3 Gjeldende rett
3.1 Kjennetegn ved stiftelser
Å opprette en stiftelse innebærer plassering enten av kapital eller av en annen formuesverdi. En annen formuesverdi enn penger kan brukes, så lenge denne kan balanseføres etter regnskapsloven. Stiftelsen eier i likhet med andre sammenslutninger sin egen kapital, men i motsetning til andre sammenslutninger er det ingen som eier stiftelsen.
Hovedkjennetegnet ved en stiftelse er dermed at den ikke har eiere, og at ingen kan ha eierinteresser i stiftelsen, hverken direkte eller gjennom andeler. Stiftelser omtales ofte som «selveiende», i den forstand at det hverken finnes medlemmer eller andelseiere som kan ha medbestemmelse eller innflytelse over stiftelsens disposisjoner. Dette skiller stiftelser tydelig fra selskaper, hvor selskapsdeltakerne eier en andel av selskapets formue, har rett til en andel av selskapets overskudd, og styrer selskapet i kraft av sine eierposisjoner.
Det som skiller stiftelser fra andre sammenslutninger, er dermed at de hverken har eiere som kan påvirke styringen i stiftelsen i egenskap av å være eier, og heller ikke har medlemmer som kan utøve innflytelse gjennom et øverste organ.
En stiftelse må ha et bestemt formål som er målsettingen med stiftelsen. Formålet setter samtidig en ramme for forvaltningen av stiftelsen, og hvilke formål stiftelsen kan drive med, eller som den kan tilgodese ved utdeling.
Stiftelser er i likhet med blant annet selskaper og foreninger, egne juridiske personer. Det betyr at en stiftelse selv kan stå som eier, at den kan pådra seg forpliktelser, og at den kan være part i avtaler og prosesser. Stiftelsen forvaltes av egne organer, først og fremst et styre. Det er styret som alene skal forvalte stiftelsens midler, og sørge for at formålet og det som er nedfelt i vedtektene, oppnås.
Det fremkommer ikke direkte av stiftelsesloven, men det er likevel et kjennetegn ved stiftelser at de i utgangspunktet skal være varige, eller i alle fall ha et langsiktig perspektiv. Dagens lov oppstiller imidlertid ikke forbud mot å opprette stiftelser som vedtektsfester en begrenset varighet.
Selv om stiftelser i utgangspunktet er ment å være varige og uforanderlige, kan utviklingen føre til at det er behov for å endre eller oppheve stiftelsen. Alle former for endringer i stiftelsen eller dens vedtekter, kalles for omdanning. Omdanning kan gå ut på å endre eller oppheve enkeltbestemmelser i vedtektene, oppheve og avvikle stiftelsen, men også å slå den sammen med andre stiftelser eller dele den i flere stiftelser. Loven setter forholdsvis strenge begrensninger i adgangen til å omdanne en bestemmelse som gjelder formålet med stiftelsen, og bestemmelser som det må antas at det ble lagt vesentlig vekt på ved opprettelsen av stiftelsen. Reglene om omdanning av stiftelser må ses i sammenheng både med respekten for å videreføre det formålet oppretteren opprinnelig har fastsatt, og med selvstendighetskravet i stiftelsesloven. Stiftelsestilsynet må godkjenne alle typer omdanninger før de blir gyldige.
Dagens stiftelseslov ble vedtatt i 2001, og trådte i kraft i 2005. Dagens stiftelseslov har sentralisert tilsynsmyndigheten til ett organ, Stiftelsestilsynet. Stiftelsestilsynet har ansvar for tilsyn og kontroll med alle stiftelser i Norge, og fører tilsyn og kontroll med at forvaltningen av stiftelsene skjer i samsvar med stiftelsens vedtekter og stiftelsesloven. Tilsynets kontroll er en legalitetskontroll, og ikke en kontroll av hensiktsmessigheten av styrets disposisjoner.
3.2 Omdanningsreglene i stiftelsesloven
Alle former for endringer i stiftelsen eller dens vedtekter, kalles for omdanning. Omdanning kan gå ut på å endre eller oppheve enkeltbestemmelser i vedtektene, oppheve og avvikle stiftelsen, men også å slå den sammen med andre stiftelser eller dele den i flere stiftelser.
Som nevnt i punkt 3.1, kjennetegnes stiftelser av at de i utgangspunktet skal være varige, eller ha et langsiktig perspektiv, og av at de ikke har eiere. Reglene om omdanning av stiftelser må derfor ses i sammenheng både med respekten for å videreføre det formålet oppretteren opprinnelig har fastsatt, og med selvstendighetskravet i stiftelsesloven.
