skal differensieres mellom ulike typer inntekter ved å skille ut noen ytelser som ikke skal regnes med. UNE uttaler at dette vil forenkle praktiseringen av regelen. UNE er videre positiv til å knytte kravet til grunnbeløpet i folketrygden.
3.6.7 Høringsuttalelser om vandelskravet
Jussbuss savner en begrunnelse for at personer som er ilagt straff eller strafferettslig særreaksjon ikke skal kunne erverve statsborgerskap etter den foreslåtte bestemmelsen. Jussbuss uttaler at de vanlige reglene om karenstid for straffbare handlinger bør gjelde dersom man innfører unntaksbestemmelsen.
UNE peker på at det er stor variasjon i forholdene som gir karenstid, samtidig som høringsforslaget ikke åpner for unntak for eksempel ved forelegg under et visst beløp. UNE antar at søkere vil kunne oppfatte det som urimelig dersom vedkommende får avslag på søknad etter lovendringen begrunnet med et mindre forelegg der søkeren har utholdt karenstid. Dette vil igjen kunne føre til flere klagesaker til UNE.
Rettspolitisk forening uttaler at rehabilitering og tilbakeføring til arbeidslivet bør være samfunnets grunnleggende målsetning for alle med straffehistorikk og rett til opphold i Norge. Det er etter foreningens syn derfor kontraproduktivt å unnta tidligere straffedømte fra fordelen den foreslåtte unntaksbestemmelsen utgjør.
3.7 Departementets vurderinger
3.7.1 Innledning – Granavolden-plattformen og regjeringens integreringsstrategi
Av Granavolden-plattformen framgår det at regjeringen vil at det skal innføres et unntak fra kravet i statsborgerloven om oppholdstid for personer som etter fastsatte kriterier er selvforsørget, og at kravet til oppholdstid for disse skal være seks år. Departementet foreslår at det fastsettes et slikt unntak.
Unntaket for denne gruppen søkere er ment å være integreringsfremmende. Bakgrunnen for forslaget er at det er lavere sysselsettingsandel blant innvandrere enn det er i befolkningen ellers, både når det gjelder kvinner og menn. Sammenliknet med befolkningen for øvrig, har innvandrere dårligere levekår, lavere inntekt, lavere sysselsettingsandel, lavere jobbsikkerhet, mer midlertidighet, høyere andel arbeidsledige og en lavere andel som eier sin egen bolig.
Det viktigste målet for regjeringens integreringsstrategi er at flere innvandrere kommer i arbeid, slik at de kan forsørge seg selv og sin familie. Arbeid gir også fellesskap, frihet og selvstendighet. Innvandrere må bidra med sin arbeidsinnsats til verdiskaping og utvikling, slik at man kan sikre et økonomisk bærekraftig velferdssamfunn. Departementet legger vekt på at en hovedutfordring når det gjelder integrering er for lav sysselsetting, noe som også fører til utenforskap og at barn lever i fattigdom.
Formålet med bestemmelsen departementet foreslår er å motivere utlendinger til å bidra og ta del i det norske samfunnet gjennom arbeid. Dette må ses som et av flere tiltak for å øke arbeidsdeltakelsen blant innvandrere. Forslaget må blant annet ses i sammenheng med tiltak for bedre kvalifisering og utdanning, tiltak mot diskriminering i arbeidslivet, tiltak som skal stimulere arbeidsgivere til økt bevissthet om mangfold som ressurs og tiltak som skal forbedre og styrke kvalifiserings- og arbeidsmarkedstiltak.
Forslaget innebærer ikke at det settes opp en ny barriere søkerne må passere for å få norsk statsborgerskap. Det innebærer kun at de søkerne som viser at de har en tilknytning til arbeidslivet gjennom en inntekt over et visst nivå, kan få norsk statsborgerskap på et litt tidligere tidspunkt.
3.7.2 Begrepsbruk
For å unngå sammenblanding av vilkårene for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven og vilkårene for erverv av norsk statsborgerskap, foreslår departementet at begrepet «selvforsørgelse» ikke brukes i den foreslåtte unntaksbestemmelsen i statsborgerloven. Departementet foreslår heller å omtale dette som et krav om «tilstrekkelig inntekt».
3.7.3 Beregning av inntekt
I høringen foreslo departementet at kravet om tilstrekkelig inntekt skulle være oppfylt i minst to av de tre siste årene. I begrunnelsen viste departementet blant annet til at et slikt krav gir uttrykk for at søkerne må ha en tilknytning til arbeidslivet over tid, og at regelen dermed vil kunne motivere til deltakelse i arbeidslivet.
