3 Hjemmel for karantenetid ved førerprøve

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Nasjonal rett

3.1.1.1 Karantene ved stryk

Det finnes i dag ingen bestemmelse i vegtrafikkloven som uttrykkelig omtaler karantene. Det følger imidlertid av vegtrafikkloven § 24 femte ledd at departementet blant annet kan gi forskrift om «førerprøve og førerett». Det kan etter sjette ledd også gis regler om kompetansebevis. I henhold til vegtrafikkloven § 29 om kvalifikasjonskrav til yrkessjåfører, kan departementet gi forskrift om blant annet «prøver». I tillegg finnes en vid hjemmel i vegtrafikkloven § 43 til å gi «forskrifter ellers til gjennomføring og utfylling av bestemmelsene i denne lov». Disse bestemmelsene anses å gi hjemmel for nærmere regler om karantene i forskrift.

Kandidater som ikke består førerprøven, blir i dag ilagt karantene på henholdsvis to uker for teoriprøven og fire uker for praktisk prøve, jf. trafikkopplæringsforskriften § 29-1 tredje ledd. Tilsvarende regler for karantene ved stryk finnes i yrkessjåførforskriften § 17 og utrykningsforskriften §§ 30 og 31.

3.1.1.2 Karantene ved fusk

Det er i dag ingen særskilt bestemmelse i lov eller forskrift som regulerer karantene ved fusk til prøver på vegtrafikklovens område. Fusk til førerprøven vurderes dermed på samme måte som stryk. Departementet mener dagens vegtrafikklov gir tilstrekkelig hjemmel for at kandidaten som blir tatt for fusk, kan ilegges samme karantene som ved stryk. Det er vanlig på de fleste områder at fusk medfører stryk på den aktuelle prøven. Departementet mener imidlertid det er grunn til å klargjøre hjemmelen i vegtrafikkloven for å sikre at det kan ilegges lengre karantene for fusk enn for alminnelig stryk.

Det følger av trafikkopplæringsforskriften § 29-5 at kandidaten bare kan benytte godkjente hjelpemidler ved teoriprøven. Begrepet «hjelpemiddel» må forstås i vid forstand, slik at også menneskelig bistand omfattes. Interne instrukser krever i dag at det skal foretas en grundig identitetskontroll og at kandidaten skal avvises dersom det ikke er mulig å foreta en sikker identifikasjon. Alle kandidater må legge fra seg mobiltelefon før teoriprøven, og prøverommet overvåkes. Flere trafikkstasjoner har installert utstyr som enten hindrer kommunikasjon til og fra prøverommet, eller viser når slik kommunikasjon foregår. I de mer alvorlige tilfellene blir fusk anmeldt. Dette har i enkelte saker ført til domfellelse etter straffeloven for falsk forklaring, falsk legitimasjon/«stand-in» eller lignende, og etter vegtrafikkloven for bruk av ulovlig hjelpemidler, jf. vegtrafikkloven § 31. Det er ressurskrevende å følge opp slike saker i straffesporet og det varierer i hvilken grad dette prioriteres av politiet. I enkelte tilfeller vil også straff kunne oppfattes som uforholdsmessig strengt, samtidig som oppfølging i straffesporet ikke nødvendigvis sikrer at kandidaten stiller bedre forberedt til neste prøve.

3.1.1.3 Karantenebestemmelser i annet regelverk

Bestemmelser om karantene ved fusk i prøvesituasjon finnes også i flere andre regelverk.

Det følger for eksempel av lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 1-5 at: «Kongen i statsråd kan gi forskrifter for å fylle ut dei overordna måla og prinsippa for opplæringa». Bestemmelsen om karantene følger av forskrift 23. juni 2006 nr. 724 til opplæringslova (forskrift til opplæringslova) § 3-37 sjette ledd: «Dersom eksamen blir annullert på grunn av fusk eller forsøk på fusk, kan kandidaten tidlegast gå opp til den eksamen i faget som blir arrangert eitt år etter at eksamen vart annullert.»

Det følger videre av lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) § 24 c tredje ledd at: «Studenter som gjør seg skyldig i fusk eller forsøk på fusk, kan utvises eller bortvises for inntil ett år.»

Også lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven) § 4-8 tredje ledd har hjemmel for karantene: «En student som har opptrådt slik som beskrevet i § 4-7 første eller annet ledd, kan ved vedtak av styret selv eller institusjonens klagenemd, jf. § 5-1, utestenges fra institusjonen og fratas retten til å gå opp til eksamen ved institusjoner under denne lov i inntil ett år. Departementet gir nærmere regler om informasjonsrutiner mv.». Paragraf 4-7 første og andre ledd gjelder fusk og forsøk på fusk.

