6 Departementets vurderinger og forslag

6.1 Behovet for forlengelse av loven

6.1.1 Innledning

Barnevernets hovedoppgave er å gi utsatte barn nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. At barnevernet og fylkesnemnda fungerer er grunnleggende for samfunnet, også i krisetider og ekstraordinære situasjoner. Den midlertidige loven inneholder regler for å kunne opprettholde viktige funksjoner i barnevernet og sikre en forsvarlig og rettssikker virksomhet i fylkesnemnda, samtidig som smitteverntiltak overholdes.

Som beskrevet i punkt 3 vil Norge være sårbar for oppblomstring av smitte frem til befolkningen er vaksinert. Det er derfor fortsatt behov for smitteverntiltak for å unngå smittespredning. Anbefalinger om å holde fysisk avstand, holde seg hjemme ved nyoppståtte symptomer på luftveisinfeksjoner og reglene om karantene og isolering kan påvirke driften i barnevernet og fylkesnemnda. Nye større smitteutbrudd vil også kunne påvirke driften. På denne bakgrunn mener departementet det er et klart behov for å forlenge lovens varighet.

6.1.2 Midlertidige regler for fylkesnemnda

Etter departementets syn har de midlertidige reglene om fjernmøte og delvis skriftlig behandling vært helt nødvendige for å unngå å utsette et stort antall saker og forhindre lang saksbehandlingstid i fylkesnemnda under utbruddet av covid-19. De fleste saker i fylkesnemnda skal behandles muntlig i et forhandlingsmøte der det forutsettes at partene og prosessfullmektigene møter nemnda fysisk.

Behovet for tilpasninger i regelverket var avgjørende i den første fasen etter 12. mars 2020, da virksomheten i fylkesnemndene nærmest stoppet helt opp uten de midlertidige reglene. Opplysninger fra Sentralenheten for fylkesnemndene viser at reglene ble mye brukt, i om lag 60 prosent av sakene, fra midten av april til midten av mai (uke 16–20). Reglene bidro til at fylkesnemndene på en forsvarlig og rettssikker måte kunne behandle saker som ellers ville blitt utsatt. På grunn av de midlertidige reglene har også restansene som ble opparbeidet i mars og april blitt redusert.

Norge fikk kontroll over smittespredningen i april 2020. Dette gjorde det mulig med en kontrollert og gradvis avvikling av flere av de mest inngripende smitteverntiltakene. I perioder med færre smitteverntiltak har den midlertidige loven blitt benyttet i mindre grad. Reglene har imidlertid vært viktige også i denne perioden. Fra midten av april til begynnelsen av juli 2020 (uke 16–27) har fjernmøter helt eller delvis blitt brukt i om lag 35 prosent av klagesakene og i om lag 30 prosent av forhandlingsmøtene.1 At det etter hvert er avholdt flere fysiske møter, tyder samtidig på at unntaksreglene benyttes når det er nødvendig på grunn av covid-19, slik loven krever. Videre fremstår reglene tilstrekkelig fleksible til at saksbehandlingen kan tilpasses den konkrete smittesituasjonen. Dette bekreftes også av fylkesnemndene i deres høringsuttalelse. Etter departementets vurdering tilsier disse erfaringene at de midlertidige saksbehandlingsreglene har vært nødvendige og har fungert etter sitt formål. Reglene har bidratt til å opprettholde saksavviklingen og ivareta partenes rettssikkerhet under utbruddet av covid-19.

Fra slutten av juli steg smittetallene på nytt. Den økte smitten ble møtt med ulike tiltak, primært på lokalt nivå, men det ble også innført enkelte landsdekkende tiltak. Samtlige fylkesnemnder har rapportert at de midlertidige reglene har blitt benyttet også i juli og august 2020.

Smitteverntiltak vil fortsatt kunne hindre ordinær saksavvikling i fylkesnemndene i tiden fremover. Særlig anbefalingene om å holde avstand, at alle med nyoppståtte symptomer på luftveisinfeksjoner skal holde seg hjemme og reglene om isolasjon og karantene kan innebære at medlemmer av nemnda eller andre aktører må avstå fra fysisk oppmøte. Dette gjelder selv når smittetallene er lave. Dette fremheves også av fylkesnemndene i høringen. Behovet for de midlertidige reglene vil avhenge av de til enhver tids gjeldende lokale og nasjonale smitteverntiltak, fylkesnemndas saksmengde og fysiske forhold i fylkesnemnda, situasjonen til de involverte i saken mv.