Omdanningsreglene i stiftelsesloven er ufravikelige, og det er ikke mulig å fastsette andre regler for omdanning enn dem som følger av stiftelsesloven. Stiftelsesloven § 45 regulerer hva som menes med omdanning av stiftelser, og i § 46 angis vilkårene for omdanning. Stiftelsesloven inneholder også særlige saksbehandlingsregler om sammenslåing, deling og opphevelse av stiftelser. Alle omdanninger skal godkjennes av Stiftelsestilsynet før de blir gyldige.
Adgangen til å omdanne en bestemmelse som gjelder formålet med stiftelsen, og bestemmelser som det må antas at det ble lagt vesentlig vekt på ved opprettelsen av stiftelsen, er etter gjeldende stiftelseslov begrenset. Andre bestemmelser kan omdannes hvis den er uheldig eller uhensiktsmessig. Bakgrunnen for de relativt begrensede mulighetene til endring av en stiftelses formål og andre bestemmelser som det ble lagt vesentlig vekt på, er hensynet til respekt for oppretterens vilje.
Hva som menes med omdanning er definert i stiftelsesloven § 45 første ledd som en «endring eller opphevelse av den rettslige disposisjonen som danner grunnlaget for stiftelsen, eller av stiftelsens vedtekter». Alle bestemmelsene i stiftelsesdisposisjonen og vedtektene kan i prinsippet omdannes, så lenge vilkårene er oppfylt. En omdanning kan dermed også gå ut på at stiftelsen oppheves og avvikles, jf. § 45 andre ledd bokstav a.
Paragraf 46 første ledd fastsetter at omdanning «kan foretas når en bestemmelse i vedtektene eller den rettslige disposisjonen som danner grunnlaget for stiftelsen» ikke lar seg etterleve (bokstav a), er åpenbart unyttig (bokstav b), er i strid med hensikten i den disposisjonen som danner grunnlaget for stiftelsen (bokstav c), eller er åpenbart uheldig eller åpenbart ufornuftig (bokstav d).
I § 47 første ledd reguleres innholdet av omdanningsvedtaket. Omdanning som «gjelder stiftelsens formål eller en annen bestemmelse som det må antas at det ble lagt vesentlig vekt på ved opprettelsen av stiftelsen», skal «så langt som mulig tilpasses det opprinnelige formålet eller det siktemålet som det må antas at lå til grunn for bestemmelsen».
Det er likevel klart at man ikke kan avskjære enhver form for mulighet til å endre de bestemmelsene som oppretter har fastsatt for stiftelsen. Det kan være ulike årsaker som kan medføre at oppretters hensikt med stiftelsen ikke lenger kan oppfylles, eller det kan være at samfunnsforholdene endrer seg slik at stiftelsen i større eller mindre grad mister sin samfunnsnytte. Det kan også være et ønske å beskytte samfunnet mot unyttige eller direkte samfunnsskadelige stiftelser. Dagens regler om omdanning bygger på disse avveiningene.
Søknad om å oppheve en stiftelse vil alltid innebære omdanning av formålet eller andre vesentlige bestemmelser, og må dermed prøves etter de strengere kravene i § 46 første ledd. At oppretterkommunen synes det er hensiktsmessig å oppheve stiftelsen, er ikke tilstrekkelig. Så lenge det finnes en målgruppe for formålet, og stiftelsen har økonomi til å drive, er det vanskelig å se for seg at formålet er unyttig eller strider mot hensikten i stiftelsesgrunnlaget.
Det har derfor vist seg at gjeldende regler om omdanning i stiftelsesloven, bare gir kommunen som oppretter svært begrensede muligheter til å få godkjent en søknad om å oppheve en boligstiftelse. Se også punkt 2.3 om dette.
3.3 Forvaltning av boligstiftelser opprettet av kommuner
I forvaltningen av en boligstiftelse må styret og administrasjonen forholde seg til spørsmål knyttet til lovgivning om husleieavtaler, skatter og avgifter, plan- og bygningsrettslige forhold osv. Kommunen er også underlagt kommuneloven og forvaltningslovens regler. Sentralt i denne sammenheng er de forhold som direkte angår styring og forvaltning av boligstiftelsene, med utgangspunkt i stiftelsesloven.
Hovedoppgaven til en stiftelse er å sikre best mulig realisering av formålet. Sammen med stiftelsesloven danner vedtektene og formålsangivelsen rammene for hvordan stiftelsen skal drives. Styret er stiftelsens øverste organ, og forvaltningen av stiftelsen hører inn under styret. Den eksterne kontrollen med styrets forvaltning av stiftelsen ligger i første rekke hos revisor.
