5 Særskilde problemstillingar

5.1 Fullmakter til å fastsetje forskrift

5.1.1 Gjeldande rett og høyringsforslag

Deltakarlova og havressurslova har i dag ei rekke føresegner som gjev enten kongen eller departementet kompetanse til å fastsetje forskrifter. Dersom ein ser på lovføresegnene departementet foreslår å endre, så legg deltakarlova kapittel III og § 21 denne kompetansen til kongen, medan havressurslova kapittel 3 legg kompetansen til departementet. Kongen har delegert vidare sin kompetanse til å fastsetje forskrifter etter deltakarlova kapittel III og § 21 til departementet, enten ved at kompetansen etter lova er delegert, til dømes som for deltakarforskrifta, eller ved at kompetansen til å endre forskrift fastsett av kongen er delegert, som er tilfellet for konsesjonsforskrifta. Den einaste kompetansen i dei aktuelle kapitla som kongen ikkje har delegert er kompetansen til å kalle tilbake eller avgrense alle konsesjonar i ei heil gruppe i medhald av deltakarlova § 19.

Departementet foreslår i høyringsnotatet at lovføresegnene i deltakarlova kapittel III og IV og havressurslova kapittel 3 gjennomgåande legg kompetansen til å fastsetje forskrifter og til å kalle tilbake fiskeriløyve, til departementet. Dette vil langt på veg bringe lova i samsvar med den faktiske situasjonen i dag, nemleg at det er departementet som har kompetansen til å fastsetje forskrifter. Dette vil vidare ikkje vere til hinder for at kongen likevel kan fastsetje forskrifter i medhald av dei nemnde lovkapitla dersom omstenda skulle tilseie det, på same måten som kongen i dag fastset strukturforskrifta for havfiskeflåten og strukturforskrifta for kystfiskeflåten, sjølv om havressurslova § 14 legg forskriftskompetansen direkte til departementet.

5.1.2 Høyringsfråsegner

Ingen av høyringsinstansane uttalar seg uttrykkeleg om kva forvaltningsinstans lova bør leggje forskriftskompetanse til. Fleire instansar gjev likevel uttrykk for at høyringsforslaget inneber for store fullmakter til departementet.

Mellom høyringsinstansane som er kritiske til å gje departementet vide fullmakter til å fastsetje forskrifter, finn vi Norges Fiskarlag, Sjømat Norge, Pelagisk Forening og Advokatforeningen. Det vert mellom anna peika på at slike fullmakter ikkje er nødvendige for å følgje opp tiltaka i kvotemeldinga, og at ein bør søke å fastsetje fleire føresegner i lova i staden for å delegere til departementet fordi dette vil gje eit klarare og meir stabilt regelverk.

5.1.3 Departementet sine vurderingar

Departementet foreslår å oppretthalde framlegget i høyringsnotatet om at dei aktuelle lovføresegnene gjev forskriftskompetanse direkte til departementet i staden for til kongen. Ingen av høyringsinstansane synest å ha gjeve uttrykk for at forskriftskompetansen bør liggje hos kongen. Dette forslaget vil langt på veg vere i samsvar med korleis den reelle situasjonen er i dag.

Enkelte av høyringsinstansane synest derimot å vere opptekne av at lovføresegnene gjev for vid kompetanse til departementet. Slik vi forstår det er dette eit spørsmål om i kor stor grad dei nye reglane som følgjer opp tiltaka i kvotemeldinga, bør følgje direkte av lova som Stortinget vedtek, eller om det er tilstrekkeleg at dei går fram av forskrift med nødvendig heimel i lov. Dette spørsmålet har minst to sider: For det første kan ein spørje om lova bør innehalde materielle reglar om til dømes plikter og rettar for enkeltaktørane, eller om det er tilstrekkeleg at lova inneheld heimlar for forvaltninga til å fastsetje føresegner i forskrifter. For det andre kan ein spørje om lovheimelen bør vere vid eller snever, eller om lova bør leggje avgrensingar på kor stort skjønnsmessig handlingsrom departementet skal ha ved fastsetjing av forskrift.

Departementet meiner at desse spørsmåla i utgangspunktet bør vurderast konkret for den enkelte lovføresegna der det fell naturleg. Vi vil likevel gje nokre generelle kommentarar i dette kapitlet.

I høyringsnotatet har departementet teke utgangspunkt i gjeldande lovgjeving ved utforminga av forslag til nye lovføresegner og lovheimlar. Nogjeldande lovheimlar legg i liten grad føringar på forvaltninga si konkrete utforming av dei sentrale fiskeripolitiske ordningane som er omtala i kvotemeldinga, slik som strukturkvoteordningane, dei årlege deltakaravgrensingane i kystfiskeflåten og dei ulike konsesjonsordningane. Vi har valt i relativt stor grad å følgje dette systemet i utforminga av nye lovføresegner om fiskeriløyve, kvotefaktorar og strukturkvoteordningar.

Ei anna sak er det at regjeringa og departementet i den framtidige forskriftsfastsetjinga naturlegvis vil følgje opp dei føringane Stortinget måtte gje om utforminga av dei enkelte ordningane, både i samband med handsaminga av kvotemeldinga og i andre samanhengar. Dette gjeld sjølv om slike føringar ikkje uttrykkeleg går fram av lova. Det er ikkje noko ekstraordinært i dette. Tidlegare regjeringar har lagt fram meldingar til Stortinget med forslag om monalege endringar i sentrale delar av fiskeripolitikken utan at det har vore behov for ei einaste lovendring for å gjennomføre forslaga. Til dømes var det mogleg å gjennomføre tiltaka i St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten frå Stoltenberg II-regjeringa utan å gjere endringar i lovverket, nettopp ved at forvaltninga i staden gjennomførte endringar i relevante forskrifter innanfor rammene av eksisterande lovgjeving. Dette skjedde på trass av at regjeringa i denne meldinga foreslo monalege endringar i strukturkvoteordningane, og at ein fann behov for relativt omfattande juridiske vurderingar av eit av tiltaka; innføring av tidsavgrensinger for kor lenge dei årlege strukturkvotane skulle kunne retildelast av forvaltninga.

Det er departementet si vurdering at det framleis vil vere mest formålstenleg å leggje opp til at lova primært gjev overordna og generelle heimlar for å utforme dei enkelte ordningane og med det setje fiskeripolitikken ut i livet.

Det er i denne samanhengen eit poeng at fiskeriregelverket har eit særs teknisk preg og ein detaljeringsgrad som det ikkje utan vidare er formålstenleg at Stortinget tek stilling til. Det er den overordna politikken som lovverket bør omtale. Det er vidare slik at det erfaringsmessig på nokre avgrensa område i fiskeriregelverket kan vere behov for raske endringar som følgje av utviklinga i det enkelte fisket i løpet av året, eller som følgje av biologiske endringar i havet. Dette behovet for dynamikk er det enklast å tilfredsstille dersom dei fleste materielle reglane om fiskeria står i forskrift.

Mot dette kan ein hevde at omtala av nokre sentrale delar av fiskeriregelverket er nesten fråverande i lovverket, sjølv om det dreiar seg om ordningar som i praksis vert førte vidare frå år til år utan større endringar. Dette gjeld mellom anna deltakaravgrensningane i kystfiskeflåten, strukturkvoteordningane og ikkje minst systemet med kvotefaktorar.

I denne lovproposisjonen legg vi derfor opp til å ta inn i lova nokre fleire føresegner om enkelte av dei sentrale ordningane i løyve- og kvotesystemet. Dette vil særleg gjelde kvotefaktorane som får ein ganske brei omtale i lovteksten, men også systemet med lukking av fiskeri. I tillegg vil ei ny ordning som kvoteutvekslingsordninga verte omtala i eigne lovføresegner. Lovverket vil etter dette i større grad enn tidlegare reflektere dei viktige ordningane. Samtidig legg vi opp til at både dei endra og dei nye lovføresegnene skal utgjere lovheimlar for forskrifter som departementet fastset slik at vi kan oppretthalde det dynamiske elementet i fiskeriregelverket innanfor føringane som Stortinget gjev.

Departementet meiner alt i alt at dette er den mest formålstenlege måten å innrette det aktuelle regelverket på.