For å gjøre regelverket mindre komplisert og legge til rette for automatisert behandling av søknader, foreslår departementet nå at søkeren skal fylle inntektskravet det siste året med fastsatt skatteoppgjør. Dette er i tråd med innspill fra Utlendingsdirektoratet (UDI). Dette vil gjøre vilkåret noe mindre fleksibelt for søkerne, samtidig som kravet kan bli enklere å fylle for noen når man må fylle vilkåret i ett år og ikke i to av de siste tre årene, slik departementet foreslo i høringsforslaget. Regelverket vil også bli lettere å forstå og sette seg inn i for søkerne.
Departementet er opptatt av at statsborgerreglene i størst mulig grad legger til rette for en automatisert saksbehandling. Departementet foreslår derfor å knytte kravet til inntekt som framgår av fastsatt skatteoppgjør. Kravet vil slik knyttes til inntekt per kalenderår, noe som er i tråd med høringsforslaget. Hensynet til en effektiv og digitaliseringsvennlig lovgivning tilsier at kravet som stilles til tidsperioden for inntekt avgrenses tydelig. Ved å knytte kravet til år det er fastsatt skatteoppgjør for, vil kravet til manuelle prosesser minke, noe UDI og Utlendingnemnda (UNE) i sine høringsinnspill framhever som positivt.
Kravet om fastsatt skatteoppgjør innebærer at det ikke er tilstrekkelig at søkeren sannsynliggjør å ha hatt tilstrekkelig inntekt det aktuelle kalenderåret. Det må foreligge fastsatt skatteoppgjør fra skattemyndighetene. Tidspunktet for når dette foreligger varierer og vil også kunne påvirkes av om søkeren er arbeidstaker eller næringsdrivende.
Det siste skatteoppgjøret fastsatt før søknadstidspunktet skal som hovedregel legges til grunn for beregningen. Av hensyn til fleksibilitet, mener departementet at skatteoppgjør fastsatt etter søknadstidspunktet men før vedtakstidspunktet, skal kunne legges til grunn for beregningen av kravet, dersom det er til gunst for søkeren. Både tidspunktet UDI fatter vedtak og tidspunktet UNE fatter vedtak regnes som vedtakstidspunkt etter departementes forslag.
Det forhold at fastsatt skatteoppgjør først kommer en tid ut i neste kalenderår, innebærer at søkerens siste skatteoppgjør ikke uten videre gir et bilde på søkerens inntektssituasjon, eller evne til å forsørge seg selv, på søknadstidspunktet eller vedtakstidspunktet. Departementet mener likevel at hensikten med unntaksbestemmelsen, nemlig å oppmuntre utlendinger til å bidra og ta del i det norske samfunnet gjennom arbeid, er oppfylt ved at det aktuelle kalenderåret som danner grunnlag for skatteoppgjøret ikke vil ligge lenge før søknaden fremmes.
3.7.4 Forskriftshjemmel for nærmere regler om inntektskravet
Departementet foreslår at unntaksbestemmelsen reguleres i statsborgerloven, mens de nærmere kriteriene for inntektskravet fastsettes i forskrift. Departementet foreslår derfor en hjemmel for at Kongen kan gi nærmere forskriftsregler om hva som oppfyller kravet om tilstrekkelig inntekt. Dette er i tråd med hvordan forholdet mellom lov- og forskriftsbestemmelser er i utlendingsregelverket, når det gjelder kravene til selvforsørgelse og underhold etter reglene om permanent oppholdstillatelse og oppholdstillatelse ved familieinnvandring.
Ved utforming av forskriften bør det etter departementets syn legges vekt på at regelverket skal motivere til deltakelse i arbeidslivet. Det bør videre legges vekt på at regelverket skal være enkelt og oversiktlig. Regelverket bør så langt det er mulig legge til rette for automatisert saksbehandling i forvaltningen. Departementet tar sikte på å fastsette forskriftsregler som i hovedsak er i tråd med høringsforslaget. Dette innebærer at alle inntekter og ytelser som inngår i alminnelig inntekt i skatteoppgjøret skal danne grunnlag for beregningen, og at inntektskravet settes til 3 G. En slik løsning legger til rette for automatisert saksbehandling og vil også være enklere å sette seg inn i for de som skal søke statsborgerskap. Selv om en del av inntektene og ytelsene som regnes med ikke nødvendigvis viser at søkeren deltar i arbeidslivet, vil et krav om at inntekten må være over et visst nivå, kunne bidra til at bestemmelsen fremmer formålet om å motivere den enkelte til å delta i arbeidslivet.