Utdelingsforbudet til oppretter er sentralt i stiftelsesretten. Utdelingsbegrepet forstås slik at det omfatter transaksjoner hvor det foreligger et misforhold mellom vederlaget og overføringen fra stiftelsen. En avtale mellom stiftelsen og oppretteren, som innebærer at kommunen betaler en underpris for tjenestene, vil dermed være forbudt.
Personer som står i et ansettelses- eller underordningsforhold til kommunen som har opprettet boligstiftelsen, kan ikke være de eneste medlemmene av styret. Habilitetsregler innebærer at der styremedlemmet eller den daglige leder i stiftelsen samtidig har stilling i oppretterkommunen, vil disse være avskåret fra å delta i behandlingen av saker som angår stiftelsen.
Opphevelse av stiftelser for innlemmelse i offentlig virksomhet er ikke en ny problemstilling. I NOU 1975: 63 Stiftelser og omdanning punkt 5.9.2 står det:
«En særlig form for oppheving av en stiftelse som eget rettssubjekt er at stiftelsen inkorporeres i det offentliges virksomhet. Dette har særlig vist seg aktuelt når stiftelsen har et formål som det offentlige (nå) anser for å høre under seg, og at stiftelsen ikke kan opprettholde driften uten støtte fra det offentlige.»
Utvalget viste også til en uttalelse fra Justisdepartementet om inkorporering av Tromsø museum i Universitetet i Tromsø (jnr. 193/74 E). Justisdepartementet skrev at:
« … det vesentlige for oppretterne av museet trolig var museets virksomhet, ikke organiseringen som en selvstendig stiftelse. Opprettelsen av et universitet i Tromsø er et tiltak av langt større betydning for den naturvitenskapelige virksomhet i landsdelen enn hva en kunne regne med da museet ble til, og det må forutsettes at oppretterne av museet ikke ville hatt innvendinger mot oppløsning av stiftelsen under slike omstendigheter.»
Lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) gjelder etter § 1-2 for kommuners virksomhet. Loven gjelder ikke når kommunal virksomhet er organisert i organisasjonsformer som er regulert etter annen lovgivning, inkludert stiftelser. Kommuner er i henhold til kommuneloven §§ 14-14 til 14-17 avskåret fra å finansiere sin løpende drift gjennom opptak av lån. Kommuner kan etter § 14-14 ta opp lån for å finansiere investeringer i varige driftsmidler som skal eies av kommunen selv. Kommuner kan også ta opp lån for videre utlån til andre, jf. § 14-17. Dette kan for eksempel gjelde lån som videreformidles til en boligstiftelse kommunen selv har opprettet. Ved opptak av slike lån er det en forutsetning at boligstiftelsen skal bruke midlene til investering og ikke driver næringsvirksomhet.
3.4 Kommunenes boligsosiale ansvar
Kommunal bolig er et tilbud til personer som ikke klarer å skaffe seg en egnet bolig selv eller med annen offentlig hjelp, eller trenger spesiell tilpasning på grunn av alder, bevegelses- eller utviklingshemning mv. Lov 18. desember 1992 nr. 915 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) § 15 stiller et krav om at kommunen i sin arbeids- og velferdsforvaltning, skal medvirke til å skaffe bolig til vanskeligstilte. Ifølge forarbeidene, Ot.prp. nr. 103 (2008−2009) Om lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen punkt 6.7.1 skal kommunen stå «mest mulig fritt … til å organisere arbeidet med boliger til vanskeligstilte ut fra behovene i den enkelte kommune». Også etter lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 3-7 skal kommunen «medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet», men her med den presisering at det også gjelder «boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemning eller av andre årsaker».
De fleste kommuner disponerer utleieboliger for å kunne oppfylle medvirkningsansvaret. Kommunale utleieboliger er tilgjengelige for personer som oppfyller fastsatte kriterier for å anses som vanskeligstilt, inkludert krav knyttet til inntekt og formue. Kriteriene fastsettes av den enkelte kommune, og vil kunne variere fra kommune til kommune.
Kommunens generelle boligsosiale ansvar var frem til 1991 ikke lovfestet. Kommunen påtok seg imidlertid i stor utstrekning å skaffe boliger til personer som var vanskeligstilte i boligmarkedet, selv om ansvaret ikke var lovpålagt, jf. Ot.prp. nr. 29 (1990–91) Om lov om sosiale tjenester.