3.1.1.4 Sperrefrist

I likhet med karantene innebærer sperrefrist en utsettelse av muligheten til å erverve førerett.

Sperrefrist er regulert i vegtrafikkloven § 24 a. I henhold til første ledd kan en som har kjørt motorvogn uten førerett for den aktuelle klassen, som hovedregel ikke få slik førerett første gang før det er gått 6 måneder siden den ulovlige kjøringen fant sted. Sperrefristen er en konsekvens av overtredelsen og inntrer automatisk når gjerningspersonen blir dømt eller får en påtaleunnlatelse. Andre ledd regulerer på tilsvarende måte forhold der føreren ville mistet føreretten om han/hun hadde hatt noen.

Sperrefristreglene bygger bl.a. på en forutsetning om at den som er ilagt straff eller domfelt for visse handlinger vil utgjøre en større trussel mot trafikksikkerheten, enn personer som ikke er ilagt straff. Personer med sperrefrist har heller ikke anledning til å øvingskjøre, jf. trafikkopplæringsforskriften § 2-1.

Sperrefristen i første ledd har altså enkelte likhetstrekk med karantene. Sperrefrist bygger på en innrømmelse, domstolsavgjørelse eller et vedtatt forelegg. Karantenen er imidlertid en ren administrativ reaksjon som kan prøves av domstolene i ettertid.

3.1.1.5 Karantene og straff – dobbelstraff?

I den europeiske menneskerettskonvensjonens (EMK) tilleggsprotokoll nr. 7 art. 4 (P 7-4) nr. 1 oppstilles et forbud mot gjentatt straffeforfølgning («dobbeltstraff»). Hvorvidt en konkret reaksjon regnes som straff etter nasjonal rett, er ikke avgjørende. Dersom en reaksjon regnes som straff etter EMK, må de rettssikkerhetsgarantier som stilles i konvensjonen, ivaretas under saksbehandlingen. Domstolene og Sivilombudsmannen har flere ganger behandlet eller omtalt spørsmålet om forbudet mot dobbeltstraff er til hinder for at det reageres med både forvaltningsvedtak og straff for samme overtredelse.

I Rt. 1998 s. 217 slo Høyesterett fast at bruk av disiplinærreaksjoner etter dagjeldende lov om videregående opplæring, ikke utelukket straff. Saken gjaldt der en person gjennomførte eksamen i en annens sted. Disiplinærreaksjonen besto i at kandidaten ikke fikk eksamenskarakter det året. Høyesterett tok ikke stilling til hvordan det ville stilt seg hvis forholdet hadde blitt rammet av straffebestemmelser i lov om videregående opplæring.

Høyesterett har i Rt. 2002 s. 1216, behandlet spørsmålet om tap av førerett vedtatt en tid etter at en straffedom var avsagt, var å anse som dobbeltstraff. Dette var før avgjørelser om inndragning ble overført til domstolene. Høyesterett kom til at slik inndragning var lovlig. I dommen vises det til at EMD (Den europeiske menneskerettsdomstol) har akseptert løsninger der forvaltningsvedtaket kom før domstolsbehandlingen, forutsatt at det ikke er for lang tid mellom reaksjonene. Det skal ikke komme som en overraskelse at saken ikke er avsluttet etter den første reaksjonen.

Sivilombudsmannen har i sin uttalelse 2004-37 vurdert hvorvidt politiets ileggelse av sperrefrist noe tid etter at straffedom var avsagt, var i strid med EMK. Saken er fra tiden før avgjørelse om sperrefrist skulle tas med i dom/forelegg. Ombudsmannen aksepterte ileggelsen, og viste til at sperrefristen bygde på dommen. Lovovertrederen skal kunne ha en berettiget forventning om å legge saken bak seg, men tidsrommet mellom dom og forhåndsvarsel ble vurdert og ansett å tilfredsstille samtidighetskravet i EMK. Ombudsmannen etterspurte imidlertid retningslinjer og kontrollrutiner for ileggelsen av sperrefristen.

3.1.1.6 Annullering

Som nevnt vil en kandidat som blir tatt til fusk ved prøven få resultatet «ikke bestått». Det er videre praksis at førerprøvevedtak med resultat bestått blir omgjort til ikke bestått på grunn av ugyldighet, dersom det senere avdekkes at kandidaten har fusket. Dette gjøres ved enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 35.

3.1.2 Fremmed rett

Sverige, Danmark og Finland har ikke karantenebestemmelser ved fusk. I Sverige og Danmark anmeldes bruk av falsk legitimasjon ved «stand-in».

