6 Økonomiske, administrative og likestillingsmessige konsekvenser. Internasjonale forpliktelser. Ikrafttredelse

Dette kapitlet belyser økonomiske, administrative og likestillingsmessige konsekvenser av foreslått utfasing av forsørgingstillegg til alderspensjon i folketrygden. Forhold til internasjonale forpliktelser er også omtalt. Konsekvensene er vurdert opp mot gjeldende rett.

Det vises til at Arbeids- og sosialdepartementet 21. juni 2019 la fram et lovforslag om krav til bosetting i Norge både for mottakere av forsørgingstillegg og for forsørgede barn og ektefelle, jf. Prop. 129 L (2018–2019). I proposisjonen foreslås det endringer i folketrygdloven som gjør at det for rett til barne- og ektefelletillegg skal stilles krav om bosetting og opphold i Norge for barn og ektefelle det mottas forsørgingstillegg for, samt krav om bosetting i Norge for mottakere av forsørgingstillegg til alderspensjon og uføretrygd. Lovforslaget ble vedtatt av Stortinget 27. november 2019, og loven trådte i kraft 1. juli 2020. Som følge av at denne lovendringen har trådt i kraft før ikrafttredelsen for forslagene i denne proposisjonen, legges lovendringen til grunn for beregningen av de økonomiske konsekvensene som presenteres i dette kapittelet.

6.1 Økonomiske konsekvenser

Arbeids- og velferdsdirektoratet har estimert kostnader knyttet til raskere og mer årskullnøytral avvikling av forsørgingstillegg etter gjeldende rett inkludert lovendringen knyttet til krav til bosetting og opphold i Norge for barn og ektefelle det mottas forsørgingstillegg for, og krav om bosetting i Norge for mottakere av forsørgingstillegg til alderspensjon, som trådte i kraft 1. juli 2020.

Etter gjeldende regler gis det forsørgingstillegg fullt ut for alle årskull til og med 1962-kullet. 1963-kullet, som er det første kullet som ikke har rett til forsørgingstillegg, fyller 67 år i 2030. Fra 2030 vil det derfor ikke være tilgang av nye 67-åringer med rett på forsørgingstillegg, men det vil kunne være tilgang for eldre årskull.

For å estimere kostnadsnivået, er det tatt utgangpunkt i observasjoner fra desember 2017 samt tilgangsmønster for hele 2017. Det er lagt til grunn konstante andeler av alderspensjonister med forsørgingstillegg og konstant gjennomsnittlig forsørgingstillegg i ettårige aldersgrupper. Prognose for antall alderspensjonister er basert på SSBs befolkningsframskrivinger.

I 2020 er det lagt til grunn 1950 alderspensjonister med et gjennomsnittlig ektefelletillegg på 0,355 G. Samme år er det lagt til grunn 550 mottakere av barnetillegg med et gjennomsnittlig barnetillegg på 0,5 G.

Anslag på årlige utgifter til ektefelle- og barnetillegg med gjeldende regler og som følge av forslaget om en raskere utfasing, er vist i henholdsvis figur 6.1 og figur 6.2. Anslagene er basert på forenklede forutsetninger og er kun ment for å illustrere størrelsesordenen av de årlige utgiftene til forsørgingstillegg.

Med dagens regelverk vil årlige utgifter til ektefelletillegg fases gradvis ut fram mot om lag 2056, jf. figur 6.1. Som følge av kravet om bosetting i Norge for mottakere av forsørgingstillegg som trådte i kraft 1. juli 2020, faller utgiftene bratt fra 2020 til 2021, for så å øke med veksten i antallet alderspensjonister fram mot 2030. Forslaget om en raskere og gradvis nedtrapping av ektefelletillegget innebærer at utgiftene er de samme som ved gjeldende regler til og med 2023, før utgiftene reduseres i perioden 2024 til 2026 som følge av den gradvise nedtrappingen av nivået på fullt ektefelletillegg. Som følge av at ektefelletillegget trappes ned også for tillegg under utbetaling, vil ektefelletillegget være utfaset fra og med 2027.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Også for barnetillegget vil årlige utgifter med dagens regelverk fases gradvis ut fram mot om lag 2044, jf. figur 6.2. Som følge av kravet om bosetting i Norge for mottakere av forsørgingstillegg som trådte i kraft 1. juli 2020, faller utgiftene bratt fra 2020 til 2021, for så å øke med veksten i antallet alderspensjonister fram mot 2030. Forslaget om en raskere og gradvis nedtrapping av barnetillegget innebærer at utgiftene reduseres fra og med 2022 som følge av at det ikke innvilges nye barnetillegg fra 2022. Løpende barnetillegg gis fullt ut til og med 2023 og deretter trappes nivået på fullt barnetillegg gradvis ned i perioden 2024 til 2026. Som følge av at barnetillegget trappes gradvis ned fra 2024 for tillegg under utbetaling, vil utgiftsreduksjonen sammenlignet med gjeldende regler tilta noe fra og med 2024. Barnetillegget vil være utfaset fra og med 2027.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Tabell 6.1 viser årlig utgiftsreduksjon som følge av foreslått utfasing for ektefelletillegg, barnetillegg og forsørgingstilleggene samlet sett. Forslaget gir lavere utgifter til barnetillegg fra 2022 som følge av at det ikke innvilges nye barnetillegg. For ektefelletillegget vil forslaget gi en utgiftsreduksjon først når nivået på fullt tillegg begynner å trappes ned i 2024. I perioden 2024 til og med 2026 trappes nivået på fullt tillegg gradvis ned med 25 prosentpoeng hvert år, noe som gir en tiltakende årlig utgiftsreduksjon sammenlignet med gjeldende regler. Fra og med 2027 er forsørgingstilleggene fullt ut utfaset, noe som innebærer full utgiftsreduksjon sammenlignet med gjeldende regler. Den akkumulerte utgiftsreduksjonen fram til 2056 sammenlignet med gjeldende regler anslås til 1,0 mrd. kroner.