Kommunens ansvar etter sosialtjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven omtales ofte som et «medvirkningsansvar». Bestemmelsene innebærer først og fremst at NAV-kontoret og kommunenes helse- og omsorgstjeneste skal delta i den kommunale planleggingen av hvordan boligproblemer skal løses for personer som er vanskeligstilte.
Kommunens individuelle ansvar overfor brukerne består først og fremst i at kommunen skal bistå brukerne med råd, veiledning, tilrettelegging og finansiering, der dette ikke dekkes på annen måte. Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningens individuelle ansvar er presisert i Rundskriv R35-00 til sosialtjenesteloven § 15, der det fremkommer at NAV-kontoret skal tilby tjenestemottaker råd og veiledning for å bidra til å sikre en tilfredsstillende bosituasjon.
Dette kan være i form av økonomisk rådgivning, informasjon om økonomisk støtte, informasjon om kommunale og statlige låne- og støtteordninger, og hjelp til søknad om kommunal bolig og andre ordninger for etablering i bolig. NAV-kontoret skal også bistå tjenestemottaker med å skaffe bolig når det er nødvendig, for eksempel ved å hjelpe tjenestemottaker med å finne leiligheter som er til leie, eller på annen måte tilrettelegge for å skaffe varig bolig.
Kommunens plikter gir ikke noen korresponderende individuell rettighet for brukerne, og etter gjeldende rett stilles ikke krav om at kommunens medvirkning skal gi som resultat, at vedkommende får en bolig. Kommunene har likevel en plikt til å skaffe midlertidig botilbud til akutt bostedsløse, og kommunen skal bistå med å skaffe bolig når det er nødvendig. Selv om kommunene har begrensede rettslige forpliktelser på det boligsosiale feltet, er det mange kommuner som har et godt tilbud til personer som er vanskeligstilte. Det er blant annet mange kommuner som tilbyr utleieboliger til personer som er vanskeligstilte på boligmarkedet.
Personer med lave inntekter og høye boligutgifter kan få støtte til å dekke boutgiftene i form av statlig bostøtte, jf. lov 24. august 2012 nr. 64 om bustøtte og kommunale bustadtilskot. Ordningen er rettighetsbasert og strengt behovsprøvd. Rundt 80–90 000 husstander mottar bostøtte hver måned. Enkelte kommuner bevilger i tillegg kommunal bostøtte for å bistå personer med varig lav inntekt og høy husleie, med å dekke boutgiftene. De kommunale bostøtteordningene er i hovedsak rettet mot kommunale leietakere. Stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven § 18, gis til personer som ikke kan sørge for livsoppholdet sitt gjennom arbeid, eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter. Løpende utgifter til bolig er i kjerneområdet for livsoppholdet.
Staten bevilger økonomisk tilskudd til kommunene som skal gå til etablering av flere utleieboliger for personer som ikke har mulighet til å skaffe seg en tilfredsstillende bolig. Kommunen kan kjøpe, bygge ny, eller bygge om eiendom. Dette kan kommunen gjøre i egen regi, eller ved å inngå avtaler med private aktører, der kommunen får rett til å tildele boligene til sine leietakere. I 2021 var samlet tilsagnsramme for tilskudd til utleieboliger 162,8 millioner kroner.
Forskrift 25. februar 2008 nr. 191 om investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser fra Husbanken, åpner for at kommunene kan få tilskudd uavhengig av om de skal eie omsorgsboligene eller sykehjemsplassene selv, eller om boligene fremskaffes gjennom avtaler med andre. Formålet med investeringstilskuddet er å stimulere kommunen til å fornye og øke tilbudet av sykehjemsplasser og omsorgsboliger for personer med behov for heldøgns helse- og sosialtjenester, uavhengig av alder, diagnose eller funksjonshemning. Adgangen til å videretildele investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser fra Husbanken ble endret i 2011, og videretildeling til for eksempel boligstiftelser, vil i de fleste tilfeller nå innebære et ulovlig støttetiltak.
Noen av boligene som kommunen tilbyr vanskeligstilte, leies fra boligstiftelser. Boligstiftelser har ofte kommunen som eneste leietaker. Noen boligstiftelser har også vedtekter som bestemmer at det er kommunen som utpeker stiftelsens leietakere.
