4 Reduksjon av minstegrensen for rett til medlemskap

4.1 Høringsforslag

I høringsnotatet ble det redegjort for hva medlemskap i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene gir rett til av ytelser:

Alderspensjonen (før levealdersjustering) utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget etter 30 års opptjeningstid. Ved kortere opptjeningstid reduseres pensjonen forholdsmessig. Pensjonen reduseres etter lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser (samordningsloven) for alderspensjon som utbetales fra folketrygden. Siden pensjonen fra folketrygden for lave inntektsnivåer gir god dekning, vil det være tilfeller der det ikke kommer alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen til utbetaling («nullpensjon»). Dette vil særlig gjelde når pensjonisten mottar minste pensjonsnivå fra folketrygden. For ektefellepensjon og barnepensjon er hovedregelen at ytelsen gis som et direkte tillegg til folketrygdens ytelser, henholdsvis 9 og 15 prosent av pensjonsgrunnlaget ved 30 års opptjeningstid. Ved kortere opptjeningstid reduseres pensjonen forholdsmessig. Fra 1. januar 2015 gis uførepensjonen som et direkte tillegg til folketrygdens ytelser. Pensjonen er ved full tjenestetid ¼ av folketrygdens grunnbeløp (G) inntil 6 prosent av pensjonsgrunnlaget, 3 prosent av pensjonsgrunnlaget opp til 6 G og 69 prosent av pensjonsgrunnlaget mellom 6 og 12 G. Ved kortere opptjeningstid enn 30 år reduseres pensjonen forholdsmessig. Medlemskapet gir også rett til tjenestepensjonsberegnet AFP fra 65 år når ytelsen er høyere enn AFP som utbetales i perioden fra 62 år til 65 år (folketrygdberegnet AFP). Tjenestepensjonsberegnet AFP utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved 30 års opptjeningstid. Ved kortere opptjeningstid reduseres pensjonen forholdsmessig.

Høringsnotatet drøftet forhold som talte for og mot en minstegrense. Det ble påpekt som et forhold mot en minstegrense at ansatte var sikret uførepensjon i tilfelle uførhet, og at etterlatte var sikret ektefelle- og barnepensjon. Selv om pensjonene er små, vil det ha betydning for den enkelte dersom uførhet eller dødsfall inntreffer.

På en annen side ble det påpekt flere forhold som tilsa at det fortsatt burde være en minstegrense:

• Minsteytelsene i folketrygden er så vidt høye at de overstiger inntektsbortfallet for lave inntektsnivåer. Det kan derfor hevdes at den enkelte er godt nok dekket gjennom folketrygden.

• Flere personer med lave inntekter vil risikere at alderspensjon ikke blir utbetalt fra tjenestepensjonsordningen på grunn av samordningsreglene. Det er urimelig å betale inn pensjonspremie uten å få noe pensjon utbetalt.

• Med en minstegrense er det lettere å unngå uheldige tilpasninger. En aktuell tilpasning er å opprettholde en minimal stilling fram mot pensjonering for å ikke få oppsatte pensjonsrettigheter. Oppsatt pensjon gis til dem som slutter i medlemsberettiget stilling før pensjonsalder og kan innebære inntil ¼ redusert ytelse sett i forhold til å gå av med pensjon direkte fra stilling.

• Minstegrensen for rett til medlemskap i private tjenestepensjonsordninger er 20 prosent av full stilling. En tilsvarende minstegrense i offentlig tjenestepensjonsordning gir en felles grense både i offentlig og privat tjenestepensjonsordning.

Departementet ba om høringsinstansenes syn på et forslag om å redusere minstegrensen for rett til medlemskap i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene til 20 prosent av full stilling. Det ble tatt sikte på at endringen kunne få virkning fra 1. januar 2015, men at departementet ville vurdere dette nærmere i lys av høringsrunden.

4.2 Høringsuttalelser

Ingen av høringsinstansene var uenige i departementets vurdering av at gjeldende minstegrense for rett til medlemskap i Statens pensjonskasse, Pensjonsordning for sykepleiere og Pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. bør reduseres.

Finanstilsynet, Gabler, Jernbaneverket, Landslaget for offentlige pensjonister, Oslo kommune, Pensjonskasseforeningen, Spekter, Statens pensjonskasse, styret i pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. og Virke støtter forslaget om redusert minstegrense til 20 prosent av full stilling.

De fleste som støtter forslaget nevner som en fordel at det da blir samme minstegrense i offentlig og privat tjenestepensjonsordning. I enkelte uttalelser vises det til at tjenestepensjonen kan bli samordnet vekk dersom medlemskap gis for lave stillingsandeler, og i noen tilfeller også medføre at samlet pensjon fra tjenestepensjonsordningen og folketrygden blir redusert. Det blir også påpekt at de administrative kostnadene ved lav eller ingen minstegrense vil bli uforholdsmessig høye, sett i forhold til fordelene arbeidstakerne ville oppnå. Statens pensjonskasse nevner at medlemmenes risikodekning for uførhet og død vil innebære en forholdsvis dyr forsikring for medlemmet og arbeidsgiver.

Flere nevner at iverksettingen bør være senere enn 1. januar 2015, gitt de administrative og økonomiske konsekvensene en endring vil ha for pensjonsleverandørene og virksomhetene.

Virke støtter ikke forslaget om at arbeidsforhold under minstegrense gir rett til medlemskap hvis summen av flere arbeidsforhold overstiger minstegrensen. De mener forslaget er kompliserende og skaper uforutsigbarhet for virksomhetene.

