2 Behov for lovendringar
2.1 Generelt om behov for lovendringar
Forslaga i kvotemeldinga og Stortinget si tilslutning til dei fleste av desse skapar eit behov for lovendringar, jf. Stortinget sine vedtak 549–559 (2019–2020) og Innst. 243 S (2019–2020).
Lovproposisjonen er ei teknisk oppfølging av dei aktuelle tiltaka. Tiltaka er allereie drøfta og vurderte i kvotemeldinga og av Stortinget, og det er gjort vurderingar av dei administrative og økonomiske konsekvensane. Det er såleis i liten grad behov for å gjere særskilde vurderingar av administrative og økonomiske konsekvensar i lovproposisjonen. Hovudsaka vil derfor vere korleis utforme mest mogleg eigna lovføresegner som over tid vil gi staten høve til å utvikle det nye kvotesystemet.
Vi vil i kapittel 2.2 gå gjennom dei overordna omsyna bak forslaga i kvotemeldinga og sjå kva innverknad dei vil kunne ha på lovteksten. I kapittel 2.3 går vi gjennom dei tiltaka i kvotemeldinga som vi foreslår å forankre i ei ny eller endra lovføresegn, og i kapittel 2.4 gjev vi ei kort oversikt over tiltak i kvotemeldinga, som har tilstrekkeleg forankring i gjeldande lovverk, og som derfor ikkje treng ny lovheimel. I kapittel 2.5 gjev vi ei oversikt over andre forslag til lovendringar. Fleire av tiltaka som ikkje krev lovendringar føreset at forvaltninga fastset nye forskrifter. Dette vil departementet kome tilbake til.
Dei foreslegne endringane i deltakarlova kapittel III og IV og havressurslova kapittel 3 er omfattande. Departementet vurderer det derfor som formålstenleg å forbetre og forenkle dei enkelte lovføresegnene i desse kapitla der det fell naturleg, når ein likevel skal gjere større endringar. I dette ligg det dessutan eit ønske om å klargjere regelverket og vurdere om føresegner som i dag finst i forskrifter bør flyttast til lov og omvendt.
2.2 Overordna omsyn bak forslaga til tiltak i kvotemeldinga
Det går fram av innleiinga til kapittel 3 i kvotemeldinga (s. 17) at dei foreslegne tiltaka skal balansere ei rekke ulike og dels motstridande omsyn:
Samfunnsøkonomisk effektiv utnytting av fiskeriressursane
Eit kvotesystem som næringa, kystsamfunna og resten av samfunnet oppfattar som legitimt.
Føreseielege rammevilkår for næringsaktørane
Eit robust juridisk rammeverk som gjev tilstrekkeleg handlingsrom for styremaktene
Betre utnytting av eksisterande fangstkapasitet
Eit enklare og meir transparent kvotesystem
Eit kvotesystem som gjev insentiv til varleg fangst, og som reduserer verditap og matsvinn
Balanseringa av desse ulike omsyna vil i utgangspunktet skje gjennom dei ulike vurderingane som er gjort i stortingsmeldinga og i mindre grad ha verknad for korleis vi foreslår å formulere lovføresegnene. Likevel vil enkelte av omsyna kunne ha innverknad på utforminga av lova. Dette gjeld særleg omsynet i fjerde kulepunkt, om å lage eit robust juridisk rammeverk som gjev tilstrekkeleg handlingsrom for styremaktene. I tillegg bør tredje og sjette kulepunkt, om omsynet til føreseielege rammevilkår for næringa og omsynet til eit enklare og meir transparent kvotesystem, spele ei rolle i regelverksutforminga.
Ingen av dei aktuelle tiltaka vil vere til hinder for at staten på eit seinare tidspunkt innfører nye tiltak, eller erstattar dei foreslegne ordningane, for å auke bidraget frå næringa til staten, på vegne av det fellesskapet som havressurslova § 2 viser til: «Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.»
2.3 Oversikt over tiltak som krev lovendring
Regjeringa har i kapittel 3 i kvotemeldinga sortert dei ulike forslaga til tiltak i åtte underkapittel. Departementet har i høyringsnotatet 8. oktober 2019 om endringar i deltakarlova og havressurslova vurdert at det er behov for lovendringar for å følgje opp tiltak i fem av dei åtte underkapitla i kvotemeldinga. Dette gjeld kapittel 3.1 om forenkling av grunnsystemet, kapittel 3.2 om auka fleksibilitet i fisket, kapittel 3.3 om langsiktig tilpassing av fangstkapasitet, kapittel 3.4 om rammevilkår for sjarkflåten og kapittel 3.8 om bidrag frå næringa.
