5 Opphevelse av boligstiftelser opprettet av kommuner

5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å innføre hjemmel i stiftelsesloven til å oppheve stiftelser som har til formål å leie ut boliger til vanskeligstilte, og som er opprettet av én eller flere kommuner. Forslaget innebar at stiftelsens eiendeler, rettigheter og forpliktelser ville bli overført til den eller de kommunene som opprettet stiftelsen.

I høringsnotatet ble det også foreslått at stiftelsens styre skal utarbeide en oppstilling over formuesmassen, slik at kommunen kan ta stilling til spørsmålet om opphevelse.

Myndighet til å fatte vedtak om opphevelse ble foreslått lagt til kommunestyret i den aktuelle kommunen. Departementet hadde vurdert om slik kompetanse heller burde legges til boligstiftelsens styre, men valgte å ikke foreslå en slik løsning. Etter departementets vurdering kunne det ikke utelukkes at styret kunne ha egeninteresse i å opprettholde stiftelsen, som ikke nødvendigvis harmonerer med oppretterkommunens behov for en mest mulig effektiv organisering av sitt tjenestetilbud.

5.2 Høringsinstansenes syn

Alta kommune, Bamble kommune, Bodø kommune, Bærum kommune, Drangedal kommune, Dyrøy kommune, Dønna kommune, Evenes kommune, Gjøvik kommune, Hamar kommune, Holmestrand kommune, Horten kommune, Indre Østfold kommune, Kongsvinger kommune, Kragerø kommune, Kristiansand kommune, Kvam herad, Larvik kommune, Leirfjord kommune, Lillestrøm kommune, Lunner kommune, Midt-Telemark kommune, Notodden kommune, Oslo kommune, Porsgrunn kommune, Rauma kommune, Ringerike kommune, Sandefjord kommune, Tjeldsund kommune, Tromsø kommune, Trondheim kommune, Vennesla kommune, Vefsn kommune, Vestre Toten kommune, Vestvågøy kommune, Øygarden kommune, Kommunale boligadministrasjoners landsråd, Kongsvinger og Omegns Boligbyggelag, KS-Kommunesektorens organisasjon, Norges Kommunerevisorforbund og Advokatfirmaet Schjødt AS (Schjødt) støtter forslaget om innføring av hjemmel til å oppheve stiftelser som har til formål å skaffe boliger til vanskeligstilte, og som er opprettet av én eller flere kommuner.

Kragerø kommune skriver i sitt høringssvar:

«Ut fra Kragerø kommunes opplevelse med boligstiftelse, har vi over lang tid ment det er fornuftig at lovgiver evaluerer hvorvidt effekten av de råd og krav staten stilte for opprettelse av boligstiftelser, fortsatt tjener samfunnsøkonomien.»

Kragerø kommune viser også til at kommunen kan investere billigere enn det en boligstiftelse kan. Kommunen skriver at hvis boligstiftelsens eiendommer tilfaller kommunen, vil kommunen ha anledning til å tilpasse organisering av det boligsosiale arbeidet slik det passer best lokalt.

Kragerø kommune viser også til at organisering med en boligstiftelse skaper unødvendig byråkrati og tidsbruk. Boligene som kommunen leier fra stiftelsen, er tilnærmet uten økonomisk risiko for boligstiftelsen. All økonomisk risiko ligger hos kommunen, uten mulighet til å kunne påvirke omfanget av boliger og strategiske beslutninger knyttet til denne delen av det boligsosiale arbeidet. Kommunen skriver også at flere av boligstiftelsenes boliger er lite tidsmessige, og at det vil være enklere å sikre at boliger som tilbys personer som er vanskeligstilte oppfyller dagens krav, dersom kommunen har hånd om eierskapet.

Norges Kommunerevisorforbund viser til at opphevelse av boligstiftelser vil styrke kommunens boligpolitikk og det kommunale selvstyret. Noen boliger står i dag tomme fordi de ikke oppfyller kommunenes behov. Norges Kommunerevisorforbund skriver at av hensyn til brukerne burde slike boliger ha vært utnyttet på en bedre måte.