Departementet bemerker at tall fra SSB basert på innvandrere med ankomst i 2012 viser at omlag 60 prosent hadde en bruttoinntekt på 3 G eller mer etter seks års oppholdstid i Norge. Nordiske statsborgere, statsløse og personer som var under 18 år i 2012 er ikke tatt med i statistikken. Hvis man ser på flyktninger og deres familiegjenforente isolert, var tallet lavere, antakelig i overkant av 30 prosent.
3.7.5 Beregning av oppholdstid
Departementet opprettholder forslaget fra høringen om at søkere som omfattes av unntaksbestemmelsen må ha til sammen seks års opphold i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. Departementet foreslår at opphold i en eller flere søknadsperioder skal medregnes i seksårsperioden. Departementet tar sikte på å gjøre endringer i statsborgerforskriften slik at reglene i statsborgerforskriften kapittel 3 om beregning av oppholdstid skal gjelde ved beregning av oppholdstid etter bestemmelsen.
3.7.6 Vurdering av diskrimineringsvernet
3.7.6.1 Innledning
Departementet har vurdert forslaget om en unntaksbestemmelse for søkere med tilstrekkelig inntekt opp mot diskrimineringsforbudet som følger av nasjonale regler og internasjonale konvensjoner.
Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven §§ 7 og 8 at begrepet diskriminering omfatter både direkte og indirekte forskjellsbehandling. Indirekte forskjellsbehandling vil derfor ha samme vern som direkte forskjellsbehandling. Det samme følger i hovedsak av diskrimineringsvernet i de aktuelle konvensjonene Norge er bundet av, som nevnt i punkt 3.3.2.3.
Enkelte grupper av utlendinger i Norge vil ha vanskeligheter med å oppfylle kravet til tilstrekkelig inntekt. Enkelte grupper innvandrere deltar i arbeidslivet i mindre grad enn andre og den enkeltes bakgrunn vil ha betydning. Vi vet blant annet at det er forskjeller i sysselsettingen mellom innvandrerkvinner og innvandrermenn, hvor menn i større grad enn kvinner deltar. Dette beskrives blant annet i Rapport 2020:2 fra Institutt for samfunnsforskning Kunnskapsoppsummering om deltakelse i arbeidslivet for kvinner med innvandrerbakgrunn. Dette påpekes også av flere av høringsinstansene som uttrykker bekymring for at enkelte grupper vil ha vanskelig for å oppnå kravet til tilstrekkelig inntekt. Grupper som trekkes fram av høringsinstansene er blant annet kvinner, personer med nedsatt funksjonsevne, personer med store omsorgsoppgaver og uføre.
SSBs rapport 2021/1 Jobbene med lavest lønn viser at de fleste som jobber i fulltidsstilling vil kunne oppnå et krav om inntekt dersom det blir satt til 3 G, selv om de jobber i de lavest lønnede yrkene. Personer som jobber deltid kan ha vanskelig for å oppnå kravet, noe som særlig vil kunne slå negativt ut for kvinner. Innvandrere med nedsatt funksjonsevne kan også ha vanskeligere for å oppnå kravet, da denne gruppen kommer dårligere ut enn den øvrige befolkningen på en rekke sentrale levekårsområder, blant annet når det gjelder utdanning og arbeid. Videre vil unge uføre som ikke har tilleggsytelser eller andre inntekter få vanskeligheter med å fylle kravet. For en ung ufør som lever sammen med ektefelle eller samboer, er minste årlige ytelse 2,66 G. For en ung ufør som er enslig er minste årlige ytelse 2,91 G. Andre uføre kan også falle utenfor avhengig av hva de får utbetalt i uføretrygd.
Departementet vil understreke at det er et mål at norske borgere i størst mulig grad kan forsørge seg selv. Dette kommer blant annet til uttrykk i integreringsloven, hvor formålet er at nyankomne innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige. Videre har NAV ordninger som har som formål å oppnå sysselsetting av de som er utenfor arbeidslivet. Departementet viser videre til at de som søker om norsk statsborgerskap har vært i Norge i flere år, og derfor har hatt tid til å komme seg i arbeid, i større grad enn de som kun har vært her en kort periode. Likevel vet departementet at ikke alle vil være i arbeid eller i en slik stillingsprosent at de kan fylle kravene til tilstrekkelig inntekt, og at kravet derfor vil slå forskjellig ut for ulike grupper søkere.
