7 Fritak fra dokumentavgift

7.1 Forslaget i høringsnotatet

Overdragelse av fast eiendom fra boligstiftelser til kommuner vil utløse plikt til å betale dokumentavgift til staten. Dokumentavgift utgjør for tiden 2,5 prosent av eiendommens salgsverdi på tidspunktet for tinglysing. Det skal ikke beregnes dokumentavgift ved overføring av hjemmel til fast eiendom ved omorganiseringer som kan gjennomføres med skattemessig kontinuitet, etter skatteloven §§ 11-2 til 11-5, 11-11 og 11-20 med tilhørende forskrifter. Dette unntaket gjelder ikke ved overføring av fast eiendom fra stiftelser til kommuner.

Departementet foreslo et midlertidig fritak fra dokumentavgift ved overføring av eiendom fra boligstiftelser til oppretterkommunen. Formålet med forslaget om opphevelse av boligstiftelser er å gi norske kommuner større frihet til å velge hvordan det boligsosiale arbeidet organiseres. Økte inntekter for staten i form av dokumentavgift er ikke del av formålet med bestemmelsen. I høringsnotatet skrev departementet at det ville utrede nærmere hvordan fritak kan gis i samsvar med reglene om statsstøtte i EØS-avtalen.

7.2 Høringsinstansenes syn

KS-Kommunesektorens organisasjon, Norsk Kommunerevisorforbund, Alta kommune, Bamble kommune, Drangedal kommune, Indre Østfold kommune, Kragerø kommune, Kristiansand kommune, Kvam herad, Lunner kommune, Midt-Telemark kommune, Sandefjord kommune, Trondheim kommune og Vennesla kommune skriver at det bør gis fritak fra dokumentavgift ved overføring av fast eiendom fra en boligstiftelse til oppretterkommunen.

KS-Kommunesektorens organisasjon støtter ikke forslaget om at fritaket skal være midlertidig, og mener fritaket bør gjelde uavhengig av på hvilket tidspunkt vedtak om opphevelse treffes, og av når eiendomsoverføringen finner sted. Advokatfirmaet Schjødt AS peker på at spørsmål knyttet til om fritak fra dokumentavgift kan utgjøre statsstøtte, må utredes nærmere.

I etterkant av høringen har departementet gjennomført møter med EFTAs overvåkningsorgan (ESA) om hvorvidt fritak fra dokumentavgift vil kunne utgjøre statsstøtte.

7.3 Departementets vurdering

Departementet har vurdert om EØS-avtalens regler om statsstøtte er til hinder for å gi norske kommuner fritak fra dokumentavgift i forbindelse med opphevelse av boligstiftelser. EØS-avtalen artikkel 61 inneholder et generelt forbud mot å gi statsstøtte, men oppstiller samtidig en rekke unntak. Støttebegrepet tolkes vidt og omfatter ikke bare direkte økonomiske tilskudd, men også andre former for direkte eller indirekte subsidier, slik som avgiftsfritak.

Tildeling av offentlige midler utgjør bare statsstøtte dersom mottaker er et foretak. Foretaksbegrepet er knyttet til støttemottakers virksomhet. For at foretaksvilkåret skal være oppfylt, må støttemottaker drive økonomisk aktivitet. Som økonomisk aktivitet regnes tilbud av varer eller tjenester i et marked. Myndighetsutøvelse eller annen virksomhet som ikke utgjør økonomisk aktivitet, faller utenfor foretaksbegrepet, og dermed også regelverket om statsstøtte. Spørsmålet blir om fritaket for dokumentavgift tilfaller en virksomhet som utgjør økonomisk aktivitet i støtterettslig forstand. Det at fritaket tilfaller kommuner, er ikke i seg selv avgjørende. Også en kommune kan drive økonomisk aktivitet i støtterettslig forstand.

ESAs retningslinjer om støttebegrepet inneholder ikke noen uttrykkelig regulering av boliger til vanskeligstilte. Retningslinjene fastslår imidlertid at helsetjenester som er basert på solidarisk finansiering, som tilbyr gratis tjenester og som er allment tilgjengelige, ikke drives i et marked. Retningslinjene legger tilsvarende prinsipper til grunn for liknende tjenester, slik som utdanning.

Det er flere forhold som taler for at kommuners utleie av boliger til vanskeligstilte, ikke er å anse som økonomisk aktivitet i støtterettslig forstand. Kommunenes ansvar for det boligsosiale arbeidet er lovfestet. Kommunalt disponerte utleieboliger er et tilbud til de som ikke kan dekke boligbehovene sine på egen hånd i det ordinære boligmarkedet, og er en behovsprøvd tjeneste. Mange vanskeligstilte har problemer med å få innpass i det ordinære leiemarkedet. Tilgangen på egnede utleieboliger er begrenset i mange distriktskommuner, med lite variasjon i størrelse, tilpasninger og beliggenhet.