Stiftelsestilsynet, Stiftelsen Handelshøyskolen BI (BI), Norges Handelshøyskole, Norske Boligbyggelags Landsforbund SA (NBBL), Pensjonistforbundet, Stiftelsesforeningen, Larvik Kommunale Boligstiftelse, Leirfjord Boligstiftelse, Narvik Boligstiftelse, Ringerike boligstiftelse, Salangen Boligstiftelse, Stiftelsen Utleieboliger i Bærum, Porsgrunn Boligstiftelse, Sauherad Boligstiftelse, Stiftelsen for utleigebustader i Bø, Svartlamon boligstiftelse og Vestvågøy Boligstiftelse er ikke enige i at det bør åpnes for å oppheve boligstiftelser som er opprettet av kommuner.

Stiftelsestilsynet, Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen), BI, Norges Handelshøyskole og Stiftelsesforeningen mener forslaget er i strid med grunnleggende prinsipper i stiftelsesretten. Disse høringsinstansene skriver at det er uforenlig med selvstendighetskravet i stiftelsesloven, at stiftelsens midler skal overføres til oppretteren. Opphevelse er også i strid med lovens utgangspunkt om at stiftelser er uforanderlige.

Stiftelsesforeningen viser til at det er lånefinansiering fra Husbanken, Kommunalbanken eller private banker og husleiebetalinger, som i hovedsak har finansiert egenkapitalen i de kommunalt opprettede boligstiftelsene. I mange tilfeller har kommunen ikke tilført stiftelsen verdier utover grunnkapital mellom 50 000 og 200 000 kroner.

Norges Handelshøyskole viser til at stiftelser er en viktig og velfungerende organisasjonsform, med lange tradisjoner. I tilfeller der omfanget av boligstiftelsen langt overgår behovet for slike boliger, kan det være et argument for nedskalering. Begrunnelsen må imidlertid være basert på hva som tjener de som trenger boligene.

Leieboerforeningen skriver at avvikling av boligstiftelser ikke vil styrke det boligsosiale arbeidet i kommunene, men at kommunene gis anledning til å overføre de betydelige verdiene som kan ligge i en godt vedlikeholdt eiendomsmasse, og isteden prioritere andre kommunale formål enn boligsosialt arbeid.

Pensjonistforbundet opplyser at flere boligstiftelser er veldrevne, og godt egnet til å ivareta et best mulig kommunalt boligtilbud i kommunene. Boligstiftelser må bruke husleieinntektene til å drifte og vedlikeholde eiendommene til beste for beboerne, og overskudd kan ikke tas ut til andre formål. Dersom midlene som i dag befinner seg i stiftelsene overføres til kommunene, kan det føre til at vanskeligstilte må bo i kommunale boliger med dårligere standard. Dersom forslaget fremmes, bør kommunen ha en plikt til å øremerke midler fra slike stiftelser til boligsosiale formål.

NBBL, Ringerike boligstiftelse, Porsgrunn Boligstiftelse og Salangen Boligstiftelse skriver at overføring av boliger fra boligstiftelser til kommunalt eierskap og drift, vil føre til dårligere vedlikehold av boligene.

NBBL viser til at stiftelsene har svært ulik historikk, drift og omfang. Forbundet viser til at det ikke alltid er slik at virksomheten i stiftelsene skjer ved utleie av boligene til kommunen, som deretter fremleier til vanskeligstilte. Mange stiftelser driver egen utleie direkte til de vanskeligstilte eller andre.

Svartlamon boligstiftelse viser til at stiftelsesloven fra 2001 ikke gjorde det vanskeligere for kommunen å være representert i styrene med et flertall. Loven krever kun at ett styremedlem skal være uavhengig av oppretter. Dette gir kommunene god mulighet til å ha kontroll og innflytelse over stiftelsene.

