4 Departementets vurderinger og forslag
I avsnitt 4.1 gjøres det rede for departementets vurderinger av behovet for forsørgingstillegg i ny alderspensjon og behovet for en raskere utfasing av forsørgingstilleggene i gammel alderspensjon enn det som følger av gjeldende regler. I avsnitt 4.2 presenteres departementets forslag.
4.1 Departementets vurderinger
Departementets vurdering av behovet for at det i ny alderspensjon innføres tillegg for forsørgelse av ektefelle, forhøyet minstepensjon ved forsørgingstillegg for ektefelle over 60 år og tillegg for forsørgelse av barn gjøres rede for i avsnitt 4.1.1. Videre gis det i avsnitt 4.1.2 en vurdering av avvikling av forsørgingstilleggene etter gjeldende rett.
4.1.1 Behovet for forsørgingstillegg i ny alderspensjon
4.1.1.1 Ektefelletillegg
Da folketrygden ble innført var kvinner i stor grad hjemmeværende og husholdningen var basert på én inntekt. I dag er hovedregelen at husholdninger med to voksne også har to yrkesaktive. Denne utviklingen har ført til stor reduksjon i antall mottakere av forsørgingstillegg til ektefelle. Mens det i 1976 var om lag 30 000 mottakere av ektefelletillegg, er antall mottakere redusert til ca. 1 850 i juni 2020.
Det er ikke gitt regler om ektefelletillegg til alderspensjon etter nye opptjeningsregler. De nye opptjeningsreglene i alderspensjon fra folketrygden, som gjelder fullt ut for årskull født i 1963 eller senere, har en klarere sammenheng mellom egen inntekt og egen pensjon enn de gamle opptjeningsreglene. Ny alderspensjon er individbasert og støtter opp under arbeidslinja gjennom at alle år i arbeid gir høyere pensjon. Departementets vurdering er at ny alderspensjon bør være individbasert, og ikke knyttet til forsørgeransvar, slik at folketrygdens ytelser i størst mulig grad er individuelle. Både i det svenske og danske pensjonssystemet har man gått bort fra tilleggsytelser ved forsørgeransvar for ektefelle. Ektefelletillegg til uføretrygd ble avviklet i forbindelse med ny uføretrygd fra 2015, begrunnet med at uføretrygden i størst mulig grad bør være individbasert og ikke knyttet til forsørgeransvar.
Ektefelletillegget ytes til forsørgelse også av personer i yrkesaktiv alder som i utgangspunktet kan forsørge seg selv. I juni 2020 var 84 prosent av ektefellene som ble forsørget under 67 år. Det ytes ikke ektefelletillegg hvis ektefellen har egen inntekt over 1 G. Ektefelletillegg er derfor en ordning som kan gjøre at husholdningen velger at kvinnen skal være hjemmeværende og dermed ikke delta i lønnet arbeid. Særlig for de yngste kvinnene, som er for unge til å motta alderspensjon, er ordningen utdatert. Det å forsørge seg selv gjennom eget arbeid, som gir egen inntekt og pensjonsopptjening, vil for de aller fleste på sikt være en bedre løsning enn å bli forsørget av ektefelle/samboer. I de tilfeller hvor ektefellen er eldre enn 62 år, vil de aller fleste ha rett til egen alderspensjon, eventuelt supplerende stønad fra 67 år. Fleksibiliteten i pensjonssystemet muliggjør at de fleste kan ta ut alderspensjon fra fylte 62 år dersom de ønsker det. For personer som ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid eller egen alderspensjon, vil bortfallet av forsørgingstillegg til alderspensjon kunne erstattes av andre eksisterende ytelser man da kan være berettiget som dagpenger, uføretrygd, supplerende stønad og ytelser innrettet mot lavinntektsfamilier.
For å støtte opp under arbeidsinsentivene, bør samlet alderspensjonen i størst mulig grad være individbasert og ikke knyttet til forsørgeransvar. Det bør bygges videre på innrettingen mot individbaserte ytelser som støtter opp under arbeidslinja og styrker bærekraften i velferdsordningene. Departementets vurdering er derfor at det ikke bør innføres ordninger i ny alderspensjon som gir høyere alderspensjon til pensjonister som forsørger ektefelle.