5.2 Fiskeriløyve mv.

5.2.1 Gjeldande rett og høyringsforslag

Dei langt fleste kommersielt viktige fiskeria er i dag underlagde eit eige krav om konsesjon eller årlege deltakaravgrensingar. Formålet med dette er å avgrensa deltakinga. Ein viser til nærare omtale av gjeldande rett i kapittel 4.2.2. I kvotemeldinga vart det gjort framlegg om å innføre eit nytt felles fiskeriløyve til erstatning for konsesjonar og årlege deltakarrettar som gjeld i dag, og Stortinget har slutta seg til dette forslaget.

I departementet sitt høyringsforslag er det nye fiskeriløyvet omtala i fleire lovføresegner som i hovudsak erstattar nogjeldande lovføresegner om konsesjonssystemet. Den nye ordninga med felles fiskeriløyve foreslår departementet å forankre i ny § 12 i deltakarlova og forskrifter fastsette i medhald av denne. Nærare føresegner om lukking av fiskeri og nytildeling av fiskeriløyve vil gå fram av ny § 13, medan ny § 14 vil regulere erstatningstildeling av fiskeriløyve. Føresegner om bortfall og tilbakekalling av fiskeriløyve finn vi i deltakarlova §§ 18 og 19. Vi viser til merknadene til dei ulike føresegnene i kapittel 7 nedanfor.

Hovudsaka i desse forslaga til nye lovføresegner er at dei reglane som i dag gjeld for konsesjonar vil verte gjeldande for alle fiskeriløyve. Dette inneber i praksis at dei deltakargruppene som i dag er regulerte med årlege deltakarretter i staden vil verte regulerte med konsesjonsliknande fiskeriløyve. Dette medfører fleire endringar i ordlyden i dei aktuelle føresegnene. I tillegg har vi teke inn i lova ein breiare omtale av korleis forvaltninga kan gå fram ved lukking av fiskeri, utan at dette er meint å innebere større endringar i gjeldande rett og praksis.

5.2.2 Høyringsfråsegner

Norges Fiskarlag gjev uttrykk for at dei er positive til forenkling av grunnsystemet, ved at ein erstattar konsesjonar og deltakarrettar med eit felles fiskeriløyve. Når det gjeld føresegnene om tilbakekalling eller avgrensing av alle løyve i ei gruppe, så er dei negative til at vi fører vidare deltakarlova § 19 som i dag gjev kongen rett til å kalle tilbake eller avgrense alle konsesjonar i ei gruppe, og som etter høyringsforslaget vil gje departementet rett til å kalle alle fiskeriløyve i ei gruppe tilbake.

Norges Fiskarlag skriv vidare om forslaget til § 13 i deltakarlova om nytildeling av fiskeriløyve:

«Departementet skriver at formålet med bestemmelsen ikke primært er å gjøre endringer i gjeldende rett, men å lovfeste overordnete prinsipp for lukking av fiskerier slik at loven bedre gjenspeiler de grunnleggende rettsreglene om deltakelse i fiskeriene.

Siden bestemmelsen kom inn i deltakerloven har de fleste fartøygrupper vært gjennom en betydelig strukturering, hvor næringen har tatt store kostnader med å redusere kapasiteten i fiskeflåten. Norges Fiskarlag er derfor positiv til at departementet i lovforslaget understreker at «I fiskeri som har gjennomgått ei jamnleg strukturering ved bruk av strukturkvoteordninger, for å tilpasse talet på fartøy i gruppa til ressursgrunnlaget, vil det normalt vere lite aktuelt med nytildeling av fiskeriløyve etter denne føresegna.»

Fiskarlaget mener departementets fullmakt til å tildele nye fiskeritillatelser bør begrenses. Formålsbestemmelsen i deltakerloven er vidt formulert og vil i praksis sette få skranker. Fiskarlaget mener at det kun bør være adgang til nytildeling av tidsbegrensede rekrutteringstillatelser, samt tidsbegrensede tillatelser i ekstraordinære situasjoner hvor eksisterende kapasitet ikke er tilstrekkelig for å utnytte tilgjengelige kvoter.»

Norges Kystfiskarlag skriv:

«Norges Kystfiskarlag er positive til en innføring av fiskeritillatelser til erstatning for dagens ordning med spesielle tillatelser og årlige deltakeradganger under forutsetning om at myndighetene fortsatt har mulighet til å tilbakekalle fiskeritillatelsene med bakgrunn i at fisken tilhører fellesskapet, at dette ikke endrer fiskeritillatelsens rettslige status eller bidrar til ytterligere pulverisering av skillet mellom hav- og kystfiskefartøy. Konsekvensene av en omlegging er etter vårt syn ikke tilstrekkelig belyst.»

Sjømat Norge skriv:

«Vi er kritisk til at det gjennom lovforslagene som er sendt på høring legges opp til å gi departementet relativt vide, og etter vår vurdering utvidete, fullmakter til å dele ut nye fisketillatelser og kvotefaktorer.»

Sjømatbedriftene skriv:

«Sjømatbedriftene støtter regjeringens forslag om å erstatte dagens system med konsesjoner og årlige deltakeradganger med en generell fiskeritillatelse, men vil understreke at dette forutsetter at gruppeskiller innen hav og kystflåte, samt område- og redskapsavgrensninger blir praktisert og håndhevet på en tilfredsstillende måte.»

Advokatforeningen er positiv til å innføre eit felles fiskeriløyve fordi det etter deira meining bidrar til forenkling og modernisering. Advokatforeningen skriv vidare:

«Eit prinsipielt viktig spørsmål er om fiskeriløyve og kvotar skal kunne overførast. Deltakarlova og havressurslova byggjer på at det ikkje kan skje, sjølv om det er ordningar med erstatningstildeling, strukturering mv. som reelt ligg nær opp til ein overføringssituasjon. I lovforslaget har departementet tatt til orde for reglar om overføring av fiskeriløyve og kvotar. Det er noko uklart i kva grad det er tale om berre terminologiske endringar, og i kva grad det er tale om innhaldsmessige endringar.

Advokatforeningen kan ikkje sjå at oppfølginga av kvotemeldinga krev endringar på dette punktet. Slik Advokatforeningen ser det, er dette eit spørsmål som krev ei nærmare utgreiing før ein eventuelt gjer framlegg om lovendringar.

…

Eitt av lovforslaga er etter Advokatforeningens syn særleg uheldig. Dette er forslaget til ei ny føresegn i deltakarlova § 14 om erstatningstildeling av spesielle løyver i lukka fiskeri. I dag følgjer desse reglane uttrykkjeleg av deltakarlova § 17, dvs. at lova sjølv fastset kva reglar som gjeld. Departementet har gjort framlegg om at reglane ikkje lenger skal følgje av lova, men at departementet kan fastsetje slike reglar i forskrift.

Advokatforeningen er prinsipielt usamd i dette og støttar ikkje eit slikt forslag. For det første: Dette er sentrale reglar som i lang tid har stått i lova, og Advokatforeningen er ikkje kjent med at dette har skapt nokon problem i praksis. For det andre: Lovendringa gir svekka demokratisk kontroll. Ho inneber at departementet kan la vere å gi reglar om erstatningstildeling eller fjerne eksisterande reglar utan å involvere Stortinget. Dette er ikkje berre «ei formell endring» (høyringsnotatet s. 25), men ei materiell endring som rokkar ved kompetanseforholdet mellom storting og regjering. For det tredje: Oppfølginga av kvotemeldinga krev ikkje at deltakarlova blir endra på dette punktet, jf. følgjande uttale i høyringsnotatet s. 25: «Kvotemeldinga gjev ikkje systemet med erstatningstildeling noko nærmare omtale og legg i og for seg ikkje opp til endringar av dette». For det fjerde: Departementet har ikkje grunngitt kvifor det er ønskjeleg med ein endring på dette punktet. For det femte: Denne lovgivingsteknikken og denne konkrete lovendringa fører til at forskriftsverket blir unødig stort. Og for det sjette bryt endringa med det departementet uttalte i Prop. 88 L (2014–2015) Endringer i deltakerloven (tildeling av spesiell tillatelse og adgang til å delta i fiske) s. 5–6:

«Departementet foreslår samtidig en lovfesting av gjeldende regler om tildeling av konsesjon, ved utskifting av fartøy og salg av fartøy for fortsatt drift. Disse reglene er i dag fastsatt i forskrifter. Forslaget innebærer således at alle de sentrale reglene om tildeling av konsesjon vil framgå av deltakerloven.»»