3.2 Forslaget i høringsnotatet

3.2.1 Karantene ved stryk

I høringen ble det foreslått en klargjøring av dagens hjemmel for å forskriftsfeste karantene ved stryk. Det ble foreslått at det i forskrift kan fastsettes adgang til å ilegge karantene med en øvre grense på inntil to måneder. Vegtrafikkloven § 24 har i dag ingen slik øvre grense. I forskriften er karantenetiden i dag satt til to uker for teoretisk prøve og fire uker for praktisk prøve. Det ble ikke foreslått å utvide karantenens varighet til to måneder. Grunnen til at det ble foreslått hjemmel til å fastsette bestemmelser om inntil to måneders karantene, var at det ble ansett uheldig om hjemmelsbestemmelsen skulle innsnevre handlingsrommet i for stor grad sammenlignet med dagens hjemmel. En eventuell senere utvidelse av dagens karantenetid ved stryk, forutsetter forskriftsendring med tilhørende høring.

3.2.2 Karantene ved fusk

I høringen ble det foreslått en hjemmel for å forskriftsfeste at kandidater som blir tatt i fusk og forsøk på fusk til førerprøven, skal kunne ilegges en karantene på inntil ett år før ny prøve kan avlegges.

Formålet med førerprøven er å kontrollere at kandidaten har tilstrekkelig kompetanse til å kunne ferdes i trafikken på en trygg måte. Kandidater som fusker, unndrar seg denne kontrollen. Forslaget er derfor først og fremst begrunnet i hensynet til trafikksikkerhet. Karantenebestemmelsen skal virke forebyggende og avskrekkende slik at kandidaten bygger opp tilstrekkelig kompetanse til å bestå førerprøven uten å fuske.

Forslaget om hjemmel for å ilegge karantene også der det avdekkes forsøk på fusk, var begrunnet i at uavhengig av om en kandidat rent faktisk klarer å gjennomføre fusk, har vedkommende vist en mangel på respekt for førerprøven. Videre ble det ansett upraktisk og uheldig om Statens vegvesen skulle være nødt til å vente til kandidaten har startet selve fuskingen. Det kan videre være utfordrende å bevise at kandidaten rent faktisk har benyttet ulovlige hjelpemidler. Det ble lagt til grunn at for at kandidaten skal anses å ha overtrådt den nedre grensen for forsøk, må vedkommende ha gjort så vidt grundige forberedelser at det er åpenbart at vedkommende vil komme til å fuske. Dette må vurderes konkret i hvert tilfelle. Karantenebestemmelsene i annet sammenlignbart regelverk omfatter også forsøk på fusk, jf. pkt. 3.1.1.3.

Det ble foreslått at karantene skulle ilegges som et forvaltningsvedtak, uten å være knyttet til forelegg/dom. Kandidatens rettssikkerhet ble ansett ivaretatt ved alminnelig klageadgang og ved muligheten til eventuelt å få saken prøvd av domstolene. Alvorlighetsgraden vil variere i de ulike tilfellene, og en anmeldelse kan i enkelte tilfeller virke for strengt, i tillegg til at det vil være ressurskrevende for politi og domstoler å følge opp slike anmeldelser. Videre må karantenen virke fra det tidspunktet fuskingen blir avdekket for å ha den nødvendige effekt.

I høringen ble det også foreslått at karantene ilagt på bakgrunn av fusk i én førerkortklasse, skulle ha virkning for alle førerkortklasser. Det vil si at en kandidat som er ilagt karantene for fusk til førerprøven i for eksempel klasse AM 146 (moped), ikke skulle få gå opp til førerprøven i klasse B (bil) i karanteneperioden. Likeledes ble det foreslått at karantenen skulle gjelde både teoretisk og praktisk prøve. Det ble imidlertid foreslått at karantenen bare skulle ha virkning for prøver innenfor samme forskrift, noe som innebærer at karantene ilagt for fusk til prøve for yrkessjåførbevis, ikke ville få betydning for prøve i klasse A (motorsykkel). Dette fordi formålene bak prøvene er forskjellige, henholdsvis en yrkesrett og en førerett. Karantenen skulle ifølge forslaget bare hindre erverv av nye rettigheter og ikke få betydning for eventuelle eksisterende førerettigheter i andre klasser. Karantenen skulle heller ikke hindre øvingskjøring. Det er tvert imot ønskelig at kandidaten øvingskjører i karantenetiden.