Farmasiforbundet støtter forslaget om 20 prosent som minstegrense på grunn av dagens samordningsregler, men mener at minstegrensen bør oppheves dersom det innføres en reduksjon av samordningsfradraget for særtillegg og pensjonstillegg, slik grunnpensjonsfradraget blir beregnet. Gjennomsnittlig stillingsprosent blir da en faktor i beregningen av samordningsfradraget for særtillegg og pensjonstillegg, og fradraget i tjenestepensjonen blir redusert.

Forsvarets seniorforbund viser til at forslaget vil skape forskjeller mellom lovfestede tjenestepensjonsordninger og kommunal tjenestepensjon, og ber departementet vurdere hvordan dette vil virke inn på overføringsavtalen.

Helse- og omsorgsdepartementet påpeker at høringsnotatet ikke klargjør alle økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget. Som en merknad knyttet til kommunehelsetjenesten, mener departementet at konsekvensene for sykepleierordningen må avklares før det kan tas stilling til forslagene. Som en merknad knyttet til spesialisthelsetjenesten, og basert på tilbakemeldinger fra de regionale helseforetakene, støtter departementet forslaget om at grensen blir satt til 20 prosent eller mer av full stilling. Iverksettelsen bør tidligst gjelde fra 1. juli 2015. Helse- og omsorgsdepartementet mener videre det må klargjøres hvordan 20 prosent grensen skal beregnes når arbeidstakeren har varierende uketimetall (dagarbeid/turnusarbeid).

Oslo Pensjonsforsikring AS anbefaler iverksetting 1. januar 2016.

Den norske jordmorforening, KLP, KS og Norsk Sykepleierforbund støtter ikke forslaget. Det gjør heller ikke Akademikerne, LO Kommune, LO Stat, Unio og YS (arbeidstakerorganisasjonene).

KS er i tvil om forskjellsbehandlingen av deltidstilsatte som forslaget innebærer er tillatt, og mener departementet konkluderer uten tilstrekkelige begrunnelser. KS mener det er viktig at alle ansatte er sikret ytelse ved uførhet eller dødsfall. Videre fremholdes at å oppheve minstegrensen ville gitt en bedre tilpassing til ny folketrygd som ikke har noen minstegrense. Det pekes også på problemene kommunal sektor tidligere har hatt med å slå sammen små stillingsstørrelser for å gi rett til medlemskap på grunnlag av summen av stillingsforholdene.

Arbeidstakerorganisasjonene mener den foreslåtte minstegrensen sannsynligvis er ulovlig. Organisasjonene mener problemet departementet trekker opp om nullpensjonister, kan løses gjennom nye samordningsregler. Videre vises det til at det nå er tariffavtalt at det ikke skal gjelde noen minstegrense i KS-området. Innføring av en minstegrense på 20 prosent vil kreve en prosess med sikte på enighet i tariffoppgjøret. Det er da enklere å innføre en nullgrense. Det er også enklere administrativt å ikke ha noen minstegrense.

Både arbeidstakerorganisasjonene og KS viser til at spørsmålet om en minstegrense på 20 prosent med stor sannsynlighet vil bli prøvd rettslig.

KLP fremholder særlig forslaget om å slå sammen små stillingsstørrelser for å vurdere om minstegrensen er oppfylt. De viser til tidligere erfaringer hvor dette viste seg å være svært vanskelig å håndtere og innebærer stor feilrisiko. KLP forstår forslaget slik at det gjelder stillinger hos forskjellige arbeidsgivere/pensjonsordninger, og de påpeker at sammenslåing av stillinger i stat, kommune og helseforetak er en utvidelse av hvordan tariffavtalene har vært tolket. Tidligere synspunkt har vært at man ikke kan forplikte de som hører til andre tariffområder. Sammenslåingen er også problematisk ut fra at det er ulikt når arbeidsgiverne melder medlemsopplysninger for registrering. Forslaget om sammenslåing vil i følge KLP ha store kostnadsmessige og administrative konsekvenser.

4.3 Effekter av redusert minstegrense for pensjonsberegningen

4.3.1 Innledning

Statens pensjonskasse, pensjonsordningen for apotekvirksomhet og pensjonsordningen for sykepleiere yter alders-, uføre-, ektefelle- og barnepensjon, samt avtalefestet pensjon (AFP). Reglene om AFP er basert på tariffavtale. Alderspensjon reduseres etter lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser (samordningsloven) for alderspensjon som utbetales fra folketrygden. Siden pensjonen fra folketrygden for lave inntektsnivåer gir god dekning, vil det være tilfeller der det ikke kommer alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen til utbetaling («nullpensjon»). Dette vil særlig gjelde i tilfeller der pensjonisten mottar minste pensjonsnivå fra folketrygden. Når det gjelder ektefellepensjon og barnepensjon er hovedregelen nå at disse gis som et direkte tillegg til folketrygdens ytelser. Fra 1. januar 2015 gjelder det samme for uførepensjon. I disse tilfellene vil det alltid komme tjenestepensjon til utbetaling selv om stillingsstørrelsen er liten.

Hvilke effekter det vil ha for pensjonsberegningen om minstegrensen senkes er relevant med tanke på vurderingen av om forskjellsbehandlingen kan anses lovlig etter arbeidsmiljøloven § 13-3 andre ledd og likestillingsloven § 6. Arbeidsretten la til grunn følgende for om vilkårene etter arbeidsmiljøloven § 13-3 andre ledd var oppfylt:

«(131) Forskjellsbehandlingen må være nødvendig for å oppnå et saklig formål, og den må ikke være uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles. I forarbeidene til bestemmelsen er det vist til at «[b]egrunnelsen for unntaket er at forbudet ikke skal ramme forskjellsbehandling som er formålstjenlig og hensiktsmessig», jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 200. I overensstemmelse med direktivet må det ved tolkingen av unntaket legges til grunn et «forholdsmessighetsprinsipp»; forskjellsbehandlingen «må stå i forhold til målet man ønsker å oppnå», jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) side 200. I denne vurderingen er det spørsmål om målet kunne vært oppnådd med et mindre inngripende middel.»