5.2.3 Departementet sine vurderingar

Departementet merkar seg at høyringsinstansane gjennomgåande er positive til å innføre eit felles fiskeriløyve til erstatning for konsesjonane og deltakarrettane vi har i dag, men at nokre gjev uttrykk for uro for om gjeldande inndeling av konsesjonsgrupper og andre deltakargrupper vert ført vidare når ein innfører fiskeriløyve.

Det er etter departementet sitt syn ingen grunn til uro. Høyringsnotatet legg opp til at inndelinga av fiskeriløyvegrupper i nytt kvotesystem vil måtte fastsetjast i forskrift i medhald av deltakarlova, akkurat på same måten som inndelinga av konsesjons- og deltakargrupper i dag må fastsetjast i forskrift. Lovforslaget om innføring av felles fiskeriløyve inneber såleis ingen endringar i dette.

I kvotemeldinga kapittel 3.1.1 framhevar departementet uttrykkeleg at forslaget om eit felles fiskeriløyve inneber at deltakargruppene som gjeld i dag, og som er regulerte med krav om konsesjon eller deltakarrett, i utgangspunktet kan førast vidare uendra i nytt kvotesystem. Regjeringa legg då heller ikkje opp til større endringar i deltakargruppene. Dei einaste relevante endringane er forslaget i kapittel 3.3.1 i kvotemeldinga om å slå saman strukturgruppene for torsketrålarar og seitrålarar, og strukturgruppene for ringnotfartøy, pelagiske trålarar og nordsjøtrålarar. Dette har Stortinget slutta seg til. Slik departementet ser det, vil det vere naturleg å gjere tilsvarande endringar i dei aktuelle fiskeriløyvegruppene (tidlegare konsesjonsgrupper) når Stortinget no har slutta seg til forslaget i kvotemeldinga.

Når det gjeld forvaltninga sin kompetanse til nytildeling av fiskeriløyve i fiskeri som allereie er lukka, så foreslår Norges Fiskarlag ei avgrensing i høve til kva som gjeld i dag. Departementet kan ikkje sjå at det er grunnlag for å følgje opp dette innspelet frå Norges Fiskarlag. Vårt forslag inneber ei vidareføring av tilsvarande føresegn om konsesjonar i nogjeldande § 16 i deltakarlova, og det har ikkje vore tema verken i kvotemeldinga eller høyringsnotatet å gjere andre endringar her enn det som følgjer naturleg av forslaget om nytt felles fiskeriløyve. Dette inneber at føresegna vil gjelde for deltakargrupper som i dag er regulerte med deltakarrettar i tillegg til dei konsesjonsregulerte deltakargruppene, noko som i og for seg inneber ei innstramming i forvaltninga sitt høve til nytildeling, fordi det i dag ikkje gjeld tilsvarande avgrensingar for nytildeling av deltakarrettar. Det er i tillegg slik at forvaltninga har vore særs tilbakehalden med å nytte fullmakta til nytildeling av konsesjonar i gjeldande deltakarlov, og departementet har ikkje signalisert planar om å endre denne praksisen. Vi viser til nærare omtale i merknadene til § 13 andre ledd, der det mellom anna går fram at det normalt vil vere lite aktuelt med nytildeling av fiskeriløyve etter denne føresegna i fiskeri som har gjennomgått ei jamnleg strukturering ved bruk av strukturkvoteordningar, for å tilpasse talet på fartøy i gruppa til ressursgrunnlaget. Samtidig viser erfaring at det ein sjeldan gong kan vere ønskeleg å opne for ei avgrensa nytildeling, til dømes i fiskeri der det ikkje er høve til strukturering. Nytildeling av fire reketrålkonsesjonar i 2012–2013 for fiske etter reker i Barentshavet er eit døme på dette.

Advokatforeningen uttrykkjer skepsis til at vi i lovtekst og høyringsnotat omtalar såkalla splitting av fiskeriløyve som «overføring av fiskeriløyve» («overføring av fiskeritillatelse» på bokmål), jf. forslag til § 14 første ledd bokstav c i deltakarlova og tilsvarande føresegn for konsesjonar i gjeldande deltakarlov § 17 første ledd bokstav c. Departementet er langt på veg samd i dette synspunktet frå Advokatforeningen. Splitting av driftsgrunnlag er rettsleg sett ei form for erstatningstildeling, som prinsipielt sett er noko anna enn overføring, sjølv om realiteten nok vert den same slik lovforslaget var utforma i høyringsnotatet. Omgrepet «overføring» er dessutan meir tilgjengeleg for ålmenta enn omgrepet «splitting», slik vi vurderer det. Vi vurderer like fullt formuleringa «overføring» som mindre konsistent med kravet om oppgjeving av eit tilsvarande fiskeriløyve. Departementet vil derfor foreslå «flytting av driftsgrunnlag» som kortnamn i lovteksten på erstatningstildeling etter § 14 første ledd bokstav c, fordi dette etter vår vurdering er ei betre og meir treffande formulering enn både «splitting av driftsgrunnlag» og «overføring av fiskeriløyve».

Advokatforeningen gjev vidare uttrykk for skepsis til ei endring i føresegna om erstatningstildeling av fiskeriløyve i § 14. Dei viser til at gjeldande føresegn fastset direkte kva føresegn som gjeld, medan forslaget i høyringsnotatet endrar dette ved å foreslå at departementet kan fastsetje slike reglar i forskrift. Advokatforeningen er prinsipielt usamd i denne tilnærminga frå departementet. Dei viser til at gjeldande lovføresegn ikkje har skapa noko problem i praksis, og at endringa rokkar ved kompetansefordelinga mellom storting og regjering. Departementet si vurdering er at den foreslegne endringa ikkje har særleg praktisk verknad, men bidrar til at tildelingsføresegnene i deltakarlova så å seie er skore over same leist ved at dei føreset ei forskrift før tildeling kan skje. Uavhengig av kva alternativ vi vel, vil det vere slik at departementet i forskrift fastset dei nærare vilkåra for når fiskeriløyve kan erstatningstildelast innanfor rammene lova set. Vi viser til at gjeldande føresegn i § 17 gjev departementet heimel til å fastsetje forskrift med nærare føresegner om tildeling osv. Det vil vidare vere opp til forvaltninga sitt skjønn om erstatningstildeling skal skje dersom vilkåra for dette i forskrifta er oppfylte. Det gjev derfor etter vår meining eit betre bilete på den reelle rettstilstanden dersom lova er formulert slik at det er ein føresetnad for erstatningstildeling at departementet fastset forskrift om når dette kan skje. Ut over dette kan vi ikkje sjå at det har praktisk verknad om vi følgjer forslaget i høyringsnotatet eller forslaget frå Advokatforeningen. Departementet foreslår på denne bakgrunn å halde ved lag det aktuelle forslaget i høyringsnotatet.

Departementet vil vise til forslag til endringar i deltakarlova §§ 12-14 og 18-19 og merknader til desse i kapittel 7 nedanfor.

5.3 Kvotefaktorar

5.3.1 Gjeldande rett og høyringsforslag

I gjeldande kvotesystem nyttar forvaltninga ulike fordelingsnøklar for å fastsetje årleg kvote til enkeltfartøy. Desse fordelingsnøklane er forma på ulike vis og går under ulike namn avhengig av kva for fartøygruppe dei gjeld, men av praktiske grunnar vel vi å omtale dei som kvotefaktorar i denne lovproposisjonen.

Kvotefaktorane er i dag ikkje omtala i deltakarlova eller havressurslova, men tener likevel som eit bindeledd mellom dei to lovene. Kvotefaktorar vil ofte gå fram av fiskeriløyve som er tildelte i medhald av deltakarlova, og tene som nøklar for fordeling av kvotar i medhald av havressurslova. Ein viser til nærare omtale av gjeldande rett i kapittel 4.4.

Departementet foreslår i høyringsnotatet å lovfeste reglar om kvotefaktorar. Systemet med kvotefaktorar er berre i avgrensa utstrekning omtala i regelverket, og då gjerne i forskrifter om fastsetjing av kvotar i medhald av havressurslova. Lovføresegnene om kvotefaktorar er derfor nye og bør kunne bidra til eit meir avklart og tilgjengeleg regelverk på området.