Advokatforeningen opplyser at kommunene typisk utpeker flertallet av styremedlemmene i boligstiftelsene, og at administrasjonen i kommunen ofte er forretningsfører for boligstiftelsen. Advokatforeningen skriver at forslaget ikke inneholder noen begrunnelse for hvorfor kommunene vil være bedre i stand til å ivareta det boligsosiale arbeidet utenfor boligstiftelsene, enn i tilknytning til slike stiftelser. Advokatforeningen skriver at det heller ikke er tilstrekkelig utredet om enkelte av de praktiske utfordringene som i dag knytter seg til de boligstiftelsene som er opprettet av kommuner, kan løses på andre måter enn gjennom omdanning til opphør. Foreningen viser til praktiske utfordringer knyttet til at en kommune, som følge av kommunesammenslåing, må forholde seg til flere kommunale boligstiftelser. Denne utfordringen vil kunne ivaretas ved at boligstiftelsene slås sammen med hjemmel i reglene i stiftelsesloven.

Advokatforeningen viser også til at flere boligstiftelser har formål som omfatter en bredere gruppe personer som er vanskeligstilte enn de som omfattes av sosialtjenesteloven § 15, og uttaler at opphevelse av boligstiftelsene vil kunne ha betydelige konsekvenser for slike personer. Advokatforeningen skriver at det bør stilles som vilkår for omdanning til opphør, at kommunestyret selv utarbeider en plan for opphevelsen, herunder en begrunnelse for hvorfor stiftelsen foreslås opphevet, og for hvordan stiftelsens virksomhet rent praktisk er tenkt overført til kommunen.

Schjødt uttaler at dersom kommunen selv skal kunne vedta at boligstiftelsen skal oppheves, er det viktig at stiftelsen får mulighet til å uttale seg. For å motvirke at opphevelse av boligstiftelsene får negative konsekvenser for brukerne, bør kommunene ha plikt til å videreføre virksomheten i boligstiftelsen, også i tilfeller hvor stiftelsens formål er videre enn å skaffe boliger til vanskeligstilte, som ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, jf. sosialtjenesteloven § 15.

5.3 Departementets vurdering

Kommunen og boligstiftelsen vil som regel ha sammenfallende interesse i å skaffe boliger til vanskeligstilte som ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Som driftsform er en boligstiftelse stabil, blant annet fordi den sikrer et langsiktig perspektiv for å oppnå det formålet som stiftelsen skal ivareta.

Valget av stiftelsesformen til å løse visse typer kommunale oppgaver, har likevel i mange tilfeller vist seg å ha uheldige konsekvenser. For flere kommuner har det også vist seg at rammene som stiftelsesloven setter for driften, fører til at hovedformålet med at kommunen opprettet stiftelsen, ikke alltid lar seg realisere. Etter departementets vurdering er det uheldig at valg av organisasjonsform skal ha slike konsekvenser.

Etter departementets syn er det ikke ønskelig å åpne for fri adgang for oppretteren til å omdanne stiftelsen, idet det vil gå på bekostning av selvstendighetsprinsippet, og vil medføre muligheter for omgåelser med hensyn til annen lovgivning. Etter departementets vurdering tilsier dette at det fremdeles bør være begrenset adgang både for opphevelse, og for oppretter til å legge omdanningsmyndighet til seg selv. En begrenset mulighet for oppretterkommuner til å omdanne enkelte stiftelser med spesielle kjennetegn, bør etter departementets vurdering løses ved en særegen hjemmel i stiftelsesloven, og ikke gjennom en endring av gjeldende omdanningsregler.

Innføring av adgang til å oppheve boligstiftelser opprettet av kommuner, vil etter departementets vurdering bidra til å styrke kommunenes boligpolitikk og det kommunale selvstyret. Departementet foreslår derfor at det innføres en snever unntaksregel i stiftelsesloven om adgang til opphevelse.

Etter departementets vurdering, er det flere forhold knyttet til boligstiftelser opprettet av kommuner, som taler for å åpne for opphevelse. Innføringen av velferdsstaten, med rettighetsbaserte tjenester, har ført til at selveiende stiftelser er en mindre egnet måte å organisere offentlig finansierte sosiale tjenester på. Den rollen stiftelser tidligere hadde i å tilby bolig og helsetjenester til vanskeligstilte, har staten og kommunen overtatt. Norges Kommunerevisorforbund viser i høringen til at kommunene fikk et langt større boligsosialt ansvar i forbindelse med innføring av lov om sosiale tjenester i 1991, mens kapitalen fortsatt ble liggende i boligstiftelsene. Dette taler for at midlene bør overføres til kommunene.