4.3.2 Pensjonsytelser uten samordning

Dersom tjenestepensjonen ikke samordnes med pensjon fra folketrygden, blir det gitt pensjon også for stillingsandeler under 14 timer per uke. Det gjelder for alderspensjon før 67 år (fratreden ved særaldersgrenser), uførepensjon og netto etterlattepensjon.

Alderspensjon

Medlemmer som fratrer stillinger med lavere aldersgrenser enn 70 år (60, 63 og 65 år) får brutto alderspensjon (pensjon uten samordning med andre pensjoner) fram til 67 år. Dette gjelder dersom de fratrer stillingen ved aldersgrensen, eller inntil tre år før, når summen av alder og tjenestetid er minst 85 år. Bruttopensjonen utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid. Ved direkte pensjonering fra et stillingsforhold er kravet til full opptjeningstid 30 år. Tjenestetidsfaktoren er uavhengig av om medlemmet i perioden har hatt fulltidsstilling eller deltidsstilling. For hvert år i medlemsberettiget stilling øker altså tjenestetidsfaktoren med 1/30 uavhengig av stillingsstørrelsen. Pensjonsgrunnlaget er normalt lønn inntil 12 G på pensjoneringstidspunktet. Grunnlaget justeres for gjennomsnittlig deltidsprosent i opptjeningsperioden. Dersom tjenestetiden overstiger 30 år, beregnes gjennomsnittlig stillingsstørrelse ut fra den perioden hvor medlemmet har hatt høyest stillingsstørrelse. Pensjonen beregnes altså ut fra opptjent tjenestetid og pensjonsgrunnlag. Deltidsansettelse kommer inn som et reduserende element av pensjonsgrunnlaget. Fra 67 år samordnes pensjonen med alderspensjon fra folketrygden etter samordningsloven. Det vil også kunne bli gitt oppsatt alderspensjon i perioden fra 65 år for de som tidligere hadde et stillingsforhold med aldersgrense 65 år eller lavere, og som fratrådte stillingen før pensjonsalder. Disse får en usamordnet pensjon fram til 67 år. Kravet til full opptjeningstid vil her være mellom 30 og 40 år avhengig av når stillingsforholdet som ga rett til medlemskap startet.

Uførepensjon

Fra 1. januar 2015 gjelder nye regler om uførepensjon fra tjenestepensjonsordningene. Endringen innebærer at pensjonen ikke lenger samordnes med pensjon fra folketrygden. Har medlemmet tapt hele inntektsevnen, utgjør full pensjon summen av 25 prosent av G, likevel ikke mer enn 6 prosent av pensjonsgrunnlaget, tillagt 3 prosent av pensjonsgrunnlaget opp til 6 G og 69 prosent av den delen av pensjonsgrunnlaget som er mellom 6 og 12 G.

Laveste uføregrad som kan gi uførepensjon er 20 prosent. I enkelte tilfeller utbetales det uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen, men ikke fra folketrygden. Det gjelder blant annet i tilfeller der uføregraden er lavere enn folketrygdens minste uføregrad på 50 prosent. I slike tilfeller utgjør pensjonen ytterligere 66 prosent av pensjonsgrunnlaget opp til 6 G før pensjonen justeres for uføregrad.

Etterlattepensjon

Netto etterlattepensjon ble innført fra 1. januar 2001. Etterlatte ektefelle får 9 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid. Gjenlevende barn under 20 år får hver 15 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid. Også for etterlattepensjon regnes bare lønn opp til 12 G med i pensjonsgrunnlaget. Netto etterlattepensjon samordnes ikke med pensjon fra folketrygden. Mange etterlatte omfattes i en overgangsperiode av de gamle beregningsreglene hvor etterlattepensjonen samordnes med pensjon fra folketrygden.

4.3.3 Reduksjon av pensjonsytelser på grunn av samordning

Tjenestepensjonene kan bli redusert etter bestemmelsene i samordningsloven, som følge av samordning med andre tjenestepensjoner eller samordning med pensjon fra folketrygden.

Disse forholdene kan opptre enten alene eller i kombinasjon med hverandre. I tillegg kan pensjonen bli redusert for arbeidsinntekt.

Nedenfor følger en kort omtale av reglene for samordning av pensjoner slik det framgår av samordningsloven. Formålet med samordningsloven er å fastslå hva samlet pensjon skal være når en person har rett til pensjon fra to eller flere pensjonsordninger samtidig. Samordningen tar sikte på å gi en samlet pensjon som står i et rimelig forhold til den arbeidsinntekt som er falt bort. Den vanligste kombinasjonen er pensjon fra tjenestepensjonsordning og pensjon fra folketrygden, jf. punkt 4.3.5 og 4.3.6.

4.3.4 Samordning med andre tjenestepensjoner

Samordningsloven gir regler for når og hvordan flere tjenestepensjoner skal samordnes. Når summen av pensjonene er mindre eller lik et tillatt maksimum, får pensjonisten beholde alle pensjonene uten reduksjon. I motsatt fall skal det skje en reduksjon i en eller flere av dem. Reglene omfatter ikke private tjenestepensjonsordninger (lov om innskuddspensjon, lov om foretakspensjon og lov om tjenestepensjon).