Høyringsforslaget legg opp til å omtale kvotefaktorar både i deltakarlova og havressurslova. Ein foreslår å ta inn i deltakarlova §§ 15 og 16 føresegner om tildeling og overføring av kvotefaktorar, medan ein foreslår å ta inn i havressurslova §§ 11 og 12 føresegner om korleis ein nyttar kvotefaktorar ved fordeling og tildeling av kvotar.

Forslaget til lovføresegner tek dessutan opp i seg forslaget i kvotemeldinga om innføring av faste kvotefaktorar, som Stortinget seinare har slutta seg til.

5.3.2 Høyringsfråsegner

Norges Fiskarlag skriv:

«Kvotefaktor er et begrep som ikke er lett å forstå hva er, og som er nytt i loven. Det bør derfor vurderes å ta inn i loven en definisjon da begrepet er brukt i flere av de foreslåtte bestemmelsene.

Kvotefaktorene spiller for øvrig en grunnleggende rolle i kvotesystemet ved at de danner grunnlag for årlig fordeling av kvoter mellom fartøyene i de mest sentrale fiskeriene. I og med at kvotefaktorene er et bindeledd mellom deltakerloven og havressursloven, mellom fiskeritillatelser og kvoter, legger departementet opp til at de blir omtalt i begge lovene, noe Fiskarlaget finner fornuftig. Norges Fiskarlag går imot forslaget i andre ledd om at departementet skal gis fullmakt til à øke antall kvotefaktorer, og videre plassere disse i statens kvotebeholdning.

Fiskarlaget kan ikke støtte forslaget om at departementet skal ha en vid fullmakt til å øke antall kvotefaktorer, enten dette skjer direkte eller parallelt med at relevante fiskeritillatelser lyses ut. Selv om departementet presiserer at det skal svært mye til for å øke det totale antall av kvotefaktorer, mener Norges Fiskarlag at formuleringen bidrar til å skape uforutsigbarhet og usikkerhet. Forslaget bryter for øvrig også med regjeringens forslag om faste kvotefaktorer. Adgangen til å dele ut nye kvotefaktorer bør være begrenset på samme måte som adgangen til å utstede nye fisketillatelser, jf. merknaden ovenfor.

Departementet foreslår i tredje ledd første punktum at departementet kan fastsette en tidsavgrensning for alle eller noen av kvotefaktorene i en kvotefaktorgruppe. Norges Fiskarlag kan ikke se at denne endringen er nødvendig for å følge opp Kvotemeldingen. Forslaget innebærer at departementet gis en svært vid og uklar fullmakt som Fiskarlaget ikke kan slutte seg til.

Norges Fiskarlag er ukjent med at det er regjeringens politikk å innføre slike tidsbegrensninger. Det stilles derfor spørsmål ved hva som er motivet og den saklige begrunnelsen for forslaget. Slik bestemmelsen er formulert vil den være egnet til å skape inntrykk av at myndighetene har et større handlingsrom enn det som saklig sett er tilfelle. Fiskarlaget går derfor imot forslaget. Fiskarlaget mener at det må være bedre å endre loven om det skulle bli aktuelt å innføre slike begrensninger, og da gjøre en realitetsvurdering av handlingsrommet. Kompetansen til å gjøre så vidtrekkende endringer må derfor legges på et høyere nivå enn departementet.

I tredje ledd andre punktum foreslår departementet at «Når tidsbegrensningen inntrer skal kvotefaktorene tilordnes fellesskapets kvotebeholdning, eller fordeles mellom fartøy med relevant fiskeritillatelse etter særskilt beslutning fra departementet.» Fiskarlaget legger til grunn at regelen er ment å gjelde også for strukturkvoter som allerede er tidsbegrensede, og at regelen dermed vil være styrende for det helt avgjørende spørsmålet om hvordan utløpte strukturkvoter skal behandles i framtiden. I høringsnotatet står det at regelen ikke legger noen føringer på hvordan forvaltningen skal fordele strukturgevinsten ved utløpet av tidsavgrensningen. Den foreslåtte ordlyden tilsier imidlertid noe annet; slik denne er formulert vil hovedregelen være at strukturkvotene skal gå inn i den statlige kvotebeholdningen, med mindre noe annet fastsettes ved en særskilt beslutning.

I Fiskarlagets landsmøtevedtak om Kvotemeldingen framkommer det klart at organisasjonen avviser forslaget om å etablere en kvotebeholdning, og i samsvar med dette kan Fiskarlaget ikke godta at departementet gir en fullmakt til å bestemme at den statlige kvotebeholdningen i framtiden skal tilføres betydelige andeler av det som i dag fordeles til fiskerne. Norges Fiskarlag anser forslaget å være et brudd med regjeringens fiskeripolitikk å åpne for å fordele framtidig tilbakefall av strukturkvoter inn i den statlige kvotebeholdningen, jf. Granavolden-plattformen kapittel 6 hvor det uttrykkelig slås fast at «Strukturkvoter faller tilbake til gruppen ved periodens utløp.

Fiskarlaget finner det uheldig at loven ikke fastslår dette, tvert imot skal hovedregelen være at strukturkvotene skal gå inn i den statlige kvotebeholdningen, med mindre noe annet fastsettes av departementet. Selv om fullmakten til å fordele framtidig tilbakefall av strukturkvoter inn i den statlige kvotebeholdningen ikke benyttes, skaper forslaget en betydelig usikkerhet som vil være svært uheldig for næringen. Ordlyden i bestemmelsen bør derfor endres slik at prinsippet om at et framtidig hjemfall av strukturkvoter skal tilbake til fartøygruppene i tråd med det som har vært regjeringens politikk, og i tråd med den innretning strukturkvoteordningen faktisk har.

Norges Fiskarlag oppfatter at departementet vil fjerne den ettårige tidsbegrensningen på strukturkvoteordningene slik at disse nå får en tidsbegrensning i henhold til det som i dag er angitt som maksimal periode for tildeling. Fiskarlaget er enig i denne endringen som også er en logisk oppfølgning av Høyesteretts dom i Volstadsaken.»

Norges Fiskarlag uttalar vidare om forslaget til ny § 16 i deltakarlova som gjev reglar om overføring av kvotefaktorar mellom fartøy:

«…Strukturkvoteordningene og splittingsordningene som gjelder i dag foreslås videreført. Norges Fiskarlag har ingen innvendinger til dette.

Første ledd tredje punktum slår fast at kvotefaktorer som avkortes tilfaller fellesskapets kvotebeholdning. Fiskarlaget er sterkt i mot forslaget om at kvotefaktorer som avkortes skal tilfalle fellesskapets kvotebeholdning. Dette gjelder uavhengig av om avkortningen skjer ved konvertering av eksisterende strukturkvoter som gis lengre varighet, eller ved framtidig bruk av strukturkvoteordningen. Fiskarlaget mener at de avkortede kvoter skal tilfalle fartøygruppene som i dag.»

Norges Kystfiskarlag uttalar om forslaget om faste kvotefaktorar:

«Norges Kystfiskarlag kan ikke akseptere en overgang fra dynamiske kvoter til faste kvotefordelingsnøkler. Ettersom dagens fordeling utelukkende baserer seg på landsmøtevedtak i Norges Fiskarlag fra 1994 og 2001, mener Norges Kystfiskarlag at eksisterende fordeling må gjennomgås før man tar endelig stilling til spørsmålet om faste kvotefaktorer. Forutsetningene som lå til grunn for dagens etablerte kvotenøkler er vesentlig endret siden de ble opprettet, og det er rimelig å kreve at det gjøres en faglig og uavhengig gjennomgang av kvotefordelingsnøklene, herunder naturligvis også trålstigen, før nytt kvotesystem vedtas. For at et nytt kvotesystem skal svare til fremtidens behov er man avhengig av en ressursfordeling som baserer seg på legitimitet blant fiskere og befolkning for øvrig.»

Fiskeridirektoratet uttalar om forslaget til ny § 15 i deltakarlova om kvotefaktorar:

Det fremgår av § 15 tredje ledd annet punktum at «Når tidsbegrensningen inntrer skal kvotefaktorene tilordnes fellesskapets kvotebeholdning, eller fordeles mellom fartøy med relevant fiskeritillatelse etter særskilt beslutning fra departementet.»