I høringen ble karantenens lengde foreslått satt til inntil ett år. Det var ingen innvendinger mot to års karantene da dette var på høring i 2008, jf. pkt. 2.1.1. Det ble imidlertid ikke ansett grunn til å fastsette dobbelt så lang karantene ved fusk til førerprøven som ved andre offentlige prøver. En karantenetid på to år, i kombinasjon med straff, kan videre virke uforholdsmessig ut fra overtredelsens karakter.

Forholdet til dobbeltstrafforbudet i EMK tilleggsprotokoll nr. 7 art. 4 ble drøftet i høringen. Det ble trukket frem at karantene og straff delvis er begrunnet i ulike hensyn. Karantene er ment å virke forebyggende og skal blant annet forhindre at trafikkfarlige førere slipper ut i trafikken. I følge høringsforslaget skulle vedtak om ileggelse av karantene, ikke utelukke anmeldelse og straff, så lenge den totale reaksjonen var rimelig i forhold til overtredelsen og at det ikke gikk for lang tid mellom reaksjonene, jf. pkt. 3.1.

I høringen ble medvirkningsbestemmelsen i straffeloven § 15 omtalt. Medvirkning til fusk er straffbart hvis handlingen er utført med forsett eller uaktsomhet, jf. vegtrafikkloven § 31 første ledd, smh. med strl. § 15. Statens vegvesen har som nevnt avdekket tilfeller hvor medhjelpere driver nærmest profesjonelt og tar betalt for å bistå kandidatene med å fuske til førerprøven. Det ble påpekt i høringen at det kan være aktuelt med straff for medvirkning til fusk, da det er gode grunner for å reagere strengere overfor de som har økonomisk vinning i å bidra til fusk ved førerprøven, enn kandidaten som gjør en engangsovertredelse. Det ble nevnt at det på sikt kan være aktuelt å vurdere behovet for en egen hjemmel for straff for de som bidrar til fusk, uavhengig av kandidaten.

I høringen ble det drøftet om og eventuelt hvilket skyldkrav som burde stilles, herunder om også grovt uaktsom fusk burde rammes av bestemmelsen. I Rt. 2015 s. 995 kom Høyesterett til at en student hadde fusket i den forstand begrepet var benyttet i universitets- og høyskoleloven § 4-7, selv om intensjonen ikke var å fuske. Studenten hadde ved en forglemmelse lagt fra seg et ulovlig hjelpemiddel på eksamensbordet da det var bokkontroll. Høyesterett kom fram til at forglemmelsen var grovt uaktsomt. Om aktsomhetsvurderingen uttaler Høyesterett:

«Om kravet er oppfylt, må bero på den situasjonen som A var i og hvilken oppgave han hadde.

Den eneste oppgaven A hadde, var å påse at de hjelpemidlene som han framla, var i samsvar med regelverket. Dette var nettopp formålet med å levere bøker og hjelpemidler til forhåndskontroll. Brudd på dette regelverket må anses som alvorlig. At det skjer i et øyeblikks uoppmerksomhet, fratar ikke bruddet dets alvorlige karakter. Gode grunner tilsier at det i en slik situasjon må kunne reageres strengt, både for å oppfylle lovens formål med eksamen og for å hindre at studenter opptrer skjødesløst eller spekulativt ved kontrollen.»

Høyesterett var enig med lagmannsretten i at ordet fusk i dagligtale vanligvis forbindes med subjektiv klanderverdig opptreden, men var ikke enig i at loven la opp til en slik forståelse.

For å unngå en situasjon der kandidatens uredelige hensikt må bevises, ble det foreslått i høringen at også grovt uaktsom fusk skulle rammes. Hva som er grovt uaktsomt må da ses opp mot oppgaven kandidaten har i forbindelse med førerprøven. Det ble nevnt at det kunne være hensiktsmessig med en endring av forskriftene for å synliggjøre kandidatens handlingsnorm og hva som anses som fusk.

3.3 Høringsinstansenes syn

3.3.1 Karantene ved stryk

Norsk motorsykkel Union (NMCU) støtter ikke et forslag om å utvide karantenen ved stryk til inntil to måneder. Statens vegvesen Region sør foreslår hjemmel for inntil tre måneder karantene ved stryk, for å kunne gradere reaksjonene i større grad. Skandinavisk Trafikksenter mener karantene for stryk til praktisk prøve bør kuttes ut og at straffen for fusk på teoriprøven bør økes, slik at dette får større konsekvenser enn det gjør i dag.