4.1.1.2 Forhøyet minstepensjon ved forsørgingstillegg for ektefelle over 60 år
Per juni 2020 mottok om lag 800 personer minste pensjonsnivå med særskilt sats for forsørger. Siden ordningen ble innført i 1967, har antall personer i gruppen blitt gradvis redusert ettersom kvinner i aldersgruppen over 60 år forsørger seg selv i større grad i dag enn tidligere.
For de i aldersgruppen 60 til 67 år som av helsemessige eller andre årsaker ikke er yrkesaktive, finnes det andre inntektssikringsordninger, som dagpenger og uføretrygd, som kan avhjelpe eventuelle behov for forsørgingstillegg til ektefellens alderspensjon. Personer over 67 år mottar i all hovedsak egen alderspensjon. Om lag 40 prosent av alderspensjonistene som mottar minste pensjonsnivå for forsørger har likevel en ektefelle som har fylt 67 år. Dette skyldes at ektefellen i disse tilfellene har for kort botid i Norge før 67 år til å ha rett til egen alderspensjon. Fra 2006 har denne gruppen kunnet motta supplerende stønad for personer med kort botid i Norge. Ytelsen gis for en periode på 12 måneder av gangen. Stønaden er forbeholdt personer som er bosatt og oppholder seg i Norge, og det er begrensninger for hvor lenge mottakerne kan oppholde seg i utlandet og fremdeles ha rett til stønaden. Det maksimale stønadsbeløpet er satt til samme nivå som et nærmere definert minste pensjonsnivå. Stønaden behovsprøves mot husholdningens samlede inntekt, også ektefelletillegg og minste pensjonsnivå for forsørger. I tilfeller der begge ektefeller har fylt 67 år, gjøres det fradrag i den supplerende stønaden dersom ektefellen/samboeren mottar alderspensjon og forsørgingstillegg for beløpet som overstiger minste pensjonsnivå med ordinær sats. Dette betyr at hver av ektefellene/samboerne kan motta ytelser på nivå med minste pensjonsnivå med ordinær sats uten at det gjøres fradrag i den supplerende stønaden til den andre ektefellen.
For husstander hvor en person har rett til supplerende stønad, vil bortfall av forsørgingstillegget ikke nødvendigvis ha noen økonomisk effekt totalt sett. Dette skyldes at bortfall av forsørgingstillegget kan medføre redusert fradrag i den supplerende stønaden, og at egen eller utbetalt supplerende stønad til ektefelle eller samboer med kort botid dermed økes med et beløp tilsvarende fradraget for forsørgingstillegg. Ved utgangen av juni 2020 var det 37 personer som mottok ektefelletillegg, og som var bosatt i Norge, som også mottok supplerende stønad selv eller hvor ektefelle/samboer mottok supplerende stønad. Ved avvikling av forsørgingstillegg, vil utgiftene til supplerende stønad maksimalt kunne øke med et tilsvarende beløp som utbetalt ektefelletillegg som følge av avviklingen av ektefelletillegget. Samlet utbetalt ektefelletillegg til disse personene utgjør 0,5 millioner kroner på årsbasis, basert på tallene for juni 2020, og dette vil være en øvre grense for hvor mye utgiftene til supplerende stønad vil kunne øke dersom ektefelletillegget avvikles. For personer med kort botid, vil egen inntekt i form av supplerende stønad trolig være et bedre og mer verdig alternativ enn å bli forsørget av en ektefelle med lang botid.
Uten lovendring vil minste pensjonsnivå med særskilt sats for forsørger fases gradvis ut med kullene 1954–1962. Departementets vurdering er at det ikke bør innføres en særskilt garantipensjonssats for alderspensjonister som forsørger ektefelle over 60 år i ny alderspensjon, og at ytelsen bør fases ut etter gjeldende rett.