Slik bestemmelsen er utformet ser det ut til at når tidsbegrensningen for strukturkvoter utløper så skal kvotefaktorene som hovedregel tilordnes statens kvotebeholdning, og at fordeling av utløpte kvotefaktorer mellom fartøy med relevant fiskeritillatelse bare kan skje ved særskilt beslutning fra departementet. Det bør i såfall klart fremgå av forarbeidene at dette er lovgivers intensjon og bør beskrives mer utførlig i disse. Hvordan strukturgevinsten fordeles vil ha stor betydning for den enkelte næringsutøvers valg.

Sjømat Norge skriv:

Vi er kritisk til at det gjennom lovforslagene som er sendt på høring legges opp til å gi departementet relativt vide, og etter vår vurdering utvidete, fullmakter til å dele ut nye fisketillatelser og kvotefaktorer. For å sikre stabilitet og forutsigbarhet mener vi at adgangen til å dele ut tillatelser og kvotefaktorer bør være begrenset og regulert. Vi stusser også over forslaget om at departementet kan fastsette en tidsavgrensning for alle eller noen av kvotefaktorene i en kvotefaktorgruppe. Vi kan ikke se at at denne endringen er nødvendig for å følge opp kvotemeldingen, og bestemmelsen vil i seg selv kunne skape større usikkerhet for de fremtidige rammebetingelsene.

Sjømat Norge finner også grunn til å peke på at forslaget om hvordan kvotefaktorene skal håndteres ved utløpet av tidsavgrensingen er egnet til å skape usikkerhet. Dette vil først og fremst gjelde strukturkvoter med tidsbegrensning, og regelen vil være førende for hvordan utløpte strukturkvoter skal behandles i fremtiden. Selv om det i høringsnotatet fremgår at regelen ikke legger noen føringer på hvordan forvaltningen skal fordele strukturgevinsten ved utløpet av tidsavgrensningen, så går den foreslåtte ordlyden nokså langt i retning av å etablere en hovedregel om at strukturkvotene skal gå inn i den statlige kvotebeholdningen, med mindre noe annet fastsettes ved en særskilt beslutning. Dette signalet øker usikkerheten og reduserer forutsigbarheten for næringen. Det kan muligens anføres at dette er politiske spørsmål som uansett må vurderes konkret, men nettopp av den grunn bør lovverket utformes for å gi tydelige rammer for fremtidige vurderinger. Vi kan ikke se at den konkrete formuleringen bidrar til dette. Selv om fullmakten til å allokere fremtidig tilbakefall av strukturkvoter inn i den statlige kvotebeholdningen ikke benyttes, skaper forslaget en betydelig usikkerhet som vil øke desto nærmere man kommer tidspunktet for tilbakefall.

Sjømatbedriftene støttar forslaget om å innføre faste kvotefaktorar og ei ordning med fast fordeling. Vidare støttar dei forslaget om å flytte lovheimlane for strukturkvoteordningane frå havressurslova til deltakarlova. Dei går i mot forslaget om å konvertere strukturkvotar til kvotefaktorar med 15 år lengre tidsavgrensing.

Advokatforeningen skriv:

«Deltakarlova og havressurslova byggjer i dag på ei klar todeling: Deltakarlova regulerer kven som skal ha tilgang til fisket (adgangsregulering), medan havressurslova regulerer kor mykje som kan haustast, og med kva reiskap (uttaksregulering). Lovforslaget inneber at ein forlét denne klare todelinga, idet departementet har gjort framlegg om ei rekke reglar i deltakarlova som gjeld kvotefaktorar. Dette er reglar om uttaksregulering som systematisk høyrer heime i havressurslova.

Advokatforeningen kan ikkje sjå at departementet har grunngitt kvifor ein har gjort framlegg om å fråvike den systematikken som deltakarlova og havressurslova i dag byggjer på. Departementet bryt dermed med ein lang lovgivingstradisjon innanfor fiskerilovgivinga. Sjølv om det er eit nært samspel mellom adgangsregulering og uttaksregulering, meiner Advokatforeningen at dette skiljet framleis må vere avgjerande for om ein plasserer konkrete føresegner i deltakarlova eller havressurslova.

Dette er ikkje berre eit lovteknisk spørsmål, men også eit spørsmål som kan ha innhaldsmessige konsekvensar, t.d. når det gjeld sanksjonsreglane: Forslaget til nytt tredje ledd i deltakarlova § 19 inneber at departementet kan kalle tilbake eller fjerne kvotefaktorar ved «tilbakekall eller avgrensing av fiskeritillatelser». Brot på adgangsreguleringa kan såleis medføre reduksjon eller bortfall av kvotefaktorar. Derimot kan Advokatforeningen ikkje sjå at brot på uttaksreguleringa i havressurslova kan ha denne konsekvensen. Havressurslova har i alle fall ingen uttrykkeleg heimel for å redusere eller kalle tilbake kvotefaktorar. Etter Advokatforeningens syn bør det vere havressurslova – og ikkje deltakarlova – som fullt ut regulerer reduksjon og bortfall av kvotefaktorar.

…

«Kvotefaktor» er eit nytt omgrep i fiskerilovgivinga. Det bør legaldefinerast, ettersom dette omgrepet ikkje er sjølvforklarande, og ikkje inngår i allmenn språkbruk. I høyringsnotatet omtaler departementet kvotefaktorane som «fordelingsnøklar». Advokatforeningen stiller spørsmål om dette er ein treffande karakteristikk. Fordelingsnøklar er vel snarare det ein nyttar når ein skal fordele det totale talet på kvotefaktorar mellom fartøya i kvar einskild fartøygruppe. Kvotefaktoren er med andre ord ikkje sjølve fordelingsnøkkelen, men det resultatet ein kjem fram til når ein har nytta ein fordelingsnøkkel. Ei anna sak er at det er kvotefaktorane som ligg til grunn for årleg tildeling av kvotar til fartøy.»

5.3.3 Departementet sine vurderingar

Departementet registrerer at fleire høyringsinstansar er positive til forslaget om å lovfeste reglar om kvotefaktorar. Mange høyringsinstansar framhevar likevel at dei ikkje er samde i enkelte element i lovføresegnene om kvotefaktorar, noko som ofte har samanheng med at dei ikkje støttar tiltak som er foreslegne i kvotemeldinga. Departementet vil i det følgjande primært vurdere dei høyringsinnspela som gjeld utforminga av relevante lovføresegner, og ikkje innspel som gjeld tiltaka i kvotemeldinga som allereie er handsama av Stortinget.

Departementet vil innleiingsvis peike på at den generelle kritikken frå fleire høyringsinstansar om at dei foreslegne lovheimlane er for vide og gjev departementet for stor fridom i forskriftsfastsetjinga, ikkje er særleg treffande når det gjeld kvotefaktorar. I dag er kvotefaktorar i det heile ikkje omtala i deltakarlova eller havressurslova. Det gjeld derfor ikkje noka lovfesta avgrensing på kva for endringar i reglane om kvotefaktorar som forvaltninga kan fastsetje. Forslaget om å lovregulere systemet med kvotefaktorar inneber såleis ikkje ei utviding av departementet sin kompetanse, berre ei avklaring av kva kompetanse departementet framleis skal ha. Til dømes inneber forslaget om regulering av når kvotefaktorar kan nytildelast ei avgrensing av forvaltninga sin kompetanse som både klargjer regelverket og gjer det meir føreseieleg for aktørane. Det er derfor vanskeleg å kome høyringsinstansar som Norges Fiskarlag i møte når dei argumenterer for innstrammingar i høve til å nytildele kvotefaktorar. Dette ville ha innebore ei endring i lovgjevinga som verken kvotemeldinga eller høyringsnotatet har drøfta og vurdert konsekvensane av.

Departementet registrerer at Norges Fiskarlag synest det er fornuftig at høyringsnotatet omtalar kvotefaktorar både i deltakarlova og havressurslova, medan Advokatforeningen synest å meine at kvotefaktorar i det heile bør regulerast i havressurslova fordi det etter deira meining elles vil bryte med systematikken til dei to lovene. Departementet deler oppfatninga til Norges Fiskarlag her. Kvotefaktorar er eit bindeledd mellom fiskeriløyve som er forankra i deltakarlova, og kvotar som er forankra i havressurslova, men dei er ikkje sjølve eintydig forankra i nokre av lovene. Det er derfor vanskeleg å sjå at det allereie no skulle eksistere ein systematikk som er til hinder for å regulere kvotefaktorar i den eine eller andre lova.