Hovedregelen for samordning av tjenestepensjoner som er tjent opp i forskjellige tidsrom, er at summen av pensjonene ikke skal være større enn pensjon for full opptjeningstid i ordningen personen sist var medlem i. Når tjenestepensjonene er tjent opp samtidig, skal samlet pensjon ikke overstige høyeste pensjon i Statens pensjonskasse eller annen pensjonsordning som personen har opptjening i.

En redusert minstegrense vil kunne gi økt opptjening i de tre pensjonsordningene lovforslaget gjelder, når medlemmet ikke har full opptjeningstid. Når pensjonen skal samordnes med annen tjenestepensjon, vil det da kunne oppstå flere tilfeller der taket på samlet pensjon blir nådd. Antall tilfeller hvor dette skjer er imidlertid betydelig redusert gjennom overføringsavtalen som gjelder mellom tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor. Etter denne avtalen, som Statens pensjonskasse har inngått med de andre leverandørene av offentlig tjenestepensjon, utbetaler den siste pensjonsordningen medlemmet var omfattet av en samlet pensjon som om hele opptjeningen hadde skjedd i denne ordningen. Overføringsavtalen har forenklet samordningen av tjenestepensjoner.

4.3.5 Samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med alderspensjon fra folketrygden etter gamle opptjeningsregler

Ved samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med alderspensjon fra folketrygden, er utgangspunktet at alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen beregnes på selvstendig grunnlag som en bruttopensjon. Ved 30 års medlemskap i full stilling er pensjonen 66 prosent av pensjonsgrunnlaget, jf. punkt 4.3.2 om pensjonsberegningen. Ved samordningen reduseres tjenestepensjonen for grunnpensjon, tilleggspensjon og pensjonstillegg. Pensjonstillegget beregnes etter folketrygdloven § 19-9 i tilfeller med lav opptjening av tilleggspensjon. Samordningen skjer etter samordningsloven §§ 19 og 23, og fra 2011 også etter § 24. Ytelsen fra folketrygden reduseres ikke.

Reduksjonen i tjenestepensjonen for grunnpensjon er inntil ¾ av G. Dersom medlemmet har arbeidet deltid, tar ut delvis pensjon eller ikke har full opptjeningstid reduseres fradraget for grunnpensjonen forholdsmessig mot disse tre faktorene.

Pensjonen fra tjenestepensjonsordningen reduseres for inntil hele tilleggspensjonen og eventuelt pensjonstillegget. Fradragene reduseres forholdsmessig når medlemmet ikke har full opptjeningstid i tjenestepensjonsordningen, eller tar ut delvis pensjon. Gjennomsnittlig deltidsprosent er altså ingen faktor ved fradrag for tilleggspensjon/pensjonstillegg slik den er for grunnpensjonsfradraget. Fradraget for tilleggspensjon reduseres imidlertid for inntekter som ikke har vært pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Teknisk gjennomføres dette ved å beregne særskilt en tilleggspensjon ut fra pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen. Ved å bruke den beregnede tilleggspensjonen, kan fradraget bli lavere enn om den faktiske tilleggspensjonen var blitt benyttet (fiktivfordel).

Personer med lavt lønnsnivå og/eller kort yrkeskarriere kan få liten eller ingen utbetalt alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen. Årsaken er særlig at samordningen med pensjonstillegget er annerledes enn samordningen med tilleggspensjon. Pensjonstillegget går i utgangspunktet fullt ut til fradrag. Fradraget avkortes ikke for inntekter som ikke har vært pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, og heller ikke for deltidstjeneste.

Da folketrygdens minstepensjon økte med 12 000 kroner i året fra 1. mai 1998 økte antallet pensjonister som ikke fikk pensjon fra tjenestepensjonsordningen etter samordning, fordi den økte pensjonen i folketrygden gikk helt eller delvis til fradrag i tjenestepensjonen. I St.meld. nr. 30 (2000–2001) punkt 15.6.2 ble det vist til at problemstillingen var vurdert av en egen arbeidsgruppe, som ikke tilrådde endringer slik at de som hadde små eller ingen utbetalinger fra offentlige tjenestepensjonsordninger skulle få høyere samlet pensjon. Begrunnelsen var blant annet at dette ville komplisere samordningsregelverket ytterligere, og at det kan oppfattes som urimelig å ikke få pensjon fra en tjenestepensjonsordning som det er innbetalt premie til. Videre ble det pekt på at det ligger i bruttosystemets natur at tjenestepensjonen reduseres eller kan falle bort ved samordning med pensjon fra folketrygden, når folketrygden sikrer det garanterte bruttobeløpet alene.

Ved å redusere minstegrensen for rett til medlemskap, vil flere oppleve at det ikke utbetales alderspensjon fra den offentlige tjenestepensjonsordningen. De med lave stillingsstørrelser kan også oppleve å få en samlet lavere pensjon på grunn av den nye opptjeningen. Det skjer når samordningsfradraget er større enn det bruttopensjonen øker med på grunn av slik opptjening. Denne effekten gjelder dem som mottar pensjonstillegg fra folketrygden. For at den enkelte skal kunne tjene på at stillingskravet reduseres, må ett års ekstra opptjeningstid øke bruttopensjonen mer enn samordningsfradraget.

Aktuelle grensetilfeller for om det kommer tjenestepensjon til utbetaling eller ikke vil være:

• Stillingsstørrelsen varierer i opptjeningstiden mellom 20 prosent og dagens minstegrense, men gjennomsnittlig stillingsstørrelse overstiger dagens minstegrense. Her vil det normalt bli utbetalt tjenestepensjon etter samordning med pensjonen fra folketrygden.