4.1.1.3 Barnetillegg
Også for barn av alderspensjonister som er gift eller samboende, har høyere yrkesdeltagelse blant kvinner fått betydning for familiens evne til forsørgelse av egne barn. Antall alderspensjonister som har rett til barnetillegg før inntektsavkorting er betydelig redusert fra 2 000 i 1976 til om lag 1 000 i dag, hvorav i underkant av 600 alderspensjonister mottok barnetillegg etter inntektsavkorting.
Det er ikke gitt regler om barnetillegg til alderspensjon etter nye opptjeningsregler. Heller ikke i det svenske eller danske pensjonssystemet gis det tillegg til alderspensjonen for barn. Til sammenligning gis det ikke et tillegg til lønn til arbeidstakere med forsørgeransvar for barn.
Dagens mottakere av barnetillegg er kun menn, og de fleste av disse lever i et parforhold. En betydelig del av alderspensjonistene som mottar barnetillegg har derfor en ektefelle/samboer i arbeidsfør alder. Som følge av at barnetillegget inntektsprøves mot begge foreldrenes inntekt for barn som bor sammen med begge foreldrene, kan ordningen med barnetillegg være en medvirkende faktor til at kvinnen står helt eller delvis utenfor lønnet arbeid. De fleste omfattet av det nye pensjonssystemet vil komme bedre ut ved å forsørge seg selv gjennom lønnet arbeid, og dermed opparbeide seg egen pensjonsopptjening, framfor å bli forsørget av ektefelle/samboer.
Departementets vurdering er at ny alderspensjon ikke bør være knyttet til forsørgeransvar for barn. I tilfeller der det er et reelt behov for bidrag til forsørgelse av barn, kan barnetillegget erstattes av eksisterende ytelser innrettet mot lavinntektsfamilier, som økonomisk sosialhjelp og bostøtte, dersom familien tilfredsstiller kravene for disse ytelsene. Ytelser innrettet mot lavinntektsfamilier ytes uavhengig av forsørgerens alder. Departementets vurdering er derfor at det ikke bør innføres ordninger i ny alderspensjon som gir høyere alderspensjon til pensjonister som forsørger barn.
4.1.2 Utfasing av forsørgingstilleggene i gammel alderspensjon
Ordningen med forsørgingstillegg til alderspensjon ble innført i en tid der det var langt mer vanlig enn i dag at mannen var forsørger av familien. I dagens samfunn er ikke dette den typiske familiesituasjonen. I dag består de fleste husholdninger med to voksne av to yrkesaktive personer. Behovet for forsørgingstillegg er betydelig redusert i dagens samfunn.
Som følge av at ektefelletillegg ikke ytes hvis ektefellen har egen inntekt over 1 G, kan ektefelletillegget tenkes å ha uheldige virkninger på familiens valg. Ektefelletillegg er en ordning som kan gjøre at husholdningen velger at kvinnen skal være hjemmeværende, og dermed stå helt utenfor arbeidslivet, eller kun ha lav yrkesdeltakelse. Uten ektefelletillegget kan det tenkes at flere familier ser behovet for at også kvinnen i større grad deltar i arbeidslivet. Omtrent tre av fire av de forsørgede kvinnene har ikke full trygdetid, og har dermed flyttet til Norge på et tidspunkt i livet. For mange av disse kvinnene vil det å ta del i arbeidslivet også kunne ha en sosial verdi.
Over 45 prosent av kvinnene det mottas ektefelletillegg for er under 60 år, og blant disse er de yngste under 30 år. Videre er nesten 40 prosent mellom 60 og 66 år. Ektefelletillegget ytes dermed til forsørgelse også av personer i yrkesaktiv alder som i utgangspunktet kan forsørge seg selv. Det å forsørge seg selv gjennom arbeidsinntekt, som gir egen pensjonsopptjening, vil for de aller fleste være en bedre løsning enn å bli forsørget av ektefelle/samboer. Særlig for de yngste kvinnene er ordningen utdatert. For de av kvinnene som av ulike årsaker ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid eller egen alderspensjon, vil bortfallet av ektefelletillegg til alderspensjon kunne erstattes av andre eksisterende ytelser den enkelte da kan være berettiget som dagpenger, uføretrygd og ytelser innrettet mot lavinntektsfamilier.