Vi meiner at dei beste grunnane talar for å regulere kvotefaktorar i begge lovene. Kvotefaktorar vil gjerne ha opphav frå ein konsesjon eller ein deltakarrett, og storleiken på faktoren vil kunne basere seg på ein fartøyparameter som til dømes fartøylengd eller lastekapasitet på eit tidlegare fastsett tidspunkt. Det er til dømes slik at heimelslengd for eit fartøy i gruppa av konvensjonelle havfiskefartøy er basert på lengda per 9. desember 1994 til det fartøyet som då nytta deltakerretten. Når det er slik at kvotefaktoren opphaveleg vil vere knytt til eit enkeltvedtak om konsesjon eller til ein deltakarrett som er forankra i deltakarlova, vil det også vere naturleg å regulere tildeling og overføring av kvotefaktorar i deltakarlova, og ikkje i havressurslova. Eit anna argument for ei slik løysing er at kvotefaktorar på same viset som fiskeriløyve etter deltakarlova har eit meir varig preg enn kvotar etter havressurslova, som gjerne berre vert tildelte for eitt år om gongen. Det er vidare slik at kvotefaktorar etter forslaget alltid vil måtte vere tilknytte eit fiskeriløyve, jf. forslag til ny § 15 tredje ledd andre punktum i deltakarlova. Departementet held derfor ved lag forslaget frå høyringsnotatet om å ta føresegnene om tildeling og overføring av fiskeriløyve inn i deltakarlova. Samtidig ser vi det som naturleg å ta føresegnene om korleis forvaltninga skal nytte kvotefaktorar for å fordele kvotar på fartøy inn i havressurslova § 12 om fastsetjing av kvotar for fartøy.

Departementet registrerer at enkelte høyringsinstansar etterlyser ein definisjon av kva ei kvotefaktorgruppe er. Vi er samde i at det kan vere formålstenleg dersom det bidrar til å motverke tvil. Slik vi ser det vil ei kvotefaktorgruppe vere ei haustingsverksemd som er kvoteregulert, og der ein nyttar kvotefaktorar for å fordele kvotar til enkeltfartøy. Torsk nord for 62 gradar nord kan såleis vere ei kvotefaktorgruppe, medan sei sør for 62 gradar nord kan vere ei anna kvotefaktorgruppe. Ei kvotefaktorgruppe vil såleis vere noko anna enn ei deltakargruppe som vil vere samanfallande med eit fiskeri definert etter deltakarlova § 12, og dessutan noko anna enn ei strukturgruppe. Departementet foreslår å gjere enkelte endringar frå høyringsnotatet sitt forslag til ny § 15 første ledd i deltakarlova for at dette skal verte tydelegare.

Departementet registrerer at fleire høyringsinstansar er kritiske til delar av ordlyden i høyringsnotatet sitt forslag til deltakarlov § 15 tredje ledd. Dei har kome med kritikk både mot at føresegna slår fast at det kan fastsetjast ei tidsavgrensing for alle eller nokre av kvotefaktorane i ei gruppe, og mot det føresegna seier om kva som kan skje med kvotefaktorane når ei tidsavgrensing inntreffer.

Når det gjeld føresegna om at departementet kan fastsetje ei tidsavgrensing synest kritikken å gå ut på at dette kan oppfattast som eit signal om at vi har planar om å innføre ei ny tidsavgrensing. Departementet kan ikkje sjå at det er grunnlag for ein slik kritikk. Kva som er regjeringa si politikk går fram av kvotemeldinga. Forslaget til lovføresegn er utelukkande eit uttrykk for kva som er og framleis vil vere gjeldande rett, at staten som forvaltar av ressursane i havet kan fastsetje ei tidsavgrensing for kvotefaktorar som ennå ikkje er underlagde noka tidsavgrensing, jf. også Rt. 2013 s. 1345. Dette dreiar seg såleis ikkje om ei utviding (endring) av gjeldande rett, slik Fiskarlaget kan synast å meine, men er ein naturleg konsekvens av at reglane om kvotefaktorar får ei meir eksplisitt forankring i lova, jf. at Stortinget har vedteke å innføre faste kvotefaktorar. Departementet foreslår likevel nokre endringar i ordlyden i den føresegna som var foreslege i høyringsnotatet utan at dette har nokon verknad for kva som vil vere gjeldande rett. Vi viser til våre merknader til deltakarlova § 15 tredje ledd siste punktum seinare i denne lovproposisjonen.

Når det gjeld føresegna om kva som kan skje med kvotefaktorane når tidsavgrensinga inntreffer, så står det i den relevante lovføresegna i høyringsnotatet at kvotefaktorane skal tilordnast kvotelageret, eller fordelast mellom fartøy med relevant fiskeriløyve etter særskild avgjerd frå departementet. Kritikken frå enkelte høyringsinstansar synest å gå ut på at føresegna kan oppfattast som eit signal om at vi som hovudregel vil overføre kvotefaktorar til kvotelageret når tidsavgrensingane i strukturkvoteordningane inntreffer, fordi fordeling direkte til gruppa etter ordlyden berre kan skje etter særskild avgjerd frå departementet. Vi vil derfor streke under at høyringsforslaget ikkje har vore meint som eit slikt signal, men akkurat denne problemstillinga synest uansett å ha avgrensa interesse no når Stortinget likevel ikkje har slutta seg til forslaget i kvotemeldinga om å opprette eit kvotelager.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at lova i staden gjev forvaltninga heimel til å fastsetje i forskrift korleis ein skal fordele strukturgevinst når tidsavgrensingar i strukturkvoteordningane inntreffer. Dette vil innebere at ein gjer det på same vis som når det i gjeldande kvotesystem oppstår ein strukturgevinst, til dømes i samband med avkorting ved strukturering, nemlig at vedtak om fordeling av slik gevinst vert fastsette som forskrift. Spørsmålet om fordeling av strukturgevinst vil ein uansett måtte kome tilbake til på eit seinare tidspunkt, etter at forvaltninga har gjennomført ei utgreiing av konsekvensane av stortingsvedtak 551 (2019–2020) om fordeling av strukturgevinst, jf. vedtak 558 (2019–2020).

Vi viser til merknader nedanfor til deltakarlova § 15 tredje ledd siste punktum.

Norges Kystfiskarlag skriv at dei ikkje kan akseptere ein overgang frå dynamiske kvotar til faste kvotefordelingsnøklar, og at ein mellom anna må gjere ein uavhengig gjennomgang av kvotefordelingsnøklane, inkludert den såkalla trålstigen, før ein kan innføre faste kvotefaktorar. Departementet vil innleiingsvis peike på at forslaget om å lovfeste faste kvotefaktorar er fleksibelt nok til at det ikkje utan vidare vil vere til hinder for å innføre på nytt slike kvotefordelingsnøklar som tråstigen representerer ein gong i framtida. Ein kan mellom anna oppnå dette ved å dele ei kvotefaktorgruppe i to i medhald av deltakarlova § 15 første ledd, til dømes i ei gruppe for trålfartøy og ei anna gruppe for konvensjonelle fartøy. Trålstigen som vert nytta i fisket etter torsk nord for 62 gradar nord, inneber at det er fordelinga av torskekvote mellom nettopp trålfartøy og konvensjonelle fartøy som er avhengig av storleiken på totalkvoten. Vi viser samtidig til at regjeringa sitt forslag går ut på å erstatte dei dynamiske kvotefordelingsmekanismane med ei fast fordeling, men at ekstrakvoteordninga kan nyttast som ein tryggleik for særleg torskeavhengige kystfartøy dersom nasjonal kvote vert sett lægre enn 270 000 tonn, jf. kvotemeldinga kapittel 3.1.3 og 3.1.4. Vi viser vidare til fleirtalsmerknadene om dynamiske kvotefordelingsmekanismar mv. i Innst. 243 S (2019–2020) punkt 2.4.