Kommunenes behov for både antall og type boliger er i stadig endring, og det stilles store krav til fleksibilitet, rask omskifting og endrede investeringer. Blant annet har de kravene som i dag stilles til universell utforming, gjort at mange av boligene som boligstiftelsene eier, ikke lenger er egnet som boliger til de personene boligene var ment for. Kommunenes oppgaver knyttet til å bosette flyktninger har også satt nye krav til antall og type boliger som tilbys. Antallet flyktninger som har behov for bolig fra kommunen vil variere over tid, og behovet for effektiv og fleksibel boligforvaltning, vil trolig ikke bli mindre i fremtiden.

Offentlig finansierte velferdsordninger, inkludert stønad til livsopphold og statlig og kommunal bostøtte, dekker utgifter til å leie egnet bolig for personer som ikke har tilstrekkelige inntekter til å dekke slike utgifter selv. Dette taler for at det offentlige også skal kunne påvirke hvordan det boligsosiale arbeidet organiseres.

Det er etter departementets syn uheldig at kommunen har ansvar for å oppfylle de formålene som stiftelsen ivaretar, samtidig som kommunen ikke har formell mulighet til å påvirke hvordan stiftelsen løser oppgaven. Selv om stiftelsene i praksis er fullfinansiert fra kommunens side, er den formelle innflytelsen begrenset. Med stiftelsesloven av 2001 ble selvstendighetskravet lovfestet, og kravet til reell avstand mellom oppretter og stiftelsen ble mer tydelig. Samtidig setter loven krav til at personer som er ansatt hos den som har avgitt en formuesverdi som inngår i grunnkapitalen, ikke kan være eneste medlemmer av stiftelsens styre. Har styret i boligstiftelsen bare to medlemmer, kan personer ansatt i kommunen heller ikke være styrets leder. Departementet har derfor forståelse for at mange kommuner ønsker å drive boligtilbudet for vanskeligstilte gjennom en annen organisering.

Overføring av eiendeler fra boligstiftelser til oppretterkommuner vil være et midlertidig unntak fra de ordinære reglene om opphevelse i stiftelsesloven. I tillegg til å få overført innskutt grunnkapital og senere innskutt egenkapital, vil kommunen også få overført hele avkastningen og verdiøkningen. Det er dermed snakk om store overføringer. Departementet viser til at boligstiftelsene som regel har fått tilført kapital fra kommunen ved opprettelse, typisk ved overdragelse av en byggeklar tomt. Dersom boligstiftelsen er tilført kapital fra private rettssubjekter som ikke er rene gaver, vil kommunen måtte vurdere konkret hvilken betydning dette vil ha for en eventuell opphevelse, før vedtak treffes. Dette er nærmere beskrevet i punkt 4.3.2.

Eventuell gjeld og andre forpliktelser vil også overføres til kommunen. Kommuneloven kapittel 14 inneholder regler om gjeldsforvaltning og opptak av lån.