Blant ektefellene som blir forsørget er 16 prosent 67 år eller eldre. De fleste personer over 67 år har rett til egen alderspensjon. Det at noen i denne aldersgruppen likevel forsørges av ektefellen skyldes i hovedsak at kvinnene i disse tilfellene har for kort botid i Norge før 67 år til å ha rett til egen alderspensjon. Denne gruppen kan imidlertid motta supplerende stønad for personer med kort botid i Norge. Maksimal stønad tilsvarer minste pensjonsnivå og gis for en periode på 12 måneder av gangen til personer som er bosatt og oppholder seg i Norge.
For barn som bor med begge foreldrene, gjøres inntektsavkortingen for barnetillegget også mot kvinnens inntekt. Denne avkortingsregelen betyr at barnets mor har lav eller ingen inntekt i de familiene der barnetillegget kommer til utbetaling. Det at avkortningen av barnetillegget blir høyere jo høyere inntekt barnets mor har, kan bidra til at noen familier velger at barnets mor skal være helt eller delvis hjemmeværende. Ordningen med barnetillegg kan derfor tenkes å påvirke kvinnens valg om deltakelse i arbeidslivet.
Dersom barnetillegget er med på å muliggjøre at kvinner ikke tar del i arbeidslivet, vil dette ha en uheldig effekt da disse kvinnene mister flere år med pensjonsopptjening. Det å forsørge seg selv gjennom eget arbeid, som gir egen inntekt og pensjonsopptjening, vil for de aller fleste være en bedre løsning på sikt. Alle født i 1963 eller senere tjener opp alderspensjon fra folketrygden etter nye opptjeningsregler. De nye opptjeningsreglene har en klar sammenheng mellom inntekt og opptjent pensjon, og alle år i arbeid gir høyere pensjon. Særlig for de yngste kvinnene, som vil tjene opp en stor andel av pensjonen etter nye regler, vil det å ta del i arbeidslivet være en fordel. Uten barnetillegget kan det tenkes at flere familier ser behovet for at også kvinnen i større grad deltar i arbeidslivet.
Departementet kan ikke se at det er prinsipielle grunner til at de som velger å få barn sent i livet skal motta høyere alderspensjon enn de som velger å få barn tidligere i livet. I tilfeller der det er et reelt behov for bidrag til forsørgelse av barn, kan barnetillegget erstattes av eksisterende ytelser innrettet mot lavinntektsfamilier, som økonomisk sosialhjelp og bostøtte, dersom familien tilfredsstiller kravene for disse ytelsene.
Forsørgingstillegg til alderspensjonen gis fullt ut til og med 1962-kullet, mens 1963-kullet ikke er berettiget et slikt tillegg. Departementet mener at avviklingen av forsørgingstillegg etter gjeldende rett, med full virkning fra 1962-kullet til 1963-kullet, gir uheldige utslag som følge av store forskjeller i rettighetene til påfølgende årskull. Det kan oppleves som urimelig for personer på omtrent samme alder med tilsvarende livssituasjon at fødselsåret avgjør om man kan motta forsørgingstillegg eller ikke.
Uten lovendring blir utfasingsperioden svært lang. Med dagens regelverk vil barnetillegget være utfaset om lag i 2044, mens ektefelletillegget vil være utfaset om lag i 2056. Selv om forsørgingstilleggene faller bort med full virkning fra 1962- til 1963-kullet, vil tilleggene likevel utbetales i mange år framover. Som følge av at sakene krever manuell saksbehandling, er forsørgingstillegg en administrativt krevende ytelse å forvalte.
Pensjonssystemet oppleves av mange som komplisert. De nye opptjeningsreglene gjør systemet lettere å forstå. Likevel vil det i en lang overgangsperiode være pensjonsrettigheter opptjent etter gamle regler. En raskere utfasing av forsørgingstilleggene vil bidra til å forenkle alderspensjonen i folketrygden etter gamle regler.