• Gjennomsnittlig stillingsstørrelse er mellom 20 prosent og dagens minstegrense og folketrygden består av bare egenopptjent tilleggspensjon. Vedkommende har da andre inntekter utover den offentlige stillingen som gir pensjonsopptjening i folketrygden. Samordningen knytter seg til pensjonsopptjening i folketrygden som stammer fra den offentlige stillingen (fiktiv tilleggspensjon). Normalt vil det her bli utbetalt tjenestepensjon etter samordning.

• Gjennomsnittlig stillingsstørrelse er mellom 20 prosent og dagens minstegrense, og folketrygden består av en blanding av pensjonstillegg og egenopptjent tilleggspensjon. Her vil det være flere tilfeller hvor det ikke kommer tjenestepensjon til utbetaling.

En teoretisk vurdering som antyder hvor høy lønnen må være før det gis tjenestepensjon etter samordning, kan ta utgangspunkt i nivået for minste pensjonsnivå i folketrygden og samordningen som gjelder for slik pensjon. Utgangspunktet for dagens minste pensjonsnivå er minstepensjon per 1. januar 2011, dvs. 2 G for en enslig pensjonist (1 G i grunnpensjon og 1 G i særtillegg). Ved full opptjeningstid i tjenestepensjonsordningen er samordningsfradraget 0,75 G for grunnpensjonen og 1 G for særtillegget (hele særtillegget). Bruttopensjonen må altså være høyere enn 0,75G + 1G = 1,75G for at det skal komme pensjon til utbetaling. Siden pensjonsprosenten er 66, må lønnen være tilsvarende mye høyere. Når G er kr 90 068 (G per 1. mai 2015), må lønnen være 90 068 x 1,75 / 0,66 = 238 817 kroner før pensjon tjenes opp. Denne grensen forutsetter 100 prosent stilling. Ved deltidsprosent skal samordningsfradraget for grunnpensjonen multipliseres med gjennomsnittlig deltidsprosent. Ved 20 prosent stilling blir samordningsfradraget 0,75G x 0,2 + 1G = 1,15G. Grensen for pensjonsgrunnlag som gir pensjonsopptjening blir 1,15G / 0,66 = 1,742G. Dette tilsvarer en lønn på kr 156 898 (lønn i 100 prosent stilling er kr 784 490). Ved 30 prosent stilling blir samordningsfradraget 0,75G x 0,3 + 1G = 1,225G. Grensen for pensjonsgrunnlag som gir pensjonsopptjening blir: 1,225G / 0,66 = 1,86G. Dette tilsvarer en lønn på kr 167 526 (lønn i 100 prosent stilling er kr 558 420). Ved 37,5 prosent stilling blir samordningsfradraget 0,75G x 0,375 + 1G = 1,281G. Grensen for pensjonsgrunnlag som gir pensjonsopptjening blir: 1,281G / 0,66 = 1,94G. Dette tilsvarer en lønn på kr 174 732 (lønn ved 100 prosent stilling er kr 465 952).

4.3.6 Eksempler på samordning av tjenestepensjon med folketrygd

Ved å redusere minstegrensen vil flere personer få medlemskap i perioder hvor de har hatt lav stillingsandel. Medlemskapet vil i utgangspunktet gi rett til en alderspensjon, men samordningsfradrag i tjenestepensjonen for folketrygdens alderspensjon kan likevel føre til at det ikke vil bli utbetalt alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen. Dette belyses i eksemplene i tabell 4.1–4.4.

Personer som i perioder gjennom karrieren har vært ansatt med både høy og lav stillingsprosent, og som med dagens minstegrense derfor allerede har rett til en alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen, vil med en lavere minstegrense kunne få økt tjenestetid til medregning av alderspensjonen. Samtidig vil gjennomsnittlig deltidsprosent reduseres og samordningsfradraget vil kunne øke. I noen tilfeller vil derfor medregning av år med lav deltidsprosent kunne føre til at alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen vil reduseres eller falle bort. Dette belyses i eksemplene i tabellene 4.5 og 4.6.

Eksemplene bygger på noe ulike forutsetninger om opptjening i folketrygden og tjenestepensjonsordningen. Alle eksemplene bygger imidlertid på felles forutsetninger, jf. boks 4.1.

I tabell 4.1 vises utregningen av en alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen etter samordning med folketrygden. I tillegg til forutsetningene i boks 4.1, bygger eksemplet på forutsetningen om at vedkommende har hatt 20 prosent stilling i 30 år. Lønnen i 100 prosent stilling er kr 350 000. Lønn i 20 prosent stilling er da 70 000 kroner, noe som er for lavt til å tjene opp pensjonspoeng i folketrygden og man får dermed heller ikke tilleggspensjon fra folketrygden, men et høyt pensjonstillegg. I dette tilfellet kommer det ikke tjenestepensjon til utbetaling.

I tabellene 4.2–4.4 nedenfor gis det eksempler der det tas utgangspunkt i at lønn i full stilling er kr 300 000, kr 400 000 og kr 500 000. Eksemplene viser effekten av redusert stillingsprosent. I tillegg til forutsetningene nevnt i boks 4.1, bygger de på følgende forutsetninger:

• 40 poengår i folketrygden, 16 før 1992, noe som gir en pensjonsprosent på 43,2 ved beregning av tilleggspensjon

• Full opptjening av tjenestepensjon

• Sluttpoengtall i folketrygd og beregnet poengtall i tjenestepensjonsordningen er like – benevnes i tabellen som P

I tabellene 4.5 og 4.6 nedenfor gis det eksempler på at en redusert minstegrense kan føre til at utbetalingene av alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen kan blir redusert eller falle bort.