Noen kommuner velger å subsidiere beboerne gjennom lavere husleie, mens andre kommuner velger å kreve tilnærmet markedsleie (gjengs leie). Det er flere grunner til at kommuner velger å kreve gjengs leie fremfor å gi økonomisk støtte i form av lavere husleie. Gjengs leie skal dekke faktiske utgifter til drift og vedlikehold av boligene. Dersom vanskeligstilte betaler lavere husleie enn markedsleie, får de et økonomisk insentiv til å bli boende i slike boliger fremfor å leie bolig i det private markedet.

Vanskeligstilte kan velge om de vil leie en bolig i det private leiemarkedet, eller søke om å få leie en bolig som kommunen disponerer. Når kommunen tilbyr en tjeneste som borgerne også kan velge å kjøpe fra private, fører ikke det nødvendigvis til at foretaksvilkåret er oppfylt. EFTA-domstolen fastslo i sak E-5/07 om støtte til kommunale barnehager, at det må foretas en konkret vurdering av om kommunens tjenester er økonomisk aktivitet eller utøvelse av offentlig myndighet (premiss 80). Domstolen la vekt på at betaling fra foreldre ikke har sammenheng med, eller står i forhold til, kostnadene med å tilby barnehageplasser, og dermed ikke kunne regnes som økonomisk aktivitet.

Når kommunen krever markedspris for utleieboliger den disponerer, og leieprisen ikke fastsettes basert på de vanskeligstiltes inntektsnivå mv., kan dette tale for at utleievirksomheten er økonomisk aktivitet, jf. EFTA-domstolens avgjørelse i sak E-5/07 og EU-domstolens dom i forente saker C-262/18 og C-271/18 (Dôvera) (premiss 35). Dette gjelder selv om det er innført andre statlige og kommunale støtteordninger som skal sette vanskeligstilte i stand til å skaffe og beholde en bolig.

Departementet legger til grunn at det uansett ikke er avgjørende om vilkåret om økonomisk aktivitet er oppfylt. Departementet viser til at det også er et vilkår for at et tiltak skal regnes som statsstøtte etter EØS-avtalen artikkel 61, at tiltaket vil vri eller true med å vri konkurransen.

Dokumentavgift er en kostnad som påløper i forbindelse med investering i fast eiendom. For at avgiftsfritaket skal kunne anses for å medføre konkurransevridning, må kommunens stilling i konkurransemarkedet faktisk eller potensielt styrkes sammenliknet med de øvrige aktørene som opptrer i dette markedet.

Opphevelse av boligstiftelser har karakter av en omorganisering av det boligsosiale arbeidet, og vil ikke påvirke tilbudet av boliger i det ordinære utleiemarkedet. Departementet legger til grunn at boligene som overføres fra boligstiftelsene til kommunen, i all hovedsak vil benyttes til det samme formålet som i dag: Boliger til personer som ikke kan skaffe bolig på egen hånd. Kommunal bolig er en sterkt behovsprøvd tjeneste. Tall fra KOSTRA (nasjonalt informasjonssystem for styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet) viser at i 2020 var totalt 99 045 av boligene som kommunene disponerer, utleid. Av disse var bare 1 203 boliger tildelt uten behovsprøving.

Dette taler for at tiltaket ikke vil vri eller true med å vri konkurransen. Vilkåret for å anse fritaket fra dokumentavgift som statsstøtte, vil da ikke være oppfylt. Statsstøttereglene er da ikke til hinder for å gi fritak fra dokumentavgift ved overføring av fast eiendom fra boligstiftelser til oppretterkommuner.

Departementet legger til grunn at dersom fast eiendom overføres fra en boligstiftelse til oppretterkommunen på den måten som er beskrevet ovenfor og i lovforslaget, vil fritaket fra dokumentavgift ikke være i strid med EØS-avtalens regler om statsstøtte. Det vil ikke være nødvendig å notifisere eller sende melding til ESA i forbindelse med at kommunen treffer vedtak om opphevelse av en boligstiftelse med hjemmel i § 55 b i lovforslaget.

Departementet opprettholder forslaget om fritak fra dokumentavgift ved overføring av fast eiendom fra boligstiftelse til kommunen som opprettet stiftelsen. Departementet foreslår at adgangen til opphevelse av boligstiftelser skal gjelde i en periode på seks år. Begrunnelsen for at hjemmel til opphevelse skal være midlertidig, er beskrevet nærmere i punkt 5.3. Fritaket vil gjelde til og med 31. desember 2028. For å omfattes av fritaket må dokument om overføring av hjemmel som eier til fast eiendom, være tinglyst før denne datoen.

Fritaket fra dokumentavgift vil gis i forbindelse med at Stortinget årlig vedtar skatter, avgifter og toll. Etter utløpet av seksårsperioden, vil det ikke lenger være aktuelt å gi fritak fra dokumentavgift. Dersom kommunen selger eiendommen, vil overføringen til ny hjemmelshaver utløse dokumentavgift for kjøper.