Departementet mener at forsørgingstilleggene bør fases ut raskere og mer årskullnøytralt enn det som følger av dagens regler. En raskere utfasing er i tråd med retningen mot individbaserte ytelser, og vil raskere støtte opp om arbeidslinja og styrke bærekraften i velferdsordningene. Samtidig bør løpende tilfeller sikres en rimelig overgangsordning der den enkelte gis tilstrekkelig tid til å tilpasse seg endringen.
4.2 Departementets forslag
Forslaget i høringsnotatet innebærer at forsørgingstillegget gis fullt ut til og med 2023, og at det deretter gradvis trappes ned slik at det er utfaset fra og med 2027. Det forventes at den gradvise nedtrappingen vil være lettere for den enkelte å tilpasse seg enn en brå overgang fra full utbetaling til ingen utbetaling neste måned. Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet vil det også være lettere å gi informasjon og veiledning ved gradvis nedtrapping. Som følge av at tillegget gis fullt ut til og med 2023, og deretter trappes gradvis ned over tre år, mener departementet at den enkelte gis tilstrekkelig med tid til å tilpasse seg avviklingen. Departementets vurdering er at forslaget balanserer hensynet til en raskere innfasing av individbaserte ytelser, noe som støtter opp under arbeidslinja og styrker bærekraften i velferdsordningene, mot hensynet til at den enkelte mottaker av en løpende ytelse skal gis tilstrekkelig tid til å tilpasse seg endringen.
Høringsinstansene har i liten grad uttalt seg om den foreslåtte løsningen for en raskere utfasing av forsørgingstilleggene i gammel alderspensjon i folketrygden. I høringsnotatet foreslo departementet at barnetillegg bare skal ytes hvis krav er satt fram før 1. januar 2021. Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at virkningstidspunktet skal være avgjørende for om det kan innvilges nye barnetillegg, det vil si at barnetillegg bare kan innvilges hvis virkningstidspunktet er før 2021. Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver at dette vil gi en teknisk enklere løsning i IT-systemene. Departementet mener at loven bør utformes på en slik måte at den tekniske løsningen i IT-systemene blir enklest mulig, og foreslår at ordlyden i loven endres i tråd med Arbeids- og velferdsdirektoratets forslag.
Departementet viser til at da det er kort tid til 2021, kan den enkelte ha innstilt seg på å motta barnetillegg. Familier som har innrettet seg med det utgangspunkt at de fra 2021 kan motta barnetillegg får kort tid til å tilpasse seg endringen. Departementet mener dette tilsier at barnetillegg også bør kunne innvilges i 2021, i motsetning til hva som ble foreslått i høringsnotatet, og foreslår derfor at barnetillegg bare kan innvilges hvis virkningstidspunktet er før 2022.
Forslaget i høringsnotatet vil også kunne påvirke mottakere av AFP. Det framgår av høringsnotatet at mottakere av AFP kan ha rett til ektefelletillegg, men ikke barnetillegg. I avsnitt 3.1 i høringsnotatet står det at
«en som forsørger ektefelle og som enten har fylt 67 år og mottar full alderspensjon fra folketrygden eller som mottar AFP i offentlig sektor, kan ha rett til ektefelletillegg«
Videre står det i avsnitt 3.3 at
«i motsetning til ektefelletillegg, gis det ikke barnetillegg til mottakere av AFP i offentlig sektor».
KLP ber departementet omtale dette i det videre lovarbeidet. Departementet foreslår at det presiseres i lovforslaget at ektefelletillegget kan gis til den som mottar avtalefestet pensjon som det godskrives pensjonspoeng for etter folketrygdloven § 3-19 eller som har fylt 67 år og mottar hel gammel alderspensjon fra folketrygden, jf. kapittel 19 i folketrygdloven. Departementet viser til at forslaget innebærer at ektefelletillegg til AFP i offentlig sektor fases ut etter samme regler som ektefelletillegg til gammel alderspensjon.