6.1.1 Eventuell overvelting til barnetillegg for uføre ved avvikling av barnetillegg til alderspensjon

Uføre som forsørger barn under 18 år kan få barnetillegg til uføretrygden. Fullt barnetillegg til uføretrygd utgjør 40 prosent av grunnbeløpet for hvert forsørget barn, jf. folketrygdloven § 12-15. Fra 1. mai 2020 tilsvarer dette 40 540 kroner. Det gis ikke ektefelletillegg til uføretrygd etter 2015.

Ved avvikling av barnetillegg til alderspensjon, kan dette i enkelte tilfeller medføre at det vil kunne gis barnetillegg til uføretrygden gitt at alderspensjonisten har en ektefelle som mottar uføretrygd. Av de rundt 600 alderspensjonistene som får utbetalt barnetillegg, hadde svært få en ufør ektefelle. Bortfall av barnetillegget i alderspensjonen for disse personene ville ha gitt en årlig utgiftsreduksjon på 0,5 mill. kroner i 2019. Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått en potensiell økning i barnetillegget til uføretrygden til 0,5 mill. kroner, noe som betyr at utgiftsreduksjonen for denne gruppen nesten fullt ut kan bli motsvart av merutgifter til uføretrygden. I følge Arbeids- og velferdsdirektoratet er anslaget beheftet med usikkerhet og merutgiftene er sannsynligvis noe overvurdert.

6.2 Administrative konsekvenser

Forslaget vil kreve implementering av nye regler for ektefelle- og barnetillegg, endring i vedtaksbrev og eventuelt informasjonsbrev samt arbeid knyttet til rundskriv, informasjon, veiledning og opplæring i nytt regelverk. Den gradvise nedtrappingen krever en årlig omregning av løpende ektefelle- og barnetillegg i perioden fra 2024 til 2026. Fra og med 1. januar 2027 vil både barnetillegget og ektefelletillegget være fullt ut utfaset. Arbeids- og velferdsdirektoratet har grovt estimert den administrative kostnaden til 12,4 mill. kroner.

Sakene med forsørgingstillegg krever manuell saksbehandling, og en raskere avvikling vil derfor gi administrative besparelser. På usikkert grunnlag estimerer Arbeids- og velferdsdirektoratet at den manuelle saksbehandlingen av forsørgingstillegg per i dag utgjør om lag 1 årsverk per år. Forslaget vil gi en gradvis besparelse over tid som følge av færre nye saker, og fra 1. januar 2027 vil forsørgingstilleggene være fullt ut avviklet.

6.2.1 Likestillingsmessige konsekvenser

De fleste mottakerne av barn- og ektefelletillegg er menn. Som følge av at forsørgingstillegget kan være en medvirkende faktor til at kvinner står utenfor lønnet arbeid, kan en raskere avvikling av ordningen føre til at flere kvinner raskere vil innrette seg slik at de kan forsørge seg selv. For de fleste kvinner vil det å forsørge seg selv gjennom egen inntekt, som gir egen pensjonsopptjening, på sikt være en bedre løsning enn å bli forsørget av en ektefelle/samboer.

6.3 Internasjonale forpliktelser

6.3.1 Innledning

Norge har inngått eller tiltrådt en rekke internasjonale avtaler som får betydning på trygdens område. De viktigste forpliktelsene følger av EØS-avtalen, med tilhørende sekundærlovgivning, se særlig forordning 883/2004. Av andre forpliktelser kan nevnes nordisk konvensjon om trygd, bilaterale trygdeavtaler og en rekke multilaterale konvensjoner innenfor rammene av ILO, Europarådet og FN, som fastsetter generelle eller spesielle minstestandarder for nasjonale trygdeordninger.