BI skriver i sitt høringsinnspill at kommunene som opprettet boligstiftelsene, hadde de samme forutsetningene for å forstå hva det innebærer å opprette en stiftelse som det andre som oppretter stiftelser har. Det er ikke tilstrekkelig sterke grunner til å innføre særskilt hjemmel for å oppheve slike boligstiftelser. Departementet mener at det også må legges vekt på at staten i 1987 anbefalte kommunene å opprette boligstiftelser, og at det ble innført økonomiske insentiver for å få kommunene til å velge denne organisasjonsformen. Dette gjorde at mange kommuner la sitt boligsosiale arbeid til de nyopprettede boligstiftelsene. De økonomiske insentivene som lå til grunn for opprettelsen er bortfalt, muligheten til videretildeling av investeringstilskudd fra Husbanken er falt bort, og krav om et klart skille mellom oppretter og stiftelsen ble lovfestet i stiftelsesloven av 2001. Over halvparten av boligstiftelsene ble opprettet i en fireårsperiode fra 1987. Høringsinnspillene fra kommunene viser at endringene i økonomiske og juridiske rammer som ble innført etter dette, har ført til at stiftelsesformen er mindre egnet til å utføre kommunale oppgaver. Departementet mener kommunene ikke kunne forutse disse endringene, eller hvilke konsekvenser de ville få for arbeidet med å utforme et helhetlig tilbud til personer som av ulike årsaker ikke kan skaffe bolig. Departementet viser også til senere utredninger og proposisjoner, der bruk av stiftelsesformen er blitt frarådet når staten er innstilt på å ta et langsiktig økonomisk ansvar for virksomheten. Det vises blant annet til NOU 1989: 5 En bedre organisert stat og Ot.prp. nr. 15 (2000–2001) som det er henvist til i kapittel 2 ovenfor.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser uttaler at en overføring av fast eiendom til oppretterkommuner, også kan få negative konsekvenser for vanskeligstilte som i dag leier bolig av en boligstiftelse. Dette gjelder særlig der formålsangivelsen i boligstiftelsen er videre formulert enn sosialtjenesteloven § 15. Hvis en boligstiftelse opprettet av kommunen blir opphevet, vil midlene som ligger låst i stiftelsen overføres til kommunen og inngå i kommunens økonomi. På lik linje med andre kommunale oppgaver vil det være opp til kommunestyret å prioritere forvaltningen av disse boligene innenfor sine ordinære budsjetter, og i tråd med gjeldende regler og forskrifter. Det er derfor en risiko for at kommunen ikke fullt ut viderefører driften i tråd med stiftelsens formål.

Pensjonistforbundet skriver at dersom boligstiftelser oppheves, må stiftelsenes midler øremerkes til å skaffe boliger til vanskeligstilte. Noen høringsinstanser har anført at overføring av utleieboliger til kommuner, vil føre til dårligere vedlikehold. Det har også kommet innspill om at de utleieboligene boligstiftelsene forvalter, er lite tidsmessige, og at det vil kreve store investeringer å tilpasse dem til behovet hos personer som er vanskeligstilte på boligmarkedet. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å konkludere med at norske kommuner ikke vil forvalte utleieboliger for personer som er vanskeligstilte på boligmarkedet, på en god måte.

Etter departementets vurdering bør det også tas hensyn til det kommunale selvstyret. Det lokale selvstyret står sterkt i Norge, og dette ble presisert i kommuneloven fra 2018. Kommuneloven § 2-2 første ledd slår fast at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Kommuner som ønsker å ha større kontroll over hvordan de kan tilby best mulig tjenester til innbyggerne, bør ikke være bundet av tidligere kommunestyrers disposisjoner. Ved at kommunen får full innflytelse over boliger og drift, legges det bedre til rette for at boligmassen skal være et fleksibelt og effektivt verktøy i kommunens bolig- og sosialpolitikk.

Bamble kommune, Hamar kommune, Kongsvinger kommune, Kongsvinger og Omegns Boligbyggelag, KS-Kommunesektorens organisasjon og Porsgrunn kommune mener at regler om opphevelse må gjelde for boligstiftelser som har en kommune og et boligbyggelag som opprettere, og ikke bare stiftelser hvor kommunen er eneste oppretter. KS-Kommunesektorens organisasjon viser til at formålet med slike stiftelser ofte likner formålet med boligstiftelser opprettet av kommuner. Det var kommunen som bidro med hoveddelen av kapitalen ved opprettelsen, blant annet i form av overføring av eiendommer til stiftelsen, mens boligbyggelaget sto for forretningsførsel. KS-Kommunesektorens organisasjon skriver at opphevelse bare bør skje dersom boligbyggelaget samtykker. Sogn regionråd mener hjemmel for opphør ikke bare bør gjelde for boligstiftelser, men også for stiftelser som leier ut lokaler til kommuner.