Noen høringsinstanser har avgitt merknader som ikke direkte knytter seg til forslaget i høringsnotatet.
Khon Norway mener det er et problem at personer som ikke kan forsørge seg selv gjennom arbeid eller egen alderspensjon, og som bor utenfor EU/EØS, ikke har rett til ytelser som arbeidsledighetstrygd, uføretrygd, supplerende stønad eller ytelser innrettet mot lavinntektsfamilier. Departementet viser til at reglene for eksport av trygdeytelser til bosatte utenfor EU/EØS ikke påvirkes av den foreslåtte lovendringen. Departementet finner det derfor ikke naturlig å gå nærmere inn på problemstillingen i proposisjonen her. I tilfeller der utfasingen av forsørgingstilleggene medfører et reelt behov for økonomisk støtte fra det offentlige, kan den enkelte familie søke UDI om tillatelse til å flytte til Norge og på den måten få samme rettigheter som andre bosatte i Norge.
Pensjonistforbundet påpeker at ytelsene etter minste pensjonsnivå for enslige er under EUs definerte lavinntektsgrense i Norge og mener at situasjonen for personer med forsørgeransvar for ektefelle og/eller barn blir verre som følge av forslaget om utfasing av forsørgingstilleggene. Pensjonistforbundet mener det bør være et mål for Norge å ha inntektssikringsordninger som overstiger et inntektsnivå som defineres som lavinntekt.
Departementet viser til at det er vanlig å definere lavinntektsgrensen ut fra en relativ avstand til medianinntekten i befolkningen. Etter EU-definisjonen, kalt EU60, er lavinntekt definert som et beløp som tilsvarer 60 prosent av medianinntekten i hele befolkningen. Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at andelen med lavinntekt er høyere blant de som er 75 år og eldre enn blant de yngre aldersgruppene. Det er imidlertid for denne gruppen at andelen med lavinntekt har falt mest de siste ti årene. Tallene fra SSB viser at andelen personer i husholdninger med lavinntekt i 2017 var omtrent på samme nivå for de to aldersgruppene 75 år og eldre og under 40 år, med andeler på hhv. 15,6 og 14,1 prosent, mens aldersgruppen 67–74 år hadde den laveste andelen med lavinntekt på 5,7 prosent.
Levekår og økonomisk velferd avhenger også av formue. Det tas ikke hensyn til formue i EUs definisjon av lavinntektsgrensen. Ifølge SSB eier om lag 80 prosent blant eldre over 60 år egen bolig, og mange eldre har boligformue.1 Om lag halvparten av minstepensjonistene på 67 år eller mer, uavhengig av om de bor alene eller ikke, eier egen bolig. Dersom en definerer dem med en finansformue som overgår lavinntektsgrensen ut av lavinntektsgruppen, vil andelen med lavinntekt blant dem med minste pensjonsnivå reduseres betydelig. Departementet mener dette viser at pensjonister over 67 år som forsørger barn, som gruppe ikke er vanskeligere stilt enn yngre aldersgrupper som forsørger barn.
Personer som får sin inntekt kun gjennom alderspensjon, og særlig de som har en ytelse tilsvarende minste pensjonsnivå, vil ha en relativt lav inntekt sammenlignet med medianinntekten for hele befolkningen. I tilfeller der det er et reelt behov for økonomisk bidrag fra det offentlige som følge av bortfall av forsørgingstilleggene, kan behovet dekkes gjennom eksisterende ytelser innrettet mot lavinntektsfamilier.
Departementet kan ikke se at det har kommet fram ny informasjon eller vesentlige argumenter som tilsier at forslagene i høringsnotatet om utfasing av forsørgingstilleggene ikke kan opprettholdes. Departementet opprettholder derfor forslaget i høringen om at det ikke innføres ordninger som gir høyere alderspensjon til pensjonister som forsørger ektefelle eller barn i ny alderspensjon, at forhøyet minstepensjon ved forsørgingstillegg for ektefelle over 60 år fases ut etter gjeldende rett og at utfasing av eksisterende ordninger for forsørgingstillegg i gammel alderspensjon gjøres raskere og mer årskullnøytralt enn det som følger av gjeldende regler.