Statens vegvesen Region vest oppfatter at uttalelser i høringsnotatet synes å legge til grunn at det skal være adgang til å forskriftsfeste at karantenen kan gjelde andre klasser enn den kandidaten strøk i, selv om det ikke er planer om å innføre dette nå. De mener at forslaget til ny lovtekst ikke gir hjemmel for å ilegge karantene i andre klasser ved stryk til førerprøven, kun ved fusk eller forsøk på fusk.

3.3.2 Karantene ved fusk

Politidirektoratet,Oslo politidistrikt, Statens vegvesen Region sør, midt og vest,Trygg Trafikk,Yrkestrafikkforbundet, ATL,Buskerud fylkeskommune ved fylkets trafikksikkerhetsutvalg, Hordaland fylkeskommune,Telemark fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune ved Yrkesopplæringsnemnda, Ungdommens fylkesting, KNA, LO, NMCU, Fylkesrådet, TrafikkforumNHO Transport og Personskadeforbundet LTN støtter forslaget om å fastsette en hjemmel for å ilegge lengere karantenetid ved fusk.

Høringsinstansene viser blant annet til at lovendringen er et viktig trafikksikkerhetstiltak som vil føre til at færre ukvalifiserte førere kommer ut i trafikken, samt at karantenen vil ha en avskrekkende effekt, og dermed virke forebyggende. Lengre karantene i fusketilfellene oppfattes som rettferdig, samtidig som en slik regel bedre vil bidra til at kandidaten bygger opp tilstrekkelig kunnskap for å bestå ny prøve uten å fuske. Det påpekes videre at den positive utviklingen i ulykkesstatistikken blant annet skyldes forbedring av trafikkopplæringen. Noen instanser tror forslaget vil minimalisere markedet for «svarte trafikkskoler» da de mistenker at nettverk som organiserer fusk ved teoriprøven, involverer de samme personene som tilbyr trafikkopplæring mot vederlag uten godkjenning.

Oslo politidistrikt påpeker at de samme hensynene kan begrunne karantene ved forsøk på innbytte av falskt førerkort. Personskadeforbundet LTN mener det også bør vurderes om trafikkskolene skal kunne melde opp kandidatene med bilde. De har videre betraktninger rundt gjennomføringen av teoriprøven. Lars Høibak mener fusk på førerprøven er å anse som et alvorlig lovbrudd, og at det derfor også bør kunne reageres med sanksjoner i form av bøter eller forelegg.

Mange instanser har uttalt seg om karantenes virkeområde. NHO Transport støtter forslaget om å omfatte fusk ved prøve for yrkessjåfør. KNA mener lovbestemmelsen bør utformes slik at det klart følger av lovens ordlyd at ilagt karantene skal gjelde alle førerkortklasser, og foreslår en alternativ formulering som gjenspeiler dette synspunktet. Trafikkforum støtter forslaget om at karantene ved fusk skal få konsekvenser for både teoretisk og praktisk prøve i alle førerkortklasser, samt prøver for utrykningskompetanse og yrkessjåførbevis. Statens vegvesen Region vest stiller spørsmål ved om en som er tatt for fusk til praktisk prøve også bør få annullert den teoretiske prøven, da det kan antas at den som fusker på praktisk prøve også har fusket på teoriprøven. ATL ser positivt på at karantene ved fusk i én førerkortklasse foreslås å gjelde alle klasser. Trafikkforum støtter forslaget om at karantenen i den enkelte sak fastsettes som en administrativ reaksjon gjennom enkeltvedtak med de klagemuligheter som følger. NHO Transport forutsetter at muligheten for anmeldelse i tillegg til karantene vil benyttes i graverende tilfeller.

Flere høringsinstanser har synspunkter om karantenens varighet. Enkelte instanser, som blant annet Personskadeforbundet LTN, Trafikkforum, Skandinavisk Trafikksenter og NHO Transport mener karantenen ved fusk bør være lengre enn ett år, da de mener fusk til førerprøven er spesielt alvorlig på grunn av trafikksikkerhetsfaren. Det foreslås blant annet ett år som minimumsgrense. NHO transport uttrykker likevel forståelse for at karantenens varighet skal samsvare med sammenlignbart regelverk. Mange høringsinstanser mener karantenen bør differensieres, blant annet på bakgrunn av kjøretøytype, alvorlighet, skyldgrad eller prøvetype. Det trekkes frem at førere av tunge kjøretøy har et særlig ansvar og at skadepotensialet øker med kjøretøyets vekt. Statens vegvesen Region vest mener karantenen ved fusk på praktisk prøve bør være lengere enn ved teoretisk prøve, da de anser dette som en større trussel mot trafikksikkerheten. De viser til at den praktiske førerprøven også vurderer kandidatens anvendelse av teoretisk kunnskap i trafikken. STAFO Statens vegvesen foreslår en minimumsgrense på seks måneder for at reaksjonen skal virke tilstrekkelig preventivt. Statens vegvesen Region midt mener karantenens lengde bør være lik uansett førerkortklasse.