Departementet anser det som sannsynlig at fylkesnemndene vil måtte forholde seg til både nasjonale og lokale smitteverntiltak i lang tid fremover, noe som gjør at det er behov for å forlenge lovens varighet. FHI fremhever i høringen at det er risiko for ny smittespredning nasjonalt, men at FHI anser det som mest sannsynlig at vi får en vedvarende risiko for lokale utbrudd. Fylkesnemndene har også behov for fleksibiliet og forutberegnelighet for å kunne planlegge, beramme og gjennomføre saker fremover i tid, og samtidig overholde smitteverntiltak.

Uten en utvidet adgang til fjernmøter og delvis skriftlig behandling, vil det være risiko for at saker må utsettes på grunn av smitteverntiltak. Lang saksbehandlingstid kan gå ut over partenes rettssikkerhet, herunder retten til en rettferdig rettergang innen rimelig tid, jf. Grunnloven § 95 og EMK art 6. I ytterste konsekvens kan det gå ut over barnas rett til omsorg og beskyttelse og tilliten til avgjørelsesorganet. Vi har allerede erfart at smittesituasjonen kan endres raskt. Ved et stort utbrudd, vil saksavviklingen i stor grad stoppe opp uten de midlertidige reglene, slik vi erfarte i mars 2020. Dette vil være svært alvorlig for samfunnet og den enkeltes rettssikkerhet. De midlertidige reglene har bidratt og vil bidra til å forhindre en opphopning av saker. Store restanser vil gå utover saksbehandlingstiden når man er tilbake i en normalsituasjon.

Departementet kan ikke se noen rettssikkerhetsmessige innvendinger av betydning mot at de midlertidige reglene gis forlenget varighet, slik pandemisituasjonen nå er. Departementet understreker at selv om den midlertidige loven inneholder saksbehandlingsregler som fraviker lovens ordinære system, er det rettssikkerhetsgarantier på plass som skal sørge for at private parters rettssikkerhet ivaretas på betryggende måte i prosessen. De midlertidige reglene som åpner for mindre grad av fysiske møter kan bare benyttes dersom det anses nødvendig på grunn av sykdom eller tiltak for smittebegrensninger som følge av utbruddet av covid-19. I tillegg må fylkesnemnda vurdere at fjernmøte og/eller delvis skriftlig behandling anses ubetenkelig i den enkelte sak. I vurderingen av om det er ubetenkelig skal det særlig legges vekt på sakens karakter og private parters rettssikkerhet. I tillegg er det presisert i loven at partene skal gis anledning til å uttale seg om behandlingsformen før det tas en avgjørelse og at deres mening bør tillegges betydelig vekt. Fylkesnemnda har et særlig ansvar for å påse at saksbehandlingen skjer på en betryggende måte, herunder at private parters rettssikkkerhet ivaretas og at saken har et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag. Private parter i fylkesnemnda har krav på fri sakførsel og prosessfullmektigene har derfor også et særlig ansvar for å bistå partene og ivareta deres rettssikkerhet i prosessen. Dette er viktige rettssikkerhetsgarantier for private parter ved anvendelse av de midlertidige reglene.

Flere høringsinstanser har generelt vært opptatt av at barns medvirkning må ivaretas når den midlertidige loven anvendes. Departementet understreker at barns rett til å medvirke gjelder på alle stadier av en barnevernssak, jf. bl.a. barnevernloven § 1-4. Også barn som er part i saken skal gis anledning til å uttale seg før nemndsleder beslutter fjernmøte eller delvis skriftlig behandling og det fremgår av den midlertidige loven at deres mening bør tillegges betydelig vekt. Fjernmøte og fjernavhør kan for noen barn oppleves som en tilleggsbelastning. Det er fremhevet i merknad til § 2 at i tillegg til at barn med partsrettigheter skal få uttale seg før beslutning tas, må de få velge om de ønsker å delta i fjernmøte eller å uttale seg på annen måte. Det fremgår av §§ 2 og 3 at også et barn uten partsrettigheter som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal gis anledning til å uttale seg før nemndsleder tar en beslutning om fjernmøte og delvis skriftlig behandling. Departementet viser til nærmere beskrivelse av barns medvirkning i merknad til §§ 2 og 3 i Prop. 112 L (2019–2020).