Kommunal- og distriktsdepartementet sendte 2. desember 2020 et forslag om en ny lov om kommunenes ansvar overfor vanskeligstilte på boligmarkedet på høring. Lovforslaget gjelder kommunenes ansvar for å bistå vanskeligstilte på boligmarkedet med varige botilbud. Forslaget viderefører og presiserer i hovedsak ansvaret kommunene har på det boligsosiale feltet, som i dag er hjemlet i sosialtjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Forslaget har også bestemmelser som skjerper kommunenes ansvar. Dette gjelder særlig plikten til å ta boligsosiale hensyn i planleggingen. Kommunene skal blant annet ha oversikt over behovet for boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet, og hensynta dette i kommunens planstrategi og kommuneplan. Høringsfristen var 15. mars 2021.
3.5 Kommunelovens regler om saksbehandling
Når kommunen skal fatte vedtak om opphevelse av boligstiftelser, må reglene i kommuneloven følges. Utgangspunktet etter kommuneloven er at det er kommunestyret som fatter vedtak på vegne av kommunen hvis ikke noe annet følger av lov, jf. kommuneloven § 5-3 andre ledd. Kommunestyret kan imidlertid delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer i kommunen, ordføreren eller kommunedirektøren, såfremt ikke kommuneloven eller annen lov setter begrensninger for delegeringsadgangen, jf. kommuneloven § 5-3 tredje ledd.
Delegering til kommunedirektøren er etter kommuneloven § 13-1 sjette ledd, begrenset til saker som ikke har prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget selv har bestemt noe annet. Det samme gjelder for delegering til ordføreren, jf. kommuneloven § 6-1 fjerde ledd. Hvilke saker som er av prinsipiell betydning må ifølge kommunelovens forarbeider (NOU 2016: 4 Ny kommunelov punkt 8.7.1) fastsettes «ikke bare ut fra vedtakets karakter og konsekvenser, og ut fra kommunenes størrelse, men også ut fra en vurdering av i hvilken utstrekning de viktigste skjønnsmessige sider av den aktuelle avgjørelsen må anses avklart gjennom politiske vedtak, instrukser eller tidligere praksis». Kommunestyrets vurdering av hva som er prinsipielt, vil måtte tillegges stor betydning i den rettslige vurderingen, jf. NOU 2016: 4 Ny kommunelov punkt 8.5.2.3. Saker om opphevelse av boligstiftelser vil som utgangspunkt anses som saker av prinsipiell betydning. Det innebærer at slike vedtak må treffes av et folkevalgt organ.
Kommuneloven kapittel 11 har regler om saksbehandlingen i folkevalgte organer. I tillegg vedtar kommunestyret i den enkelte kommune et reglement om saksbehandlingen i folkevalgte organer, jf. kommuneloven § 11-12.
Folkevalgte organer skal behandle saker og treffe vedtak i møter, jf. kommuneloven § 11-2. Regler om innkalling og saksliste følger av kommuneloven § 11-3. Lederen av det folkevalgte organet setter opp saksliste for hvert enkelt møte. I kommunestyret og formannskapet er ordføreren møteleder, jf. § 6-1 første ledd. Innkalling til møtet skal sendes til organets medlemmer med rimelig varsel. Innkallingen skal inneholde en liste over de sakene som skal behandles, og dokumentene i sakene. Det folkevalgte organet kan fatte vedtak i en sak som ikke er oppført på sakslisten, men det forutsetter at ikke møteledere eller 1/3 av de møtende medlemmene motsetter seg det.
Før en sak settes på saksliste til et møte skal kommunedirektøren påse at saken er forsvarlig utredet, og at utredningen gir det folkevalgte organet et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe vedtak. Dette følger av kommuneloven § 13-1 tredje ledd. I parlamentarisk styrte kommuner ligger denne plikten til kommunerådet, jf. § 10-2 første ledd. Hvor omfattende utredningsplikten er, vil bero på en konkret vurdering av den aktuelle sakens omfang, kompleksitet, tidsaspekt og så videre, jf. Prop. 46 L (2017−2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner i merknaden til § 13-1 i kapittel 30. Dette gjelder også for saker om opphevelse av boligstiftelser. Departementet legger til grunn at slike saker vil kreve utredning av et visst omfang, der rettslige og faktiske forhold vurderes, inkludert organisatoriske forhold.
Hvis kommunedirektøren (eller kommunerådet) blir oppmerksom på faktiske eller rettslige forhold som har sentral betydning for iverksettingen av vedtaket, skal han eller hun gjøre det folkevalgte organet oppmerksom på dette på en egnet måte, jf. kommuneloven § 13-1 fjerde ledd. Kommunedirektøren har møte- og talerett i alle de folkevalgte organene i kommunen, med unntak av kontrollutvalget, jf. kommuneloven § 13-1 femte ledd.