Statens vegvesen Region vest og Oslo politidistrikt mener regelverket bør ramme medhjelpere direkte. Region vest mener for eksempel det bør vurderes om medhjelpernes førerkort bør inndras. Forsøk på fusk er ikke straffbart etter vegtrafikkloven § 31 og de påpeker at dette innebærer at heller ikke medhjelpere kan straffes ved forsøk. Regionen foreslår derfor å endre trafikkopplæringsforskriften slik at terskelen for fullbyrdet fusk flyttes frem. De nevner også at selv om medhjelpere bare kan straffes etter medvirkningsbestemmelsen, finnes det ikke klare holdepunkter for å hevde at kandidaten selv alltid må anmeldes, eller at medhjelper må straffes midlere.

Mange av høringsinstansene, blant annet Statens vegvesen Region sør, NHO Transport og Trygg Trafikk trekker frem viktigheten av tiltak i prøvesituasjonen for å avdekke og forhindre fusk. Region sør påpeker for eksempel at det er viktig at det utarbeides gode interne retningslinjer, slik at det blir tydelig hvordan prøvelederne skal forholde seg ved mistanke om fusk.

3.4 Departementets vurdering

3.4.1 Karantene ved stryk

Til NMCUs merknad om at de ikke støtter en utvidelse av karantenen ved stryk til to måneder, vises det til uttalelser i høringsnotatet pkt. 5.1 hvor det fremgår at det ikke foreligger planer om å innføre to måneders karantene ved stryk. Etter departementets vurdering er det viktig at presiseringen av hjemmelen ikke innsnevrer handlingsrommet i for stor grad, men at hjemmelen formuleres vidt nok til at det kan foreslås en lengere karantenetid også for stryk, dersom dette synes hensiktsmessig på et senere tidspunkt. En slik eventuell forskriftsendring forutsetter alminnelig høring.

Departementet har merket seg innspillet fra Statens vegvesen Region sør om at det bør sikres en hjemmel til å forskriftsfeste inntil tre måneders karantene ved stryk, men finner det ikke nødvendig å øke rammen fra det som ble foreslått i høringen.

Videre finner departementet på nåværende tidspunkt ikke grunn til å fjerne eksisterende karantene ved stryk til førerprøven, slik Skandinavisk Trafikksenter har foreslått, ettersom ordningen i dag synes å fungere etter intensjonen.

Departementet viser til innspillet fra Statens vegvesen Region vest til uttalelser i høringsnotatet om hjemmel til å forskriftsfeste at også strykkarantenen skal gjelde i andre førerkortklasser. Det har imidlertid ikke vært meningen at stryk skal medføre karantene i andre klasser. Departementet mener at en kandidat som har strøket i én førerkortklasse kan ha gode nok kunnskaper til å bestå førerprøven i en annen førerkortklasse. Forslaget om virkning for andre klasser gjelder bare ved fusk, noe som også fremkommer direkte av ordlyden i lovforslaget.

3.4.2 Karantene ved fusk

Departementet mener innføring av lengre karantene ved fusk på førerprøven er et viktig tiltak, men støtter høringsinstansenes syn på at det også må iverksettes flere andre tiltak for å avdekke og forhindre fusk. Det pågår et kontinuerlig arbeid med dette. Det vil blant annet bli utarbeidet interne retningslinjer for å tydeliggjøre hvordan ansatte ved trafikkstasjonen skal opptre ved mistanke om fusk. Departementet har fått mange gode høringsinnspill som må utredes nærmere og eventuelt følges opp senere.

Departementet har merket seg at flere instanser hadde merknader til bestemmelsens virkeområde. Departementet har videre registrert KNAs forslag om at adgangen til å ilegge karantene bør fremkomme direkte av lovens ordlyd. Forslaget i høringen var utformet som en fullmaktsbestemmelse som skulle gi departementet adgang til å fastsette nærmere regler om karantene i forskrift. I ettertid har departementet imidlertid kommet frem til at den materielle bestemmelsen bør fremgå av selve loven. Bestemmelsen må likevel suppleres av nærmere regler i forskrift, for eksempel om karantenens varighet. Departementet mener ikke at fusk på praktisk prøve skal føre til at teoretisk prøve automatisk blir annullert. Prøveresultatet skal bare annulleres der fusk faktisk er avdekket.