Departementet opprettholder forslaget om at hjemmel til opphevelse bare skal gjelde for boligstiftelser som er opprettet av én eller flere kommuner. Selv om formålet er likt eller likner, er det gode grunner til å skille mellom boligstiftelser som er opprettet av én eller flere kommuner, og boligstiftelser hvor et privat rettssubjekt, slik som et boligbyggelag, er blant oppretterne. For slike stiftelser gjør hensynene som taler for opphevelse seg gjeldende i mindre grad enn for boligstiftelser opprettet av én eller flere kommuner. Boligstiftelser hvor også private er opprettere, har ikke samme preg av å være en måte å organisere kommunale tjenester på, som boligstiftelser opprettet av kommuner. Departementet viser også til drøftelsen av forholdet til Grunnloven i kapittel 4. Departementet foreslår ikke at hjemmel til opphevelse skal gjelde for alle stiftelser hvor kommunen leier en vesentlig del av stiftelsens eiendommer. En slik bestemmelse vil favne vesentlig videre enn forslaget departementet sendte på offentlig høring om et snevert og tidsbegrenset unntak for boligstiftelser opprettet av kommuner.

Unntaksbestemmelsen vil gjelde for stiftelser som har til formål å skaffe boliger til vanskeligstilte som ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Departementet har merket seg innspill fra Bærum kommune, Norges Kommunerevisorforbund og Stiftelsestilsynet om at innholdet i vilkåret «vanskeligstilte personer» i lovforslaget, bør klargjøres.

Departementet viser til at om en person er vanskeligstilt på boligmarkedet eller ikke, nødvendigvis vil være en skjønnsmessig vurdering. Både kommuner og boligstiftelser må i dag foreta en konkret vurdering av den enkelte persons livssituasjon opp mot vilkårene i henholdsvis sosialtjenesteloven og vedtekter. Departementet foreslår derfor å utforme regelen i samsvar med gjeldende rett. Kommunen vil foreta en konkret vurdering i forbindelse med vedtak om opphevelse av en boligstiftelse den har opprettet. Bestemmelsene om opphevelse vil komme til anvendelse også dersom boligstiftelsen driver noe virksomhet som ikke er rettet mot vanskeligstilte som definert i lovforslaget § 55 a. Boligstiftelser med ledig kapasitet vil for eksempel unntaksvis kunne leie ut boliger til personer som ikke er vanskeligstilte, heller enn å la dem stå tomme.

Stiftelsen Molde Ungdomsboliger, Stiftelsen Midsune Boligselskap, Stiftelsen Aukra Boligselskap, Stiftelsen Kleive Trygdeboliger, Stiftelsen Bekkevollvegen 14 og Stiftelsen Midsund Bustadstifting har spilt inn at adgangen til å oppheve boligstiftelser bare bør gjelde dersom det er gode grunner til at boligmassen skal overføres til kommunen.

Departementet kan ikke se grunner til å behovsprøve en eventuell opphevelse. Dersom det boligsosiale arbeidet ivaretas best gjennom boligstiftelsene, kan de folkevalgte i kommunen velge å beholde denne løsningen. Etter departementets vurdering må hensynet til personer som er vanskeligstilte på boligmarkedet, lokaldemokrati og effektiv organisering av offentlige tjenester, veie tyngre enn hensynet til å opprettholde en særskilt organisasjonsform som ble valgt av historiske grunner, som følge av de rettslige og økonomiske rammene som da gjaldt.

Lovgiver har også tidligere vedtatt regler som åpnet for å oppheve visse former for stiftelser. Lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke (kirkeloven) hadde en særlig hjemmel i § 41 om at stiftelser «som ivaretar kirkelige formål innen soknet, kan omdannes og midler overføres til soknet, når menighetsrådet eller fellesrådet og stiftelsens styre finner at formålet kan ivaretas av soknet direkte». De aktuelle stiftelsene ble opprettet fordi det var uklart om soknet var et selvstendig rettssubjekt, og dette gjorde det vanskelig å oppta lån med menighetsrådet som låntaker. Stiftelsenes formål var å realisere byggeprosjekter som menighetshus o.1.

I forbindelse med lovforslaget innhentet Kommunal- og distriktsdepartementet en vurdering fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. I uttalelse av 23. mars 2017 konkluderte Lovavdelingen med at Grunnloven § 116 første punktum («Så vel kjøpesummer som inntekter av det gods som er benefisert geistligheten, skal bare anvendes til geistlighetens beste og til opplysningens fremme.»), ikke var til hinder for at Den norske kirke fikk eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond. Stiftelsestilsynet traff vedtak om opphevelse av 14 stiftelser med kirkelig formål i 2020. Kirkeloven ble opphevet fra 1. januar 2021. Se lovforslaget § 55 a.