I høyringsnotatet om lovendringar foreslo departementet å dele dei nye lovføresegnene om kvotefaktorar i to paragrafar i deltakarlova, høvesvis § 15 om tildeling av kvotefaktorar mv., og § 16 om overføring av kvotefaktorar mellom fartøy. Etter høyringsrunden vurderer likevel departementet det som formålstenleg å slå desse to paragrafane saman, slik at § 15 vert den einaste føresegna i deltakarlova om kvotefaktorar.

Departementet vil vise til forslag til endringar i deltakarlova § 15 og havressurslova §§ 11 andre ledd og 12 andre ledd og merknader til desse i kapittel 7 nedanfor.

5.4 Kvotefastsetjing

5.4.1 Gjeldande rett og høyringsforslag

Dei sentrale lovføresegnene om fastsetjing av ordinære kvotar finn vi i dag i havressurslova §§ 11 og 12 om høvesvis nasjonal kvote, gruppekvote og distriktskvote, og om kvotar for fartøy.

Departementet foreslår i høyringsnotatet nokre endringar i desse føresegnene. Endringsforslaga har i hovudsak si årsak i kvotemeldinga sitt forslag om innføring av faste kvotefaktorar, som Stortinget har slutta seg til, jf. særleg kvotemeldinga kapittel 3.1.2. Faste kvotefaktorar inneber at ein ikkje lenger skal sjå til fartøygruppene ved kvotefastsetjinga, men fordele nasjonal kvote via disponibel kvote direkte til enkeltfartøy med utgangspunkt i kor stor kvotefaktor fartøyet er tildelt i den enkelte kvotefaktorgruppa. Fartøyet skal i utgangspunktet ha ein kvote som svarer til tildelt kvotefaktor multiplisert med disponibel kvote og dividert med det totale talet på kvotefaktorar i gruppa. Dette vil gjere det noko meir føreseieleg for fartøyeigar kor stor del av disponibel kvote fartøyet vil verte tildelt.

5.4.2 Høyringsfråsegner

Norges Fiskarlag om ny § 12 om nasjonal kvote, disponibel kvote, restkvote mv.:

«Bestemmelsen regulerer fastsetting av nasjonal kvote, disponibel kvote, restkvote og andre kvoter som ikke er fordelte til enkeltfartøy. Det følger av andre ledd første punktum at departementet skal fastsette en disponibel kvote som skal utgjøre en del av nasjonal kvote. Departementet sier følgende om dette i høringsnotatet:

«Føresegna gjev ikkje føringar på kor stor del av nasjonal kvote den disponible kvoten bør utgjere fordi dette vil kunne variere frå fiskeri til fiskeri. Dette er i og for seg i tråd med situasjonen etter gjeldande rett fordi lova i dag ikkje avgrensar høvet til å setje av ein stor del av nasjonal kvote til ulike avsetningar. Ved fastsetjing av låg disponibel kvote vil det likevel etter omstenda kunne vere aktuelt å gjere ei konkret vurdering av om aktørar kan ha ei forventning som er verna av Grunnlova § 97 eller Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) P 1-1. Dersom ein skulle finne ut at aktørar har ei slik forventning, vil ein kunne vurdere kva forventninga inneber, men staten vil uansett ha stor fridom til å fastsetje kor stor del av nasjonal kvote den disponible kvoten skal utgjere.»

Norges Fiskarlag mener at departementet på dette punktet har fjernet seg fra diskusjonen i Kvotemeldingen, hvor økt forutsigbarhet i kvotefordelingen fremholdes som en av hovedmålsetningene. Det er i første rekke i reguleringen av nordøstarktisk torsk det avsettes kvoter til ulike formål før fordeling på fartøyene. Både Eidesen-utvalget, og regjeringen, har vært opptatt av å begrense dette for å skape større forutsigbarhet for utøverne. Fiskarlaget anser det som nødvendig å foreta klargjøringer i tilknytning til ulike kvoteavsetninger.

Tredje og fierde ledd viderefører bestemmelsen om at en del av nasjonal kvote kan settes av til distriktskvote. Fiskarlaget viser til at avsetninger til distriktskvote har vært forsøkt ved enkelte anledninger de siste årene, uten hell. Fiskarlaget foreslår derfor at tredje og fjerde ledd strykes.»

Norges Fiskarlag støttar forslaget til ny føresegn i § 13 om kvotar for fartøy.

Sjømat Norge skriv:

«I kvotemeldingen legges det opp til en såkalt ekstrakvoteordning, som blant annet skal kunne brukes til å redusere sesongvariasjon og øke tilgangen på ferskt råstoff for fiskeindustrien. Sjømat Norge er bekymret dersom forslagene innebærer at både ordninger rettet mot industrien, rekruttering og andre formål skal hentes innenfor en ramme på inntil fem prosent av torskekvoten. Slik vi leser høringsforslaget fra NFD så gis det ikke noen endelig avklaring. Det er imidlertid positivt at restkvote og ekstrakvote defineres nærmere. Vi mener også at rammen på inntil 5% som er omtalt i kvotemeldingen må være forbeholdt fiskeindustrien, og at rekruttering og andre formål må komme i tillegg – innenfor restkvoten.»

5.4.3 Departementet sine vurderingar

Departementet oppfattar det slik at høyringsinstansane ikkje har store innvendingar mot forslaget til endringar i havressurslova §§ 12 og 13 om kvotefastsetjing. Den viktigaste innvendinga, som mellom anna Norges Fiskarlag målber, er at dei ønsker auka visse om kvotefordelinga. Dei ønsker særleg meir visse om kor stor del av nasjonal kvote som disponibel kvote kan utgjere, noko som vil kunne ha verknad på kor stor kvote den enkelte kvotefaktoren vil bidra med for det enkelte fartøyet.

Departementet sitt utgangspunkt er at forvaltninga bør ha stor fridom i den årlege kvotefastsetjinga dersom ho skal kunne gjere ei reell vurdering av dei ulike omsyna som lova krev, jf. til dømes havressurslova § 7 om forvaltningsprinsipp og grunnleggjande omsyn. Gjeldande havressurslov gjev forvaltninga ganske stor fridom gjennom føresegnene i havressurslova kapittel 3, og denne fridomen er langt på veg teken vare på i forslaget til lovendringar. Dei endringane som vert foreslegne gjeld rolla til kvotefaktorane i kvotefastsetjinga, som ei følgje av innføringa av faste kvotefaktorar. Desse endringane bidrar etter vår vurdering primært til meir avklaring rundt kvotefordelinga, dersom ein samanliknar med kva som følgjer av nogjeldande lovføresegner, og kan på ingen måte seiast å skape meir uvisse for fartøyeigarane, snarare tvert om.

Vi vil vise til at endringsforslaget gjeld korleis ein fordeler kvote mellom fartøy, ved at denne fordelinga no vert knytt direkte til eit system med faste kvotefaktorar som allereie er fordelte til relevante fartøy. Dette vil etter vår vurdering gjere regelverket noko meir føreseieleg for aktørane. Når det gjeld kor stor del av nasjonal kvote som skal fordelast direkte til fartøy med kvotefaktorar (disponibel kvote), og kor stor del som skal fordelast på anna vis (restkvote), så inneber lovforslaget ei vidareføring av gjeldande prinsipp om at dette vil det vere opp til forvaltninga å avgjere i den årlege kvotefastsetjinga innanfor dei rammene Stortinget set. Ein har ikkje vurdert det som formålstenleg at lova gjev direkte føringar på dette. Departementet legg til grunn at storleiken på disponibel kvote vil kunne variere ein del mellom dei ulike kvotefaktorgruppene, og at ei generell føring i lova om storleiken ikkje er formålstenleg. Ei slik lovføresegn er ikkje drøfta nærare i høyringsnotatet og bør uansett ikkje innførast utan etter eiga høyring.

Departementet vil vise til forslag til endringar i havressurslova §§ 11 og 12 og merknader til desse føresegnene i kapittel 7 nedanfor.

5.5 Kvoteutveksling

5.5.1 Gjeldande rett og høyringsforslag

Havressurslova § 14 er i dag lovheimel for spesielle kvoteordningar som omfattar både strukturkvoteordningane og enkelte andre ordningar som samfiske, kvotebytte og slumpfiske.