I tillegg til forutsetninger nevnt i boks 4.1, bygger eksempelet i tabell 4.5 på følgende forutsetninger:

• Fem års tjenestetid med gjennomsnittlig deltidsprosent på 60 prosent

• Har i tillegg jobbet fem år i 10 prosent stilling

• Lønn i full stilling 350 000 kroner

• Sluttpoengtall i folketrygden: 1,33

• Pensjonsprosent ved beregning av tilleggspensjon: 42

• Antall poengår: 5

Medregning av de fem årene med 10 prosent stilling har flere effekter på tjenestepensjonen. Medregningen av disse årene vil gi økt tjenestid, men også redusert gjennomsnittlig deltidsprosent. Den økte tjenestiden øker bruttopensjonen, men økningen begrenses av at pensjonsgrunnlaget samtidig reduseres som følge av lavere gjennomsnitlig deltidsprosent.

De ulike komponentene i samordningsfradraget endres også. Fradrag for grunnpensjon øker som følge av at tjenestetiden øker. Økningen begrenses imidlertid av at redusert gjennomsnittlig deltidsprosent gir økt deltidsfordel. Redusert gjennomsnittlig deltidsprosent gir lavere pensjonsgrunnlag som også gir et lavere fiktivt sluttpoengtall. Dette reduserer fradraget for tilleggspensjon, men også her begrenses reduksjonen av at økt tjenestetid bidrar til økt fradrag. Deltidsprosenten har ingen effekt på fradrag for pensjonstillegg, men økt tjenestid vil også her bidra til økt fradrag slik at fradrag for pensjonstillegg øker som følge av medregning av flere år.

Den samlede effekten er at fradrag for folketrygdens alderspensjon øker med 1 200 kroner i måneden, mens bruttopensjonen bare øker med drøye 300 kroner. Fradraget blir her høyere enn bruttopensjonen, og medregning av fem ekstra år med lav deltidsprosent vil i dette eksempelet føre til at det ikke lenger vil utbetales tjenestepensjon. Folketrygdens alderspensjon er ikke påvirket av om de fem ekstra årene medregnes eller ikke. Samlet pensjon vil dermed reduseres som følge av at de fem årene med lav deltidsprosent gir medlemskap i tjenestepensjonsordningen.

I tillegg til forutsetningene nevnt i boks 4.1 bygger eksempelet i tabell 4.6 på følgende forutsetninger:

• Lønn i full stilling 400 000 kroner

• 10 års tjenestetid med dagens minstegrense

• Har i tillegg 20 år med lavere deltidsprosent enn 37,5 prosent

• Sluttpoengtall i folketrygden: 1,26

• Pensjonsprosent ved beregning av tilleggspensjon: 42

• Antall poengår: 18

I dette eksempelet øker fradraget for grunnpensjon jo flere år med lav deltidsprosent som medregnes. Lavere gjennomsnittlig deltidsprosent vil riktignok bidra til økt deltidsfordel i samordning av grunnpensjonen. Den dominerende effekten vil imidlertid være effekten av at fradraget øker når tjenestetiden øker.

Fradrag for tilleggspensjon øker jo flere år som blir medregnet som tjenestetid fram til en minstegrense på 20 prosent. En lavere minstegrense enn dette vil gi en lavere gjennomsnittlig deltidsprosent enn 50 prosent. Dette medfører at det fiktive sluttpoengtallet blir lavere enn det faktiske, og det oppstår da en fiktivfordel ved samordning med tilleggspensjonen. Denne effekten gjør at fradrag for tilleggspensjonen blir lavere jo lavere minstegrensen er, når grensen er lavere enn 20 prosent.

Fradraget for pensjonstillegg øker jevnt med antall år som blir medregnet som tjenestetid. Dette gjør at fradrag for pensjonstillegg etter hvert blir det dominerende fradraget. Med en minstegrense på 10 prosent blir summen av de enkelte fradragene høyere enn bruttopensjonen, og samlet fradrag begrenses da til å bli lik bruttopensjonen. Med en minstegrense på 10 prosent eller lavere vil det i dette eksempelet ikke lenger bli utbetalt alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen.

4.3.7 Samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning og alderspensjon fra folketrygden etter nye opptjeningsregler

De nye opptjeningsreglene i folketrygden gjelder fullt ut for personer som er født i 1963 og senere, og delvis for personer født i perioden 1954–1962. Det tjenes opp en pensjonsbeholdning for alle årene med arbeidsinntekt. Den enkelte kan velge å ta ut pensjonen tidligst fra 62 år, men kan også utsette uttaket. Ved utsatt uttak vil den årlige pensjonen øke siden pensjonsbeholdningen spres over færre år med forventet levealder. Pensjonen levealdersjusteres. Det innebærer at alderspensjonen blir justert etter forventet levealder for det enkelte årskull. Levealdersjusteringen innebærer at en må arbeide noe lenger enn tidligere for samme pensjon når befolkningens levealder øker.

Det er ikke gitt regler for samordning av tjenestepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med alderspensjon fra folketrygden etter nye opptjeningsregler. Departementet vil komme tilbake med nødvendige lovforslag for disse tilfellene. Det er derfor for tidlig å kunne si noe om virkningene av en redusert minstegrense i disse tilfellene.

4.3.8 Reduksjon av tjenestepensjon for arbeidsinntekt

Alderspensjon fra de tre tjenestepensjonsordningene som lovforslaget omhandler blir redusert for arbeidsinntekt fra medlemsberettiget stilling i en offentlig tjenestepensjonsordning. I Statens pensjonskasse er det fastslått at de som har alders- og uførepensjon også er medlemmer når arbeidstiden er lavere enn 14 timer per uke eller 35 prosent stilling for lærere. Tilsvarende gjelder ikke i pensjonsordningen for apotekvirksomhet og pensjonsordningen for sykepleiere. Ved en reduksjon av minstegrensen for rett til medlemskap, vil flere i de to sistnevnte pensjonsordningene derfor oppleve at alderspensjonen blir redusert på grunn av arbeidsinntekt. Dette ble også resultatet da minstegrensen ble opphevet i KS-området. Som nevnt i punkt 2.1 og 3.5, opphørte da den tidligere ordningen med å kunne arbeide inntil 168 timer i kvartalet uten at alderspensjonen ble redusert. Som en erstatning ble det innført en tilsvarende mulighet som gjelder for statsansatte om å kunne motta såkalt pensjonistavlønning uten at alderspensjonen blir redusert. Fra 1. mai 2014 er satsen for pensjonistavlønning 180 kroner per time.