Fordi smittesituasjonen i tiden fremover er usikker og det er avgjørende at fylkesnemdnene kan opprettholde saksavviklingen, er det etter departementets syn behov for å videreføre de midlertidige saksbehandlingsreglene etter 22. oktober 2020. Reglene er nødvendige for å unngå utsatte saker og for at saksavviklingen kan gjennomføres på en effektiv og rettssikker måte samtidig som de til enhvert tid gjeldende smitteverntiltak overholdes. Departementet mener det innebærer mindre risiko å forlenge de midlertidige saksbehandlingsreglene enn å oppheve dem. Det vil ta tid å få et nytt regelverk på plass på et senere tidspunkt. Uten de midlertidige reglene og særlig ved nye smitteutbrudd, lokalt eller nasjonalt, kan konsekvensene bli at saksbehandlingen stopper opp eller at et stort antall saker må utsettes. Dette kan få alvorlige konsekvenser for saksavviklingen og dermed også de private partenes rettssikkerhet. Det er ikke kommet fram opplysninger om rettssikkerhetsmessige utfordringer ved anvendelsen av bestemmelsene. Fylkesnemndene fremhever i høringen at de har gode erfaringer med anvendelsen av bestemmelsene og at partene sjeldent motsetter seg behandlingsformen. Fylkesnemndene opplyser også at deres inntrykk er at aktørene har ansett prosessen forsvarlig selv om unntaksbestemmelsene har blitt anvendt og det har vært skepsis på forhånd. Det har ikke fremkommet andre innspill i høringen som tyder på at reglene har vært problematiske.

6.1.3 Midlertidig regler for barnevernet

Barnevernsinstitusjoner skal ivareta barnets behov for trygghet og stabilitet, og institusjonen er barnets hjem under oppholdet. Hjemmelen til midlertidig å flytte barn skal bare benyttes dersom covid-19-utbruddet ikke gjør det mulig å gi barnet forsvarlig omsorg, eller nødvendige smittebegrensningstiltak ikke kan ivaretas på annen måte. I lys av dagens smittesituasjon og mangel på vaksine vurderer departementet at det er nødvendig å videreføre denne adgangen. Selv om Norge fikk kontroll over smittespredningen i april 2020, steg smittetallene på nytt fra slutten av juli og det er fortsatt risiko for nye smitteutbrudd. Hensynet til å beskytte barnet selv eller andre barn på institusjonen, vil i enkelte tilfeller derfor fortsatt kunne gjøre det tvingende nødvendig å midlertidig flytte et barn.

Adgangen til å midlertidig flytte barn fra en institusjon, jf. lovens § 5, er en snever unntaksregel. Etter departementets oppfatning tilsier erfaringene så langt at unntaksregelen har virket etter sitt formål. Unntakshjemmelen har hittil blitt benyttet overfor to barn i en situasjon med smitteutbrudd, for å sørge for at barna ble forsvarlig ivaretatt i en karanteneperiode. I følge fylkesmannen har de midlertidige flyttingene vært godt håndtert både i institusjonen og i Bufetat, og det ville ikke vært hjemmel for den midlertidige flyttingen uten bestemmelsen i midlertidig lov § 5. Uten en fortsatt hjemmel til å midlertidig flytte et barn, oppstår derfor en risiko for at en institusjon i enkelte tilfeller ikke kan gi barn et trygt og forsvarlig tilbud. Etter departementets oppfatning er det nødvendig å videreføre hjemmelen for å redusere denne risikoen.