Departementet foreslår i høyringsnotatet å endre havressurslova § 14 slik at ho mellom anna gjev lovheimel for den nye kvoteutvekslingsordninga som er foreslege i kvotemeldinga kapittel 3.2, og som Stortinget har slutta seg til. Kvoteutvekslingsordninga vil leggje til rette for leige av kvotar mellom fartøy innanfor reguleringsåret og har som formål å gje den enkelte fartøyeigar større fleksibilitet til å velje kva fiskeri ho vil prioritere det enkelte år.

5.5.2 Høyringsfråsegner

Norges Fiskarlag er positiv til forslaget om å innføre ei ordning med kvoteutveksling.

Norges Kystfiskarlag er negativ til forslaget om kvoteutveksling. Dei skriv:

«Styret i Norges Kystfiskarlag går sterkt i mot opprettelsen av egen markedsplass for kvoteutveksling for ut- og innleie av kvoter innenfor et kvoteår. Etablering en slik ordning for ubenyttede kvoteandeler, som i dag er gratis, vil være et steg i retning av å privatisere fellesressursene i havet. Dette er i strid med det grunnleggende prinsippet i Havressursloven om at de marine ressursene tilhører fellesskapet og kan ikke aksepteres.

Norges Kystfiskarlag mener at dagens ordning med kvotefleksibilitet kan videreføres og økes i omfang og innenfor flere fiskearter for å gi samme effekt og fleksibilitet som regjeringens forslag om egen markedsplass. Fordelen med kvotefleksordningen er at den vil kreve langt mindre administrative ressurser og er innarbeidet som en relativt ny praksis i dagens fiskerireguleringer. En ordning med økt grad av kvotebytte mellom hav- og kystfiskeflåte og bruk av overregulering i de sammenhenger hvor det er gunstig, vil også kunne brukes som virkemidler for å få til en bedre utnyttelse av ressursene i havet og gi landindustrien en jevnere råstofftilførsel gjennom året.

Hvis det mot vår formodning blir aktuelt med en ut- og innleieordning av kvoter, må det være staten, og ikke enkeltredere eller selskaper som leier ut kvotene. Kvotene som leies ut av staten skal gå til rekrutteringsformål, samt til å sikre spredt og jevn råstofftilførsel og fiskeriaktivitet i kystsamfunn.»

Pelagisk Forening meiner at fleire sider ved den foreslegne kvoteutvekslingsordninga må forankrast i lov:

«Pelagisk Forening meiner at det bør lovfestast at det ikkje skal kunne leigast inn kvotar utover gjeldande kvotetak. Me meiner òg at maksimalt nivå, på inn- og utleige, må lovfestast. Dette slik at eventuell seinare auke må vedtakast av Stortinget, og ikkje kan vedtakast av departementet.

…

Dersom forslaga blir vedteke er det ei rekke problemstillingar som bør avklarast, og lovfestast. Dette gjeld m.a. kor lenge kvotane skal vera leigd ut, auksjon eller faste prisar, blir staten eller fiskarane sine kvotar leigd ut først dersom det ikkje er tilstrekkeleg interesserte leigetakarar? Me meiner òg at maksimal prosent av strukturgevinst, som skal tilfalla staten, må lovfestast.»

Sjømatbedriftene skriv:

Sjømatbedriftene har merket seg at den foreslåtte ordningen med kvoteutveksling for inn- og utleie, fremstår isolert sett som en interessant løsning som kan bidra til økt fleksibilitet. Videre registrerer vi at ordningen også er en del av de forslagene som knytter seg strukturkvoteordningen og statens kvotebank.

Sjømatbedriftene viser til den foreslåtte ordningen om å opprette en markedsplass, og hvor man vil kunne leie kvoter, og da basert på en prissetting ut fra hvem som har høyest betalingsevne og betalingsvillighet, kan skape store negative konsekvenser i form av at det skapes ubalanse i en differensiert flåtestruktur. Etter vår mening vil denne konsekvensen kunne oppstå, selv om man kun kan leie ut- og inn fra samme gruppe. Videre ser Sjømatbedriftene at ordningen kan føre til økt fiskepress i områder med godt fiske, noe som kan gi uheldige og negative konsekvenser for landindustrien.

Sjømatbedriftene registrerer at det fremstår som uklart hvordan denne ordningen vil fremstå sammenliknet med eksisterende ordninger. Når man ser kvoteutvekslingsordningen i sammenheng med strukturkvoteordningen og statens kvotebank fremstår ordningen mer som et statlig instrument for å inndrive ressursbeskatning.

Sjømatbedriftene mener ordningen virker å være en lite «ferdigtygd» ide, og mener derfor at ordningen bør utredes nærmere, både når det gjelder konsekvenser av ordningen, samt hvilke økt fleksibilitet ordningen vil representere for næringen. Slik forslaget er fremsatt i dag fremstår den mer som et forenklingsforslag mer for forvaltningen enn for næringen.

Sjømatbedriftene vil på dette stadium gå imot innføringen av en kvoteutvekslingsordning for inn- og utleie.

Advokatforeningen er positiv til å innføre ei kvoteutvekslingsordning fordi det etter deira meining bidrar til forenkling og modernisering.

5.5.3 Departementet sine vurderingar

Dei fleste høyringsinstansane er positive til forslaget om å innføre ei kvoteutvekslingsordning og viser mellom anna til at det vil innebere ei forenkling og gje fartøyeigarar meir fleksibilitet på kort sikt. Norges Kystfiskarlag innvender likevel mot ordninga at ho bidrar til ei privatisering av ressursane og er i strid med det grunnleggjande prinsippet i havressurslova § 2 om at dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet.

Departementet vil vise til at Stortinget har slutta seg til forslaget i kvotemeldinga om å innføre ei kvoteutvekslingsordning. Vi viser vidare til kvotemeldinga kapittel 3.2 for ei vurdering av om kvoteutvekslingsordning bør innførast eller ikkje. Vi vil her peike på at forslaget ikkje inneber ei privatisering i strid med prinsippet om at ressursane i havet ligg til fellesskapet. Det er framleis staten som forvaltar ressursane i havet og tildeler fiskeriløyve og kvotar, slik at ein rett til å fiske ikkje vil kunne verte ein privat rett. Dette prinsippet har aldri vore til hinder for at staten kan tillate former for omsetning av fiskeriløyve og kvotar av omsyn til fartøyeigar sitt behov for fleksibilitet. Vi har til dømes i lang tid hatt ordningar med erstatningstildeling av ulike løyve forutan ordningar som slumpfiske, kvotebytte og samfiske. Desse ordningane inneber alle ei form for omsetning, men ho må likevel skje innanfor dei rammene lov og forskrift set. Ei kvoteutvekslingsordning som opnar for inn- og utleige av kvotar på kort sikt vil ikkje innebere noko vesentleg eller prinsipielt nytt i så måte.

Pelagisk Forening meiner at lovføresegna må gje sterkare føringar til departementet om korleis kvoteutvekslingsordninga skal utformast i forskrift, og dei nemner nokre døme på korleis dei synest ordninga bør utformast.

Departementet kan ikkje vere samd med Pelagisk Forening i dette. Det er ein klar føresetnad i kvotemeldinga at kvoteutvekslingsordninga er ei ny ordning som må utviklast over tid. Det er meininga at det skal skje ved at forvaltninga sender på høyring forslag til ei forskrift med meir detaljerte reglar om innretninga på ordninga. Det ville vere for tidleg om ein allereie no skulle leggje ytterligare føringar på utforminga av ordninga, før ho har vore gjenstand for ei eiga høyring som alle partar har høve til å kome med innspel til. Ei slik høyring bør dessutan innehalde ei utgreiing av konsekvensane av dei føringane Stortinget på eige initiativ har gjeve om utforminga av kvoteutvekslingsordninga, jf. vedtak 558 (2019–2020) der Stortinget ber regjeringa gjere ei utgreiing av konsekvensane av slike føringar. Vi vil vise til at fleirtalet i næringskomiteen har gjeve uttrykk for at netto innleige som hovudregel skal avgrensast av kvotetaket i dei fiskeria som er omfatta av strukturkvoteordningar, jf. Innst. 243 S (2019–2020) pkt. 2.5.

Departementet vil vise til forslag til endringar i havressurslova § 14 og merknader til denne i kapittel 7 nedanfor.