4.4 Departementets vurdering og forslag

Etter departementets syn er de to aktuelle alternativene enten å redusere den gjeldende minstegrensen til 20 prosent av full stilling, eller å oppheve minstegrensen helt. Det er argumenter for begge løsninger. I avveiningen mellom de to alternativene har departementet vurdert de argumentene en mener er sentrale opp mot hva som vil være lovlig i forhold til diskrimineringsreglene i arbeidsmiljøloven og likestillingsloven.

En grense på 20 prosent av full stilling vil være samsvarende med minstegrensene i privat tjenestepensjonsordning (lov om obligatorisk tjenestepensjonsordning, lov om innskuddspensjonsordning, lov om foretakspensjonsordning og lov om tjenestepensjon (tjenestepensjonsloven)). Det vil da være en felles grense både i offentlige og private tjenestepensjonsordninger. En felles grense bidrar til likebehandling. Høringsinstansene som støtter forslaget framhever dette poenget. For de private ordningene er det lagt vekt på at arbeidstakerne må ha en viss tilknytning til foretaket for å opptas som medlemmer i pensjonsordningen, og at kostnadene ved innmelding og administrasjon må stå i et visst forhold til den pensjonsopptjening som vil finne sted. Denne vurderingen er relevant også for de offentlige tjenestepensjonsordningene. En 20 prosent stilling tilsvarer èn dag i uken, og en slik stillingsstørrelse kan anses å være en normal minstetid for ansettelser.

Ved å redusere minstegrensen for rett til medlemskap, vil flere kunne oppleve at det ikke utbetales alderspensjon fra den offentlige tjenestepensjonsordningen, jf. punkt 4.3.5 og 4.3.6. De med lave stillingsstørrelser kan også oppleve å få en samlet lavere pensjon på grunn av den nye opptjeningen. Det skjer når samordningsfradraget er større enn det bruttopensjonen øker med på grunn av opptjeningen. Effekten gjelder dem som mottar pensjonstillegg fra folketrygden, idet hele pensjonstillegget går til fradrag. Det er uheldig at medlemmer betaler pensjonsinnskudd, uten å få noen pensjon igjen for innbetalingen. Ved å ha en minstegrense vil en slik uheldig sammenheng bli redusert. For medlemmer i Statens pensjonskasse og i pensjonsordningen for sykepleiere utgjør medlemsinnskuddet 2 prosent av pensjonsgrunnlaget. I pensjonsordningen for apotekvirksomhet utgjør pensjonsinnskuddet 3,4 prosent av pensjonsgrunnlaget (i tillegg til en avtalt AFP-andel på 0,5 prosent av pensjonsgrunnlaget). Flere som har stillingsstørrelser mellom 20 prosent og dagens minstegrense vil ikke få alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen, men de vil kunne ha rett til uførepensjon ved uførhet og etterlatte vil ha rett til etterlattepensjon.

Et annet moment som taler for en minstegrense er at folketrygden gir gode minsteytelser. Minsteytelsene kan medføre at det ikke kommer tjenestepensjon til utbetaling etter samordning for medlemmer som har hatt lave stillingsstørrelser, fordi samlet pensjon overstiger tjenestepensjonen før samordning. Behovet for å gi tjenestepensjon for små stillingsforhold er med andre ord mindre med tanke på å kompensere for inntektsbortfallet. Lavtlønte får en folketrygd som er høyere sett i forhold til tidligere lønn enn hva høyere lønnede får. Minste pensjonsnivå er minste garanterte alderspensjonsytelse fra folketrygden. Størrelsen avhenger av sivilstatus. For gifte og samboende, avhenger minste pensjonsnivå også av ektefelles eller samboers inntekt og pensjon. Lav sats per 1. mai 2015 utgjør kr 139 728 og gjelder noe forenklet tilfeller der ektefelle eller samboer mottar pensjon. Ordinær sats utgjør kr 162 566, og gis i de tilfeller der ektefelle eller samboer ikke mottar pensjon, men har en årlig inntekt større enn 2 ganger grunnbeløpet. Høy sats utgjør kr 175 739, og gis når mottaker ikke er gift eller er samboer. Minste årlige ytelse for uføretrygdede er kr 205 355 etter ordinær sats (2,28 G). De som kan motta slik ytelse er de som lever sammen med ektefelle eller samboer. Ordinær sats for ung ufør er kr 231 581 (2,66 G). Minste årlige ytelse etter høy sats utgjør kr 223 369 (2,48 G), og utbetales til enslig uføretrygdet. Høy sats for ung ufør er kr 262 098 (2,91 G). Minsteytelsen ved folketrygdens ytelser til gjenlevende ektefelle, som har full trygdetid og ugradert ytelse, utgjør 1 G i grunnpensjon og 1 G i særtillegg, til sammen 2 G (kr 180 136).