Høringsinstansene har delte meninger om karantenens varighet. Enkelte mener at ett år er passende for de mest graverende tilfellene, men at karantenen må differensieres på bakgrunn av ulike forhold. Andre mener at ett år bør være fast varighet i alle tilfeller, mens noen igjen mener ett år er for lite. Sett hen til at andre opplæring- og utdanningsinstitusjoner i hovedsak har ett års karantene, samt usikkerhet knyttet til hvorvidt en lengre karantene enn dette vil være forenelig med straff, vil departementet opprettholde forslaget om karantene på inntil ett år. En nærmere vurdering av hvorvidt varigheten skal differensieres innenfor denne rammen, gjøres i forskriftsarbeidet. Departementet vil presisere at formuleringen «inntil ett år», for det første gir hjemmel til å fastsette karantenens varighet innenfor denne rammen individuelt i hvert enkelt tilfelle, basert på en vurdering av den konkrete overtredelsens alvorlighet. Denne løsningen gir rom for å utvise skjønn i enkelttilfeller og tar hensyn til at forholdene i de ulike tilfellene kan variere. Denne fleksibiliteten kan imidlertid gå på bekostning av forutberegneligheten. Formuleringen åpner også for at karantenens varighet (innenfor lovens ramme), fastsettes konkret i forskrift. Dette kan både gjøres ved å fastsette én konkret varighet på karantenen, eller ved en forhåndsbestemt og forskriftsfestet differensiering basert på konkretiserte forhold. Denne løsningen vil i større grad sikre forutberegnelighet, men i mindre grad ta hensyn til individuelle forskjeller i den enkelte situasjon. Dette vil bli nærmere vurdert i forbindelse med forskriftsendringene.

Statens vegvesen Region vest påpeker at selv om det er straffbart å benytte ulovlige hjelpemidler ved førerprøven, er forsøk derimot ikke straffbart, jf. vegtrafikkloven § 31. Dette innebærer at heller ikke de som medvirker til fusk kan straffes dersom det avdekkes at kandidaten har forsøkt å fuske, fordi den straffbare handlingen ikke er utført før fuskingen er fullbyrdet. Departementet deler regionens oppfatning om at det derfor kan være hensiktsmessig å flytte fullbyrdelsestidspunktet i forskriftene til et tidligere stadium i hendelsesforløpet, og mener dette kan vurderes på et senere tidspunkt. Departementet viser imidlertid til at det kan oppstå situasjoner så tidlig i hendelsesforløpet at karantene uansett bør ilegges også ved forsøk. Videre vil det som nevnt over vurderes et eget straffebud som rammer medvirkningshandlingen isolert, uavhengig av om fuskingen er fullbyrdet. Når det gjelder innspillet fra Region vest om at det ikke finnes noe klart holdepunkt for at kandidaten selv alltid må anmeldes dersom medvirkeren skal kunne anmeldes, vil departementet bemerke at denne uttalelsen i ettertid kan synes å være for bastant. Departementet mener likevel det bør vurderes et eget straffebud for å kunne straffe de som bidrar med ulovlige hjelpemidler.

Som nevnt over blir førerprøvevedtak med resultat «bestått» i dag omgjort til «ikke bestått» på grunn av ugyldighet, dersom kandidaten har fusket. Dette antas å følge av alminnelige forvaltningsrettslige ugyldighetsregler. Departementet har vurdert om det er behov for en presisering i loven om at prøveresultatet annulleres der det avdekkes fusk, men har kommet frem til at det ikke er behov for dette. Det antas at dette eventuelt kan presiseres i forskrift i medhold av vegtrafikkloven § 24 femte ledd første setning som gir hjemmel for å «gi forskrift om førerprøve…», dersom det skulle være ønskelig med en slik klargjøring.

Forvaltningsloven kapittel IX har særlige bestemmelser for ileggelse av reaksjoner som regnes som «administrative sanksjoner». I forvaltningsloven § 43 er begrepet definert som «en negativ reaksjon som ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon.»