Advokatforeningen, Stiftelsesklagenemnda og Stiftelsestilsynet skriver at Stiftelsestilsynet bør prøve lovligheten av vedtak om opphevelse av boligstiftelser opprettet av kommuner. Stiftelsesklagenemnda viser til at det følger av stiftelsesloven og lov 21. juni 1985 nr. 78 om registrering av foretak § 5-1, at Stiftelsestilsynets vedtak om sletting av en opphevet stiftelse, er et enkeltvedtak som kan påklages til Stiftelsesklagenemnda.

Departementet viser til at det følger av Kommunal- og distriktsdepartementets retningslinjer for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner punkt 3.34, at det ikke bør innføres regler om statlig godkjenning av kommunale vedtak. Videre har kommunedirektøren en plikt til å påse at saker som legges frem for kommunestyret er forsvarlig utredet, og han eller hun skal gjøre det folkevalgte organet oppmerksom på faktiske eller rettslige forhold som har sentral betydning for iverksettingen av vedtaket. Denne plikten vil kunne inntre både før et vedtak fattes, og i etterkant, slik at kommunestyret får anledning til å endre et vedtak som for eksempel er i strid med lovkrav. Dette kan tilsi at det ikke er behov for å innføre et krav om at Stiftelsestilsynet skal foreta en prøving av vedtak om opphevelse.

Det gjelder imidlertid allerede et krav om at Stiftelsestilsynet skal prøve om vedtak om omdanning er i samsvar med stiftelsesloven og stiftelsens vedtekter, før vedtaket registreres i Stiftelsesregisteret, jf. stiftelsesloven § 51. Dette kravet gjelder også for stiftelser opprettet av kommuner. Etter loven § 50 kan både styret og oppretter søke om omdanning. Selv om det normalt er styret som søker om omdanning, åpner altså loven for at også oppretter kan gjøre det. I de tilfeller der oppretterkommunen har søkt Stiftelsestilsynet om omdanning, er melding om omdanningsvedtak prøvd av Stiftelsestilsynet.

Det er således ikke tale om å innføre et nytt krav om statlig godkjenning av kommunalt vedtak. Stiftelsestilsynet skal etter de foreslåtte reglene kun gjennomføre en formalkontroll, og ikke behovsprøve opphevelsen. Kontrollen som gjennomføres, skal ligge til grunn for at Stiftelsestilsynet sletter stiftelsen i Stiftelsesregisteret. Departementet foreslår heller ikke en generell hjemmel, men en snever unntakshjemmel som vil komme til anvendelse for et begrenset antall boligstiftelser for en begrenset periode. Muligheten til å oppheve boligstiftelser vil gi norske kommuner større frihet til å organisere sitt boligsosiale arbeid på en måte som vil gi innbyggerne det beste tilbudet. Departementet kan ikke se at prøving i Stiftelsestilsynet vil være så inngripende at det er grunn til at reglene som normalt gjelder ved opphevelse av stiftelser, bør fravikes vesentlig. Departementet foreslår derfor at Stiftelsestilsynet skal prøve om vedtak om opphevelse av boligstiftelser opprettet av kommuner, er i samsvar med de særskilte reglene for slike stiftelser før vedtaket registreres i Stiftelsesregisteret, jf. § 55 d i lovforslaget. Tilsynet skal bare kontrollere; at de formelle kravene er oppfylt, herunder at oppretterkommunen har fattet vedtak, at vedtaket er truffet innen 31. desember 2028, at det er utarbeidet en rapport, at styret og ansatte i stiftelsen har blitt forelagt rapporten og har fått anledning til å uttale seg, og at kreditorer er varslet om opphevelsen. Tilsynet skal ikke prøve tolkningen av hvilke personer som er å regne som vanskeligstilte på boligmarkedet. Se lovforslaget § 55 d.