Det er også et moment for en minstegrense at jo lavere kravet er til minstegrense, dess lettere vil det kunne være å foreta uheldige og uønskede tilpasninger. En aktuell tilpasning er å ha en liten gjenværende stillingsandel for å unngå å gå over på oppsatte pensjonsrettigheter. Kravet til full pensjonsgivende tjenestetid ved ordinær pensjonsrett er 30 år, mens ved oppsatt pensjonsrett vil kravet kunne øke til inntil 40 år. Det å gå over på oppsatte pensjonsrettigheter kan redusere pensjonen med en fjerdedel. Denne type tilpasning er det ønskelig å unngå.

Det er også momenter som taler mot en minstegrense. Når tjenestepensjonen ikke samordnes med pensjon fra folketrygden, vil det bli gitt pensjon også for små stillingsstørrelser (under 20 prosent stilling). Det gjelder for alderspensjon før 67 år (ved fratreden for aldersgrenser som er lavere enn 70 år), uførepensjon og etterlattepensjon.

En annet forhold som kan tale for å oppheve minstegrensen er at man da unngår regler for vurdering av medlemskap ut fra summen av små stillingsforhold. Før minstegrensen ble opphevet i KS-området, ble det forsøkt å slå sammen slike små stillingsforhold med tanke på at summen kunne gi rett til pensjonsopptjening. Flere av høringsinstansene har påpekt at det var store administrative utfordringer med en slik ordning, blant annet fordi arbeidsgiverne innrapporterer stillingsforholdene til forskjellige tidspunkt, noe som gjør det problematisk å konstatere om summen overstiger en minstegrense.

En opphevelse av minstegrensen for rett til medlemskap vil innebære at man får like regler i offentlige tjenestepensjonsordninger, siden minstegrensen nå er opphevet for kommunal tjenestepensjon i KS-området. Det vil imidlertid samtidig innebære at man får ulike regler for offentlig og privat tjenestepensjon.

Det hevdes fra blant andre arbeidstakerorganisasjonene, at det er administrativt enklere å ikke ha noen minstegrense, siden alle stillingsforhold da skal innrapporteres. Alle stillingsforhold innrapporteres nå i KS-området, og det samme gjelder for Statens pensjonskasse. Det er imidlertid ulikt syn blant høringsinstansene på dette, da flere av høringsinstansene også mener at dagens nullgrense i KS-området har skapt betydelig administrativt merarbeid. Det er også påpekt at stillingsandeler som er lavere enn 20 prosent representerer så perifere arbeidsforhold, og vil gi så små pensjonsutbetalinger, at de ikke bør gi rett til tjenestepensjon.

Flere høringsintanser, blant annet arbeidstakerorganisasjonene og KS har antydet at en 20 prosent grense vil kunne bli prøvd rettslig. I Arbeidsrettens dom av 21. juni 2013 vurderte retten om en grense på 14 timer arbeidstid per uke for medlemskap var tillat. De fant etter en konkret vurdering at denne grensen var ulovlig. Retten uttalte videre at en er «enig i at det er argumenter som kan begrunne en nedre grense», uten at den foretok en nærmere vurdering av dette. Departementet legger til grunn at det kan oppstilles en nedre grense som er tillatt sett hen til diskrimineringsregelverket. Grensen vil måtte fastsettes ut ifra en avveining av de ulike argumentene, slik også Arbeidsretten påpekte.

Ut fra en samlet vurdering mener departementet at minstegrensen bør senkes til 20 prosent av full stilling. Forslaget er etter departementets syn innenfor gjeldende rammer i arbeidsmiljøloven og likestillingsloven. Lovforslaget om en 20 prosent grense innebærer derfor ikke ulovlig forskjellsbehandling av deltidsansatte eller kvinner. Departementet legger i denne vurderingen vekt på hensynet til at antall tilfeller der det betales premie til en pensjonsordning uten at det blir gitt pensjon begrenses med en grense på 20 prosent. Dette momentet er også vurdert opp mot fordelen de med lavere stillingsstørrelse kunne ha hatt med å være omfattet av regler om uførepensjon og etterlattepensjon. Gjennom å sette minstegrensen til 20 prosent av full stilling, begrenses også antall tilfeller der samlet alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen blir lavere som følge av den nye opptjeningen. Videre legges det vekt på at minstegrensen blir tilsvarende den som gjelder for private tjenestepensjonsordninger. Dette bidrar til likebehandling samt forenkling av pensjonsregelverket generelt.

Departementet mener det ikke er realistisk å etablere en tilbakebetalingsordning av premie til dem som ikke oppnår pensjonsutbetaling, eller som får lavere samlet pensjon på grunn av den nye opptjeningen. Det er ikke gitt hvilket tidspunkt en slik tilbakebetaling eventuelt skal skje fra, siden det vil kunne avhenge av pensjoneringstidspunkt og pensjonsopptjening. Det antas å være svært vanskelig og komplisert å få en slik ordning til å fungere etter hensikten.

Departementet forutsetter at de med tariffavtalt offentlig tjenestepensjon og bystyret i Oslo kommune foretar en egen vurdering av om minstegrensen skal endres i samsvar med hva som foreslås innført for Statens pensjonskasse, Pensjonsordning for apotekvirksomhet og Pensjonsordning for sykepleiere.

Med en minstegrense på 20 prosent stilling mener departementet at medlemskap bør vurderes ut fra summen av stillingsforholdene. I lys av de klare advarslene som kom fram i høringen, foreslår imidlertid departementet at muligheten for sammenslåing begrenses til den enkelte pensjonsordning, og ikke på tvers av pensjonsordningene. For de tre lovfestede ordningene vil det bare være pensjonsordningen for sykepleiere som da får nye regler å forholde seg til. I tilfeller der arbeidstakeren har varierende uketimetall (dagarbeid eller turnusarbeid), vil stillingsandelen som innrapporteres variere etter hva som regnes som full stilling.