Departementet understreker at forlengelsen av bestemmelsens virketid ikke innebærer endringer i innholdet i midlertidig lov § 5. Unntaksadgangen vil fortsatt bare gjelde tilfeller der flytting er tvingende nødvendig for å ivareta barnets behov for omsorg og beskyttelse. Slik midlertidig flytting vil være svært inngripende, og slik det fremgår av Prop. 112 L (2019–2020) er terskelen høy for å flytte barnet. Hjemmelen skal bare benyttes dersom covid-19-utbruddet ikke gjør det mulig å gi barnet forsvarlig omsorg, eller nødvendige smittebegrensningstiltak ikke kan ivaretas på annen måte. I vilkåret ligger også at andre tiltak skal være vurdert, og det forutsettes at institusjonsdriften planlegges slik at sykdomsutbrudd eller karantene i minst mulig grad krever at barn må flytte ut av institusjonen. Også kravene til saksbehandling videreføres, herunder kravet til dokumentasjon av at barnets rett til medvirkning er ivaretatt, hva som er barnets syn og hvordan barnets beste er vektlagt. Videre følger det av bestemmelsen at Fylkesmannen skal orienteres om beslutninger om midlertidig flytting. Dette gir grunnlag for Fylkesmannen til å vurdere om det er behov for tilsynsmessig oppfølging. Til sammen utgjør dette viktige rettsikkerhetsgarantier og departementet ser i dagens pandemisituasjon, ingen rettssikkerhetsmessige innvendinger av betydning mot å forlenge varigheten av bestemmelsen.

Etter departementets oppfatning er det også behov for å videreføre unntaket i midlertidig lov § 6, som gir adgang til å erstatte tilsyns- og oppfølgingsbesøk med andre kommunikasjonsformer når dette er tvingende nødvendig. Etter departementets vurdering tilsier dagens smittesituasjon og mangel på vaksine at det fortsatt vil kunne oppstå tilfeller der smitteverntiltak er til hinder for å gjennomføre tilsyns- og oppfølgingsbesøk gjennom fysiske besøk i institusjon eller fosterhjem. Departementet har merket seg at adgangen til å bruke alternative kommunikasjonsformer først og fremst ble benyttet i tiden etter at reglene trådte i kraft i april 2020, men at fylkesmennene i hovedsak har gått over til stedlige tilsyn etter hvert som smittesituasjonen bedret seg ut over våren. Fylkesmennene har lignende inntrykk av kommunenes praksis når det gjelder besøk i fosterhjem. Det opplyses også om eksempler på at fysiske besøk har vært gjennomført samtidig med at smitteverntiltak har vært overholdt, blant annet ved at samtaler har vært gjennomført utendørs. Etter departementets vurdering tyder disse erfaringene på at unntaksadgangen har vært benyttet i samsvar med forutsetningene. Fylkesmennene har også i hovedsak positive erfaringer med slike samtaler. Dersom unntaksadgangen ikke videreføres, kan konsekvensene bli at lovpålagt tilsyn og oppfølging i enkelte tilfeller ikke gjennomføres. Dette ville i så fall svekke barns rettssikkerhet.

Departementet understreker at en videreføring av bestemmelsen innbærer at hovedregelen fortsatt er at tilsyns- og oppfølgingsbesøk skal gjennomføres etter barnevernlovens ordinære regler, det vil si gjennom fysiske besøk. Departementet har merket seg at LfB er bekymret for at unntaksadgangen vil åpne for en mer alminnelig bruk av alternative kommunikasjonsformer. Departementet viser i den forbindelse til at det fremgår klart av midlertidig lov § 6 at unntaksbestemmelsen kun skal anvendes når det er tvingende nødvendig på grunn av konsekvenser av covid-19. Departementet understreker, i samsvar med uttalelsen fra Folkehelseinstituttet, at gjeldende smittevernregler ikke er til hinder for fysiske tilsyns- eller oppfølgingsbesøk, så lenge de grunnleggende smitteverntiltakene kan overholdes. Unntaksadgangen kommer bare til anvendelse i tilfeller der alternativet ville være å utsette tilsyns- eller oppfølgingsbesøket på grunn av nødvendige smittevernhensyn. I henhold til gjeldende smitteverntiltak er det først og fremst plikt til isolasjon og karantene, som kan gjøre det tvingende nødvendig med andre kommunikasjonsformer for å gjennomføre tilsynet. Også i slike tilfeller må det gjøres en konkret vurdering av om unntaksadgangen faktisk skal benyttes, ut fra hvordan oppfølgnings- og tilsynsansvaret og hensynet til barnets beste kan ivaretas i den enkelte saken. Konsekvensene av å utsette besøket, samt barnets syn på bruk av alternative kommunikasjonsformer er blant momentene som må vurderes. For eksempel vil det etter en konkret vurdering kunne være aktuelt å utsette besøket dersom utsettelsen er relativt kort og barnet ikke ønsker å benytte alternative kommunikasjonsformer. Videre følger det av god forvaltningsskikk at slike vurderinger skal dokumenteres. Departementet understreker at det er viktig at det fremgår av sakens dokumenter hvilke vurderinger som er foretatt når alternative kommunikasjonsformer benyttes.