Det avgjørende for at det skal være adgang til forskjellsbehandling er at kravet til inntekt har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles. Dette følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 9. Under følger en gjennomgang av departementets vurderinger av disse spørsmålene. Departementet legger til grunn at så lenge likestillings- og diskrimineringslovens krav er oppfylt, vil også kravet i Grunnloven § 98 som sier at intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling, være oppfylt. Det samme legger departementet til grunn når det gjelder kravet om ikke-diskriminering etter internasjonale forpliktelser Norge er bundet av omtalt i punkt 3.3.2.3 ovenfor.
3.7.6.2 Formålet med unntaksbestemmelsen
Formålet med en unntaksbestemmelse med kortere oppholdstidkrav for søkere med tilstrekkelig inntekt er å motivere til deltakelse i arbeidslivet. Å delta i arbeidslivet gjør det mulig for den enkelte å forsørge seg selv, noe som styrker den enkeltes muligheter til å delta fullt ut i det norske samfunnet. Deltakelse i arbeidslivet vil også kunne bidra til integrering gjennom at innvandrere tilegner seg kjennskap til norsk språk og samfunnsliv. Departementet mener det er et saklig og legitimt formål at den foreslåtte bestemmelsen skal stimulere til deltakelse i arbeidslivet og at deltakelse i arbeidslivet verdsettes. Departementet viser til at dette også støttes av Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) som er enig i at å motivere den enkelte til deltakelse i arbeidslivet utgjør et saklig formål.
3.7.6.3 Spørsmålet om tiltaket er nødvendig for å oppnå formålet
For at forskjellsbehandlingen skal være lovlig må den være «nødvendig» for å oppnå det saklige formålet. Med nødvendig menes mer enn at forskjellsbehandlingen er ønskelig. På den annen side behøver forskjellsbehandlingen ikke være uunnværlig. Dette framgår blant annet av spesialmerknadene til likestillings- og diskrimineringsloven § 9 i Prop. 81 L (2016–2017). Dersom det foreligger andre ikke-diskriminerende handlingsalternativer som er egnet til å oppnå formålet, og som ikke er uforholdsmessig ressurskrevende, vil dette være et sterkt argument for at forskjellsbehandlingen ikke er nødvendig. Departementet mener innføringen av et unntak for personer med tilstrekkelig inntekt ikke er et uunnværlig tiltak, men at det vil være et av flere tiltak som departementet anser som nødvendig for å oppnå den tilsiktede effekten om økt sysselsetting blant innvandrere. Departementet mener andre tiltak for å øke sysselsettingen ikke vil være tilstrekkelige uten stimuleringseffekten som ligger i det foreslåtte unntaket.
Det er lavere sysselsettingsandel blant innvandrere, både kvinner og menn, enn det er i befolkningen ellers. Dette påpekes blant annet av Sysselsettingsutvalgets ekspertgruppe i NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting punkt 3.2.5, og gjelder for nesten alle aldersgrupper. Ekspertgruppen peker videre på at sysselsettingsandelen blant innvandrere fra lavinntektsland generelt, og flyktninger og familiegjenforente spesielt, øker de første årene etter ankomst til Norge, men faller fem til ti år etter ankomst. Departementet mener derfor det er nødvendig å ta i bruk gode tiltak for å øke sysselsettingsandelen.
Sammenlignet med befolkningen for øvrig, har innvandrere som nevnt innledningsvis dårligere levekår, lavere inntekt, lavere sysselsettingsandel, lavere jobbsikkerhet, mer midlertidighet, høyere andel arbeidsledige og en lavere andel som eier sin egen bolig. Årsakene til dette er sammensatte, og det er flere barrierer som hindrer innvandreres deltakelse i arbeidslivet. Eksempler på barrierer er manglende medbrakt utdanning eller språkkunnskaper, helseutfordringer som skiller seg fra befolkningen ellers og diskriminering i arbeidslivet. Mange innvandrere er motivert for arbeid og for å forsørge seg selv, men står av ulike grunner utenfor arbeidslivet. Dette trekkes fram av flere høringsinstanser, blant annet MiRA-senteret, Antirasistisk senter, Jussbuss og LDO.