Stortinget har i si handsaming av kvotemeldinga i all hovudsak slutta seg til dei tiltaka i kapittel 3.1, 3.2 og 3.3 som krev lovendring, men ikkje til dei tiltaka i kapittel 3.4 (næringsfinansiert kondemneringsordning) og kapittel 3.8 (kvotelageret til fellesskapet) som krev lovendring. Det er derfor berre nødvendig med lovendringar for å følgje opp tiltak i kapittel 3.1, 3.2 og 3.3 i kvotemeldinga.
Stortinget har dessutan i vedtak 554 (2019–202) bede regjeringa kome tilbake til Stortinget med eit forslag om ei fiskal avgift på fiskeria tilsvarande om lag 100 millioner kroner årleg, og at regjeringa i samband med dette vurderer om ein kan nytte fiskeriforskingsavgifta som modell. Ei slik avgift vil truleg krevje lovendring, noko departementet tek sikte på å kome tilbake til i samband med at ein legg fram forslag til avgift.
2.3.1 Forenkling i grunnsystemet
I kapittel 3.1 i kvotemeldinga foreslår regjeringa følgjande tiltak:
Årlege deltakarrettar og spesielle løyve vert erstatta av eit felles fiskeriløyve.
Det enkelte fartøyet sin del av disponibel kvote kjem fram av kvotefaktorar tildelte til fartøy med relevant fiskeriløyve (faste kvotefaktorar).
Dynamiske kvotefordelingsmekanismar vert erstatta av ei fast fordeling.
Stortinget har i hovudsak slutta seg til desse tiltaka. Departementet vil foreslå lovendringar for å følgje opp tiltaka i kulepunkt 1 og 2.
Forslaget i kulepunkt 1 om å erstatte årlege deltakarrettar og spesielle løyve (konsesjonar) med eit felles fiskeriløyve inneber at ein må gjere om på kapittel III i deltakarlova. Departementet foreslår at kapitlet skal gjelde fiskeriløyve i staden for spesielle løyve som i dag, og at reglane om fiskeriløyve særleg vil gå fram av dei tre første lovføresegnene i kapitlet, §§ 12-14. Vi foreslår vidare endringar i § 21, som i dag er heimel for den årlege deltakarforskrifta der dei årlege deltakarrettane i lukka gruppe er regulerte. Forslaget går ut på at § 21 berre skal vere heimel for reglar om deltaking i open gruppe, sidan reglane om deltakarrettar vert erstatta av reglane om fiskeriløyve.
Forslaget i kulepunkt 2 om å la tildelte kvotefaktorar i utgangspunktet vere avgjerande for kor stor del av disponibel kvote fartøya kan fiske (faste kvotefaktorar), kan ein gjennomføre utan endringar i lova, jf. at kvotefaktorar og andre kvotefordelingsnøklar i dag ikkje er direkte omtala i lova. Departementet vurderer det likevel slik at kvotefaktorane vil ha ein så sentral plass i det nye kvotesystemet at det er naturleg å gje dei ei eksplisitt forankring i lovføresegnene i det nye kapittel III i deltakarlova, jf. særleg forslag til ny § 15, forutan i havressurslova §§ 11 og 12 som i dag regulerer fordeling av nasjonal kvote på høvesvis gruppenivå og fartøynivå.
Departementet viser til forslag til endringar i deltakarlova §§ 12-15 og § 21 og havressurslova §§ 11 og 12.
2.3.2 Auka fleksibilitet i fisket
I kapittel 3.2 i kvotemeldinga foreslår regjeringa følgjande tiltak:
Ein etablerer ei ordning for kvoteutveksling for ut- og innleige av kvotar innanfor eit kvoteår.
Ein avgrenser kvoteutvekslingsordninga til ut- og innleige av maksimalt høvesvis 20 og 50 prosent av verdien av kvotane som fartøyet er tildelt.
Ein etablerer ein sjølvfinansierande marknadsplass for å sikre effektiv, transparent og fleksibel kvoteutveksling.
Stortinget har i hovudsak slutta seg til desse tiltaka, men fleirtalet i komiteen har ein merknad om at maksimal netto innleige (innleige minus utleige) som hovudregel skal avgrensast av kvotetaket i dei fiskeria som er omfatta av strukturkvoteordningar, og for den fartøygruppa der det enkelte fiskeriet inngår. Leigeordninga er ikkje meint som ei ekstra strukturordning, jf. Innst. 243 S (2019–2020) punkt 2.5.
Departementet vil foreslå lovendringar for å følge opp forslaget om å etablere ei kvoteutvekslingsordning. Det er nødvendig med ein eigen lovheimel for at forvaltninga skal kunne lage forskrift med nødvendige avgrensingar som mellom anna er omtala i denne meldinga. Ein legg opp til å fastsetje dei nærare føresegnene om kvoteutvekslingsordninga, mellom anna dei som er nemnde i det andre kulepunktet ovanfor, i forskrift forankra i den nye lovheimelen.