Utgangspunktet etter kommuneloven er at det er kommunestyret som treffer vedtak på vegne av kommunen. I høringsnotatet ble det derfor foreslått at «kommunestyret» skal kunne vedta opphevelse av boligstiftelse som kommunen har opprettet. I og med at kommunen i utgangspunktet står fritt med hensyn til organiseringen av sin virksomhet, legger departementet til grunn at det er tilstrekkelig at det går frem av lovbestemmelsen at det er «kommunen» som kan treffe vedtak. Såfremt kommuneloven § 5-3 tredje ledd ikke setter begrensninger i delegeringsadgangen, kan imidlertid kommunestyret delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer i kommunen, ordføreren eller kommunedirektøren. Departementet viser også til beskrivelsen i punkt 3.5 av kommunelovens regler om saksbehandling i folkevalgte organer.

Departementet opprettholder forslaget om at dersom kommunen som opprettet boligstiftelsen, i etterkant er slått sammen med én eller flere andre kommuner, vil det være den nye sammenslåtte kommunen, hvor boligstiftelsen ligger, som treffer vedtak. Dersom det er to eller flere oppretterkommuner, herunder som følge av at oppretterkommunen er delt, foreslår departementet at alle kommunene som opprettet stiftelsen må treffe vedtak om opphevelse. Se lovforslaget § 55 b.

Departementet foreslår at kommunen skal utarbeide en skriftlig rapport om opphevelsen før den treffer vedtak. Rapporten skal inneholde informasjon om hvordan kommunen planlegger å bruke eiendelene i stiftelsen, konsekvenser for stiftelsens kreditorer og ansatte, og plan for gjennomføring av opphevelsen. Dersom det er to eller flere kommuner som har opprettet stiftelsen, skal det fremgå av rapporten hvordan stiftelsens eiendeler, rettigheter og forpliktelser skal fordeles.

Schjødt skriver at dersom kommunen selv skal kunne vedta at boligstiftelsen skal oppheves, er det viktig at stiftelsen får mulighet til å uttale seg.

Departementet er enig i at opphevelse bør foregå på en måte som samsvarer med formålet med den midlertidige unntaksbestemmelsen, og som gir berørte parter anledning til å uttale seg om konsekvensene av opphevelsen, før endelig vedtak treffes. Det følger av stiftelsesloven § 49 at det skal innhentes uttalelse fra stiftelsens styre før Stiftelsestilsynet treffer vedtak om omdanning. Departementet foreslår en tilsvarende plikt til å innhente en uttalelse fra styret. Det foreslås også at de ansatte skal gis rett til å uttale seg. Se lovforslaget § 55 c.

Departementet opprettholder forslaget fra høringen om at særregler om opphevelse av boligstiftelser skal være midlertidige. Departementet har merket seg innspill fra KS-Kommunesektorens organisasjon om at adgangen til opphevelse ikke bør være tidsbegrenset, men legger til grunn at midlertidige regler er best egnet til å ivareta formålet med forslaget. Reglene om opphevelse av boligstiftelser vil være et snevert unntak fra vilkårene som normalt må være oppfylt for at en stiftelse skal kunne oppheves. Norske kommuner oppretter ikke lenger boligstiftelser fordi stiftelser nå anses som en lite egnet organisasjonsform for levering av kommunale tjenester. Lovforslaget vil åpne for at de boligstiftelsene kommunene har opprettet tidligere, kan oppheves. Ved å gjøre unntaket midlertidig, vil det kun være en kort periode hvor det gjelder ulike regler for opphevelse av henholdsvis boligstiftelser opprettet av kommuner og øvrige stiftelser.

Departementet foreslår at unntaket skal gjelde i seks år. Dette vil gi kommunene tilstrekkelig tid til å forberede og treffe nødvendige vedtak. Ved å sette varigheten til seks år sikres det at to ulike kommunestyrer vil kunne ta stilling til spørsmålet om opphevelse av boligstiftelser. Midlertidige unntaksregler om opphevelse vil gi rettslig avklaring for boligstiftelser som ikke oppheves innen seksårsfristen. En liknende løsning ble valgt i forbindelse med unntaksregler om Opplysningsvesenets fond, som er nærmere beskrevet ovenfor i dette punktet. Se lovforslaget § 55 b.