Ingen av de ovennevnte internasjonale avtalene pålegger Norge plikt til å ha forsørgingstillegg til alderspensjon. Forslagene i proposisjonen her er følgelig ikke i konflikt med Norges internasjonale forpliktelser.

FNs barnekonvensjon omtales særskilt i punkt 6.3.2.

6.3.2 FNs barnekonvensjon

FNs konvensjon om barnets rettigheter (BK) ble vedtatt av FNs generalforsamling 20. november 1989, og ratifisert av Norge 8. januar 1991. Den 1. oktober 2003 ble BK inkorporert i norsk lov. BK gjelder som norsk lov med forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. Etter BK artikkel 3, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Prinsippet er styrket i norsk rett etter at det i 2014 ble tatt inn i Grunnloven § 104 annet ledd.

Prinsippet innebærer at staten er forpliktet til å integrere og anvende hensynet til barnets beste ved alle handlinger utført, eller vurdert utført, av offentlige organer.

Ansvaret for barnets forsørgelse er delt mellom foreldrene og staten, jf. BK artiklene 26 og 27. Lovgivningen i Norge bygger på en lignende modell som konvensjonen: Foreldrenes grunnleggende ansvar for barnets omsorg følger av barneloven §§ 30 og 66, mens det offentlige støtter opp om foreldrenes ansvar gjennom en rekke stønader og ordninger.

Statene er ifølge BK artikkel 26 nr. 1 «[…] forpliktet til å […] anerkjenne ethvert barns rett til sosiale trygdeytelser, inkludert sosial forsikring». Som regel er det foreldrene som er mottakere av stønader som retten til sosial trygghet sikrer, men barnet blir indirekte understøttet ved at det forutsettes at stønadene er tilstrekkelige til å dekke hele familiens – inkludert barnets – behov. Etter artikkel 27 nr. 1 er statene forpliktet til å anerkjenne «… ethvert barns rett til en levestandard som er tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sosiale utvikling».

Når det skal vurderes om en stat opprettholder et akseptabelt ytelsesnivå for sine borgere i henhold til BK artiklene 26 og 27, er det rom for skjønn, og det vil avhenge av landets ressurssituasjon, jf. BK artikkel 4.

Norge oppfyller sine forpliktelser gjennom ordninger som kompenserer for foreldrenes inntektsbortfall.

Når det gjelder alderspensjon, vil personer over 67 år bosatt i Norge med full opptjening ha rett til ytelser som minst utgjør minstepensjonsnivå. Minste pensjonsnivå er differensiert og ytes etter ulike satser avhengig av sivilstatus og om eventuell ektefelle har inntekt eller mottar alderspensjon, uføretrygd mv. Personer over 67 år bosatt i Norge, og som ikke har full opptjening i folketrygden, vil på visse vilkår kunne få supplerende stønad. Stønaden ytes etter enkelte av satsene for minste pensjonsnivå, avhengig av blant annet sivilstatus og alder. Disse ytelsene må anses tilstrekkelig for å oppfylle kravet til akseptabelt ytelsesnivå, uavhengig av barnetillegg til alderspensjonsytelser. Det er også mange land som ikke gir forsørgingstillegg til alderspensjon, verken for ektefelle eller barn, for eksempel Sverige, Nederland, Storbritannia og Tyskland.

Det kan også gis ytelser som tar utgangspunkt i familiens situasjon og barnas behov, blant annet barnetrygd, kontantstøtte og bidragsforskott. Lavinntektsfamilier kan ha krav på bostøtte eller husbanklån. Dersom familien fremdeles har udekkede behov, vil foreldrene kunne søke om økonomisk stønad, jf. lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven).

Det følger implisitt av forsørgelsesplikten i barneloven at foreldrene innenfor det man måtte få utbetalt av lønn eller offentlige ytelser, må prioritere anvendelsen av midlene slik at barnas behov ivaretas i tilstrekkelig grad.

Departementet anser at de samlede ordningene nevnt ovenfor er tilstrekkelige til å ivareta FNs konvensjon om barnets rettigheter, uavhengig av om barnetillegg til gammel alderspensjon utfases tidligere eller barnetillegg ikke innføres i ny alderspensjon.

6.4 Ikrafttredelse

I samsvar med vanlig praksis er lovforslaget utformet slik at ikrafttredelsen bestemmes av Kongen. Forslaget påvirker utbetalinger av forsørgingstillegg fra 1. januar 2022. Departementet legger til grunn at forslagene kan tre i kraft fra 1. januar 2021.