6.2 Forlengelsens lengde

Departementet mener det er nødvendig å forlenge lovens varighet til 1. juni 2021. Det er bred støtte i høringen for departementets forslag. Domstoladministrasjonen mener departementet bør vurdere ytterligere forlengelse. Landsforeningen for barnevernsbarn (LfB) er den eneste instansen som ber departementet vurderer en kortere forlengelse og mener en midlertidig lov må opp til jevnlig vurdering. LfB er opptatt av at vi ikke må komme i en situasjon hvor rettighetene til barn og unge i barnevernet blir satt på vent for lenge. Departementet har forståelse for denne innvendingen, men foreslår likevel å opprettholde forslaget om forlengelse til 1. juni 2021.

Departementet begrunner forslaget med at covid-19 innebærer en trussel mot folkehelsen fram til en tilstrekkelig andel av befolkningen er immune ved vaksinasjon. Smitteverntiltakene opprettholdes fordi de er avgjørende for å beholde pandemien under kontroll. Denne situasjonen innebærer at det er et fortsatt behov, også fram i tid, for midlertidige regler om tilpasninger i regelverket for barnevernet og fylkesnemnda slik at barn i fosterhjem og institusjon kan ivaretas og saker i fylkesnemnda kan avvikles på en rettssikker og forsvarlig måte.

Loven inneholder regler som lemper på enkelte saksbehandlingskrav og loven bør i utgangspunktet ikke ha lengre varighet enn det som er strengt nødvendig. Det er samtidig viktig å unngå å komme i en situasjon der loven ikke gjelder og barnevernet og fylkesnemnda, på grunn av smittesituasjonen, ikke kan ivareta sin viktige samfunnsfunksjon på en god måte. Selv om loven inneholder midlertidige regler som fraviker lovens utgangspunkt, mener departementet at reglene er forsvarlige og ivaretar private parters rettssikkerhet på betryggende måte, som nærmere beskrevet i punkt 6.1 og i Prop. 112 L (2019–2020). Videre tilsier fylkesnemndene, fylkesmennene og Bufetats erfaringer med loven at de midlertidige reglene fungerer etter sitt formål og bidrar til å ivareta partenes rettssikkerhet samtidig som smitteverntiltak overholdes.

For fylkesnemnda er det viktig med forutsigbarhet når det gjelder planlegging og beramming av saker. I tilfelle av forlengelse av den midlertidige loven, er det et behov for at den ikke gis for kort varighet, fordi det kan føre til praktiske og administrative utfordringer. Departementet viser til at også Justis- og beredskapsdepartementet i høringsnotat av 8. september foreslår å forlenge midlertidig lov om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv. som blant annet gjelder for domstolene til 1. juni 2021. Det må også ses hen til at forlengelsen må være tilstrekkelig lang til at det er tid til å gjennomføre en lovbehandling av en eventuell ytterligere forlengelse.

Departementet understreker at både barnevernet og fylkesnemnda skal anvende barnevernlovens ordinære regler dersom det er mulig. Den midlertidige loven kan kun anvendes når det er nødvendig på grunn av covid-19 og når lovens øvrige strenge krav er oppfylt. Etter departementets syn gjør dette det mindre rettssikkerhetsmessig betenkelig å gi loven lengre varighet. Dersom konsekvensene av utbruddet av covid-19 endres, og det ikke lenger er behov for loven, vil Stortinget kunne oppheve loven på et tidligere tidspunkt. Departementet foreslår derfor å opprettholde forslaget om at loven forlenges til 1. juni 2021. Departementet vil følge utviklingen nøye og vurdere behovet for å gjøre endringer i loven på et tidligere tidspunkt.

For å sikre at loven trer i kraft umiddelbart og før den midlertidige loven oppheves 22. oktober 2020 foreslår departementet at endringsloven trer i kraft straks.