Ileggelse av karantene ved alminnelig stryk regnes altså ikke som en administrativ sanksjon, da den verken retter seg mot en begått overtredelse og heller ikke anses som straff etter EMK. Det er imidlertid nærliggende å vurdere hvorvidt ileggelse av inntil ett års karantene ved fusk må anses som en administrativ sanksjon. Et slikt vedtak vil være en negativ reaksjon som retter seg mot en begått overtredelse av gjeldende rett, jf. bl.a. trafikkopplæringsforskriften § 29-5 (bruk av ulovlige hjelpemidler). Dersom reaksjonen i tillegg regnes som straff etter EMK, vil den være omfattet av bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel IX.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har gjennom praksis slått fast at avklaringen av hvorvidt en reaksjon anses som straff etter EMK, må baseres på en vurdering av nasjonal klassifikasjon, den overtrådte handlingsnormens karakter, samt karakteren og alvoret av den sanksjonen som vedkommende risikerer («Engel-kriteriene»). Disse kriteriene kan hver for seg, eller sett i sammenheng, danne grunnlag for å konstatere at det foreligger en straffesiktelse etter EMK.

Forslaget om ileggelse av inntil ett års karantene ved fusk til førerprøven klassifiseres ikke som straff i henhold til norsk rett. Dette er imidlertid ikke avgjørende.

Ved vurderingen av den overtrådte handlingsnormens karakter, må det tas i betraktning at bruk av ulovlige hjelpemidler ved førerprøven er straffbart, jf. blant annet vegtrafikkloven § 31 jf. trafikkopplæringsforskriften § 29-5. Det har også betydning at ileggelse av karantene ved fusk er avhengig av skyld, altså at kandidaten har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt. Handlingsnormen synes dermed å være av en slik karakter at det kan være naturlig å anse reaksjonen som straff etter EMK.

Til slutt må karakteren og alvoret av reaksjonen tas i betraktning. Når det gjelder reaksjonens karakter, har EMD lagt betydelig vekt på formålet. En reaksjon med et vesentlig pønalt formål, vil lettere kunne fremstå som straff enn en reaksjon med et mer fremoverrettet formål, som for eksempel å rette opp et rettsstridig forhold. Tilbakekall av rettigheter fordi vedkommende ikke anses skikket til å utøve rettigheten, regnes ikke som straff. Det kan argumenteres for at den som viser manglende respekt for regelverket i en prøvesituasjon, ikke anses skikket for en rett til å føre motorvogn, hvor nettopp evnen og viljen til å følge trafikkregler mv. er av sentral betydning ved utøvelse av rettigheten. Trafikksikkerhet er et sentralt formål med karantenen også ved karantene for fusk. Karantenen skal blant annet forhindre at førere uten tilstrekkelig kompetanse får adgang til å føre motorvogn, og har dermed et fremoverrettet formål. Karantenen for fusk foreslås imidlertid å være vesentlig lengre enn for stryk, uten at dette bare kan forklares med at den som fusker trenger vesentlig lengre tid til å forberede seg til neste prøve. Den lange karantenen for fusk er også basert på rettferdighetshensyn, samt den preventive effekten det antas at en såpass lang karantene vil ha. De samme grunnleggende hensyn som straff i sin alminnelighet er basert på, ligger altså til grunn også ved ileggelse av lang karantene ved fusk. Det legges derfor til grunn at formålet i alle fall delvis også har et pønalt preg. Karantene på «inntil ett år» er videre en alvorlig reaksjon som anses inngripende for den det gjelder.

Departementet anser på denne bakgrunn at ileggelse av karantene for fusk til førerprøven, må regnes som straff etter EMK. Reaksjonen er dermed omfattet av forvaltningslovens bestemmelser om administrative sanksjoner. Departementet mener ikke at dette innebærer behov for endringer i lovforslaget. Det må i forbindelse med forskriftsarbeidet, samt eventuelt gjennom retningslinjer og praksis, sikres at forvaltningslovens bestemmelser i kapittel IX ivaretas.

Som tidligere nevnt oppstiller EMK et forbud mot dobbel straffeforfølgning. Departementet mener straffeforfølgning av kandidaten ikke er utelukket selv om karantenen anses som en administrativ sanksjon jf. pkt. 3.1.1.5. Den totale reaksjonen må imidlertid være rimelig i forhold til overtredelsen, slik at kombinasjonen lang karantenetid og anmeldelse av kandidaten må forbeholdes de groveste situasjonene. Det vil være domstolene som tar stilling til hva som er en rimelig reaksjon samlet sett. Det må tas hensyn til at kandidaten ikke skal oppleve å bli «straffet» i flere omganger. Kravet om samtidighet i reaksjonene er i stor grad begrunnet i at personen skal se alle konsekvenser av vedtaket/dommen, slik at vedkommende kan vite om han/hun bør angripe avgjørelsen. Det vil i praksis ikke være mulig at ileggelse av karantenen skjer samtidig med at en eventuell dom avsies. Kandidaten må imidlertid informeres om anmeldelse i forbindelse med vedtak om karantenetid, slik at vedkommende kan ta stilling til en eventuell klage.