Departementet foreslår at alderspensjonister født før 1963 beholder retten til ektefelletillegg, men tillegget tidsbegrenses og trappes gradvis ned. Tidsbegrensningen og nedtrappingen innføres også for ektefelletillegg som er under utbetaling. Ektefelletillegget gis fullt ut til og med 2023, og trappes deretter gradvis ned fra 2024 til det er fullt utfaset fra og med 2027. Den gradvise nedtrappingen innebærer 75 prosent av fullt tillegg i 2024, 50 prosent i 2025 og 25 prosent i 2026 med virkning fra 1. januar hvert år.
Videre foreslår departementet at det ikke innvilges nye barnetillegg hvis virkningstidspunktet er fra og med 1. januar 2022. Barnetillegg som er under utbetaling gis fullt ut til og med 2023, og trappes deretter gradvis ned fra 2024 til det er fullt utfaset fra og med 2027. Den gradvise nedtrappingen innebærer 75 prosent av fullt tillegg i 2024, 50 prosent i 2025 og 25 prosent i 2026 med virkning fra 1. januar hvert år.
Forslaget om en raskere utfasing av forsørgingstillegg innebærer en overgang for mottakerne av ytelsen når denne trappes ned og opphører fra og med 2027. En forutsetning for en vellykket gjennomføring er at det gis informasjon til mottakere av ytelsen om at den vil reduseres fra og med 2024 og opphøre senest i 2027, slik at den enkelte kan tilpasse seg en økonomisk situasjon uten forsørgingstillegg.
Departementet har vurdert om forslagene til lovendring i folketrygdloven §§ 3-24 og 3-25 er i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97, men har kommet til at dette ikke er tilfelle.
Høyesterett har i Borthen-dommen, inntatt i Rt. 1996 s. 1415, slått fast at ytelser etter folketrygdloven har et vern etter Grunnloven § 97 mot «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning. Om dette er tilfelle eller ikke avhenger av en helhetsvurdering av momenter som hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Det ble videre understreket at på folketrygdens område måtte også lovgivers spillerom, i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 bokstav a og d, være vesentlig. Endelig ble det uttalt at det bare ville være de kvalifiserte eller åpenbare tilfellene av urimelighet og urettferdighet som kunne rammes.
I vurderingen av om lovforslaget strider mot tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97, har departementet lagt vekt på at forsørgingstilleggene ikke er basisytelser, men snarere er ytelser som bærer preg av å være supplementer til medlemmets alderspensjon. Det er heller ikke tale om en ytelse hvor betalings- eller opptjeningselement gjør seg gjeldende med styrke, slik at grunnlovsvernet må kunne karakteriseres som begrenset. Det er videre lagt vekt på at tilbakevirkningselementet ikke er spesielt sterkt og at det heller ikke kommer veldig brått på, selv om det økonomiske tapet som endringen vil medføre kan være klart merkbart. I tilknytning til det siste vises det til at arbeidet med pensjonsreformen startet opp tidlig på 2000-tallet, og at det i en rekke offentlige utredninger, dokumenter m.m. er uttalt at alle folketrygdens ytelser skal gjennomgås med sikte på å tilpasse ytelsene til hovedprinsippene i folketrygden. I dette ligger det et varsel om mulige endringer, og i det ligger en mulighet for den enkelte å innrette seg og ta forholdsregler.
Etter departementets syn foreligger det saklige grunner for en omlegging av ordningen med forsørgingstillegg sett i lys av samfunnsutviklingen, og at en omlegging, dersom det først besluttes, bør omfatte flest mulig både ut fra likhetshensyn og for at innsparingseffekten bør oppnås raskest mulig.
Når man vurderer de nevnte forholdene opp mot vurderingsnormen som Høyesterett har stilt opp i Borthen-dommen, kan ikke departementet se at lovforslaget innebærer noen klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning overfor de som blir berørt av lovforslaget.