Departementet er enig med LDO i at det kreves en helhetlig tilnærming til utfordringene knyttet til lavere sysselsetting og løsere tilknytning til arbeidslivet, for å inkludere innvandrere på en bedre måte i arbeidsmarkedet. Departementet er videre enig med LDO i at unntaksbestemmelsen kan fungere motiverende, men må sees i sammenheng med at det er strukturelle årsaker til at en del innvandrere har løsere tilknytning til arbeidsmarkedet og vedvarende lav inntekt. Departementet mener derfor forslaget må ses i sammenheng med regjeringens integreringsstrategi, der et hovedgrep er en sterk satsing på utdanning, kvalifisering og kompetanse. Denne satsingen skal bidra til at flere innvandrere får den kompetansen som de selv og samfunnet trenger, slik at de kan komme i arbeid og bidra til verdiskaping og velferd. Forslaget må også ses i sammenheng med tiltak som kan sikre god bruk av kompetansen til innvandrere, og å redusere diskriminerende mekanismer ved rekruttering i arbeidslivet. Et hovedgrep i regjeringens integreringsstrategi er å stimulere arbeidsgivere til større bevissthet om mangfold som en ressurs. For 2021 er det bevilget 15 mill. kroner til å styrket arbeidet med mangfold i arbeidslivet, og Mangfoldsprisen, som er statens utmerkelse for fremragende bruk av innvandreres kompetanse i arbeidslivet, videreføres. Målet med regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering på grunn av etnisitet og religion for perioden 2020–2023 er at tiltakene i planen skal bidra til en fornyet og forsterket innsats i kampen mot rasisme og diskriminering. Planen inneholder blant annet tolv tiltak som skal redusere diskriminering arbeidslivet. Arbeidet for likestilling og mot diskriminering er et systematisk og langsiktig holdningsarbeid som starter i barnehagen, blir ført videre i skolen og må ligge til grunn i fagskolene, universitetene og høyskolene og i forskingen. Målet er at alle skal ha like muligheter uavhengig av kjønn, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, funksjonsevne, etnisk bakgrunn og religion.
Departementet er ikke enig med de høringsinstansene som mener forslaget ikke er egnet til å oppnå formålet om økt sysselsetting og dermed ikke er nødvendig. MiRA-senteret gir i høringsinnspillet uttrykk for at de er enige i at inkludering i arbeidslivet kan fremme integreringen og opplevelsen av å være en aktiv deltaker i samfunnet. De er imidlertid uenige i at den foreslåtte unntaksbestemmelsen vil fremme sysselsettingen blant innvandrere. MiRA-senteret mener forslaget gir et signal om at det primært er personer med full inntekt og god helse som skal regnes som fullverdige samfunnsdeltakere, og at forslaget dermed forsterker opplevelsen av utenforskap for de som allerede sliter med å skaffe seg en jobb med nok inntekt. Departementet er enig i at forslaget ikke vil løse de problemene mange innvandrere møter når de skal ut i arbeidsmarkedet, for eksempel når det gjelder diskriminering. Å løse disse problemene krever en helhetlig tilnærming og andre typer tiltak enn det som foreslås her. Departementet mener likevel at forslaget om en unntaksbestemmelse for de med tilstrekkelig inntekt kan være ett tiltak for å motivere til deltakelse i arbeidslivet. Som påpekt i vurderingen av forholdsmessighet under, er konsekvensen av å ikke oppnå inntektskravet at kravet til oppholdstid blir noe lengre. De som ikke når opp til kravet vil derfor ikke være ekskludert fra muligheten til å få norsk statsborgerskap.
Departementet har merket seg innspillet fra Politidirektoratet og Trøndelag politidistrikt som er bekymret for at forslaget kan føre til at en del kvinner får statsborgerskap senere enn sine ektemenn og at de dermed kommer i en mer avhengig og utsatt posisjon. Det er viktig å forebygge at kvinner utsettes for negativ sosial kontroll og vold. Det er også viktig med tiltak som bidrar til at sysselsettingsandelen blant innvandrerkvinner øker og at flere gjennom arbeid og egen inntekt blir mindre sårbare. Personer som har fått oppholdstillatelse som ektefelle eller samboer har etter søknad rett til ny oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag dersom samlivet er opphørt, og det er grunn til å anta at utlendingen eller eventuelle barn har blitt mishandlet i samlivsforholdet eller av andre medlemmer av samme husstand, eller av svigerfamilie, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Det er de siste årene iverksatt flere tiltak for å endre holdninger og praksis i berørte miljøer, sikre bedre hjelp og rettsvern til utsatte samt bidra til mer kunnskap blant hjelpetjenester og andre. Departementet legger vekt på at forslaget skal føre til at også kvinner i større grad deltar i arbeidslivet, blir økonomisk selvstendige og gjennom dette integreres tidlig i det norske samfunnet. Forslaget må også ses i sammenheng med andre forslag som skal bidra til økt sysselsetting blant kvinner med innvandrerbakgrunn. For eksempel er hovedformålet med tilskuddsordningen Jobbsjansen å øke sysselsettingen blant kvinner med innvandrerbakgrunn som står langt fra arbeidsmarkedet og har behov for grunnleggende kvalifisering.