Departementet viser til forslag til endringar i havressurslova § 14.
2.3.3 Langsiktig tilpassing av fangstkapasitet
I kapittel 3.3 i kvotemeldinga foreslår regjeringa følgjande tiltak:
Ein fører vidare gjeldande strukturkvoteordning med endra innretning.
Ein fører vidare tidsavgrensinga i strukturkvoteordninga, nivået på kvotetaka, fartøygruppene om lag som i dag, men strukturkvoteordninga vil vere utan geografiske eller gruppespesifikke avkortingar til omfordeling i gruppa, utan krav om kondemnering og med fleksibilitet til å dele opp kvotepakker.
Ein avkortar kvotefaktorane med 10 prosent ved bruk av strukturkvoteordninga. Strukturgevinsten frå avkortinga vert tilordna kvotelageret til fellesskapet. Bruk av strukturgevinsten skal virke nøytralt på kvotefordelinga, dvs. at utleige berre vil skje innanfor same gruppe.
Fartøyeigar får høve til å søke om konvertering av strukturkvotar til kvotefaktorar som varer 15 år ut over nogjeldande tidsavgrensing.
Ved konvertering fordeler ein delar av strukturgevinsten innanfor fartøygruppa.
Konvertering vil vere frivillig for den enkelte.
Stortinget har slutta seg til nokre av desse tiltaka, til dømes forslaga om å føre vidare gjeldande strukturkvoteordning med endra innretning. Stortinget har ikkje slutta seg til forslaget om å opne for konvertering av strukturkvotar, men dette forslaget krev uansett ikkje lovendring. Stortinget har heller ikkje slutta seg til forslaget om at strukturgevinsten ved avkorting skal tilordnast kvotelageret, men har i staden i vedtak 551 (2019–2020) gjeve føringar på fordeling av strukturgevinst ved avkorting og ved utløpet av tidsavgrensinga i strukturkvoteordningane.
Departementet vil foreslå lovendringar for å følgje opp dei aktuelle tiltaka. Gjeldande strukturkvoteordningar er forankra i forskrifter fastsette med heimel i havressurslova § 14 om spesielle kvoteordningar. Departementet foreslår at lovheimelen for strukturkvoteordningane vert flytta til deltakarlova kapittel III der ein foreslår å ta inn dei nye føresegnene om kvotefaktorar. Det er etter vår meining meir naturleg å sjå på strukturkvoteordningane som eit sett med reglar om kvotefaktorar som høyrer heime i deltakarlova kapittel III om fiskeriløyve og kvotefaktorar enn eit sett med reglar om kvotar som høyrer heime i havressurslova kapittel 3 om fangstmengd og kvotar.
Departmentet viser til forslag til endringar i deltakarlova § 15.
2.3.4 Andre lovendringar som følgje av kvotemeldinga
Det vil vere nødvendig å gjere endringar i fleire andre lovføresegner som følgje av hovudendringane som er nemnde i kapittel 2.3.1–2.3.3 ovanfor. Mellom anna vil vi foreslå endringar i dei to lovføresegnene om bortfall og tilbakekalling av spesielle løyve i deltakarlova §§ 18 og 19 fordi føresegnene heretter kjem til å gjelde fiskeriløyve og kvotefaktorar i staden for spesielle løyve. Vidare vil vi foreslå ei oppdatering av straffeføresegna i deltakarlova fordi ho viser til nokre av lovføresegnene vi foreslår endringar i.
2.4 Tiltak som ikkje medfører lovendring
Vi legg ikkje opp til lovendringar for å følgje opp alle tiltaka i kvotemeldinga som Stortinget har slutta seg til. Mellom tiltaka som ikkje krev lovendring, finn vi forslaget om å erstatte dynamiske kvotefordelingsmekanismar med fast fordeling, forslaget om å erstatte gruppeinndeling etter heimelslengd med gruppeinndeling etter faktisk lengd, dei fleste forslaga om sjarkflåten og forslag om rekruttering. Endringane i pliktsystemet kan forvaltninga også følgje opp utan lovendring. Desse tiltaka vil i staden verte følgde opp med forskriftsendringar.
2.5 Andre lovendringar
Enkelte lovføresegner i deltakarlova og havressurslova inneheld språklege feil eller referansar til andre lovføresegner som ikkje er oppdaterte. Departementet legg opp til å rette opp i dette.
Departementet viser til forslag til endringar i deltakarlova § 5 a og havressurslova §§ 23, 34, 49, 51 og 66.