Departementet ønsker å stimulere til at innvandrere deltar i arbeidslivet og kan forsørge seg selv. Etter departementets syn vil en bestemmelse i statsborgerloven som motiverer til og verdsetter deltakelse i arbeidslivet, sammen med andre tiltak, kunne bidra til å nå disse målene.
3.7.6.4 Spørsmålet om tiltaket er forholdsmessig
Kravet om tilstrekkelig inntekt for erverv av statsborgerskap knytter seg til et unntak fra hovedregelen om oppholdstid. Det vil derfor ikke være noe inntektskrav for å erverve norsk statsborgerskap etter hovedregelen i statsborgerloven § 7. Dette skiller seg fra reglene om permanent oppholdstillatelse, hvor kravet til selvforsørgelse, eller unntak fra kravet, må være oppfylt for at en søker skal ha rett til permanent oppholdstillatelse. Konsekvensen for de som ikke oppfyller kravet til inntekt i den foreslåtte bestemmelsen i statsborgerloven, er derfor at de må vente noe lenger før de fyller kravet til oppholdstid etter hovedregelen. Departementet mener derfor at unntaksbestemmelsen er forholdsmessig, når formålet med bestemmelsen vektes mot ulempen for de som ikke omfattes av bestemmelsen.
3.7.6.5 Samlet vurdering av diskrimineringsvernet
På bakgrunn av vurderingene ovenfor, mener departementet at forslaget om en unntaksbestemmelse for søkere med tilstrekkelig inntekt ikke medfører ulovlig forskjellsbehandling.
3.7.7 Hensynet til barnets beste
Forslaget om kortere krav til oppholdstid for personer med tilstrekkelig inntekt vil føre til at en del barn som søker om norsk statsborgerskap som biperson til sine foreldre, jf. statsborgerloven § 17, vil kunne få statsborgerskap på et tidligere tidspunkt enn etter gjeldende rett. Barn av foreldre som har lav inntekt og dermed ikke oppfyller vilkåret om tilstrekkelig inntekt, må vente til foreldrene fyller vilkårene om oppholdstid etter hovedregelen dersom de søker som biperson. Departementet legger vekt på at det vil ha positiv effekt på barns levekår dersom forslaget virker etter sin hensikt og bidrar til at nyankomne innvandrere i større grad deltar i arbeidslivet, blir økonomisk selvstendige og gjennom dette integreres tidlig i det norske samfunnet.
3.7.8 Betydningen av straffbare forhold
I høringen foreslo departementet at søkere som er ilagt straff eller strafferettslig særreaksjon som vil gi karenstid etter reglene i statsborgerloven § 9, ikke skal kunne omfattes av den foreslåtte unntaksbestemmelsen. I høringsforslaget var det presisert at dette skulle gjelde selv om karenstiden var utløpt.
Departementet går ikke videre med dette forslaget. Departementet mener de ordinære reglene om karenstid i statsborgerloven og statsborgerforskriften ivaretar hensynet til at det skal gå en viss tid før man kan få norsk statsborgerskap dersom man er ilagt straff eller strafferettslig særreaksjon. Dette støttes av flere høringsinstanser.
3.7.9 Når de nye reglene skal gjelde fra
Forslaget innebærer en endring til gunst for de som omfattes av endringene. Departementet foreslår derfor at endringene skal gjelde for alle vedtak som fattes etter ikrafttredelsen av endringene i loven.
3.7.10 Departementets forslag
Departementet foreslår at vilkåret i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e ikke skal gjelde for søkere som på søknadstidspunktet har hatt tilstrekkelig inntekt det siste året med fastsatt skatteoppgjør. Dersom det er til gunst for søkeren, skal skatteoppgjør fastsatt mellom søknadstidspunktet og vedtakstidspunktet legges til grunn for beregningen. Departementet foreslår at søkeren likevel må ha til sammen seks års opphold i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet.
Departementets forslag til bestemmelse framgår av lovutkastet til ny § 10 i statsborgerloven.