5 Endringer i lov om forvaltning av alternative investeringsfond

5.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Alternative investeringsfond kan noe forenklet beskrives som kollektive investeringer som ikke er vanlige verdipapirfond. Direktiv 2011/61/EF (Alternative Fund Managers Directive, «AIFM-direktivet») ble vedtatt i EU 8. juni 2011, og stiller krav til nasjonal regulering av forvaltere av alternative investeringsfond og markedsføring av slike fond. Fristen for gjennomføring av AIFM-direktivet i nasjonal rett i EU var 22. juli 2013.

Stortinget vedtok i juni 2014 lovregler som gjennomfører de forventede nye EØS-reglene som svarer til AIFM-direktivet, med unntak av bestemmelser som omhandler ESMA, jf. lov 20. juni 2014 nr. 28 om forvaltning av alternative investeringsfond (AIF-loven). Loven trådte i kraft 1. juli 2014. Finansdepartementet har fastsatt nærmere regler som utfyller AIF-loven i forskrift, jf. forskrift 26. juni 2014 nr. 877 til lov om forvaltning av alternative investeringsfond. AIF-loven bygger på departementets forslag i Prop. 77 L (2013–2014) Lov om forvaltning av alternative investeringsfond, som igjen bygger på en rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Finanstilsynet og høringen av denne våren 2013.

De delene av AIFM-direktivet som omhandler ESMA er hittil ikke reflektert i det norske regelverket. I Prop. 77 L (2013–2014) kapittel 2.1 uttalte departementet:

«Direktiv 2011/61/EU (AIFMD) ble vedtatt i EU 8. juni 2011, og frist for gjennomføring i nasjonal rett i EU var 22. juli 2013. Direktivet er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. Årsaken er at den nye europeiske tilsynsmyndigheten på verdipapirområdet, ESMA, som er etablert gjennom forordning 1095/2010, forutsettes å ha overnasjonal kompetanse i nærmere angitte tilfelle. Disse spørsmålene må løses på generelt, horisontalt plan før rettsakten som etablerer ESMA samt AIFMD kan tas inn i EØS-avtalen. I proposisjonen her foreslås det endringer som vil gjennomføre antatt fremtidige EØS-forpliktelser, men det foreslås ikke lovbestemmelser til gjennomføring av bestemmelser i AIFMD som tillegger ESMA overnasjonal kompetanse.»

De delene av AIFM-direktivet som ikke knytter seg til ESMA, der AIF-loven allerede inneholder regler som tilsvarer direktivet, vil ikke bli omtalt nærmere i det følgende.

5.2 EØS-rett

AIFM-direktivet inneholder som nevnt bestemmelser som gir kompetanse til ESMA. AIFM-direktivet artikkel 21 nr. 6 og artikkel 42 nr. 1 fastsetter for eksempel at nasjonale tilsynsmyndigheter ved uenighet kan henvise saken til ESMA til behandling som fastsatt i ESMA-forordningen artikkel 19 om løsning av tvister mellom nasjonale tilsynsmyndigheter i grensekryssende situasjoner og tverrterritorielle tvister. EØS-tilpasningene som følger av EØS-komitebeslutningen om å innlemme ESMA-forordningen i EØS-avtalen innebærer at henvisningen til ESMA i AIFM-direktivet artikkel 21 og 42 skal forstås som en henvisning til EFTAs overvåkingsorgan når det gjelder EØS/EFTA-statene. Innholdet i disse EØS-tilpasningene er nærmere omtalt i Prop.100 S (2015–2016) kapittel 3.2.1.7 og kapittel 3.3.2.12, og det vises til fremstillingen der.

AIFM-direktivet artikkel 47 gir ESMA adgang til å anmode nasjonal tilsynsmyndighet om å iverksette ett eller flere av følgende tiltak:

a) Forby markedsføring i Unionen av andeler i alternative investeringsfond der enten forvalteren eller fondet er etablert i en tredjestat dersom forvalteren ikke har tillatelse etter artikkel 37, ikke har gitt melding etter artikkel 35, 39 og 40, eller ikke har tillatelse fra den aktuelle medlemsstaten etter artikkel 42.

b) Pålegge forvaltere etablert i en tredjestat restriksjoner når det gjelder forvaltningen av et alternativt investeringsfond hvis det foreligger for høy grenseoverskridende risikokonsentrasjon på et bestemt marked.

c) Pålegge forvaltere etablert i en tredjestat restriksjoner når det gjelder forvaltningen av et alternativt investeringsfond dersom virksomheten potensielt utgjør en viktig kilde til motpartsrisiko for en kredittinstitusjon eller andre systemrelevante institusjoner.

Nærmere vilkår for at ESMA skal kunne be nasjonal tilsynsmyndighet om å iverksette de nevnte tiltakene, fremgår av AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 5. For det første må det foreligge en vesentlig trussel mot finansmarkedenes korrekte funksjon og integritet, eller mot stabiliteten til hele eller deler av det finansielle systemet i Unionen, som er forårsaket eller forverret av den aktuelle forvalterens virksomhet, og problemet må ha grenseoverskridende implikasjoner. For det andre må nasjonal tilsynsmyndighet ha unnlatt å iverksette tiltak som imøtegår trusselen, eller tiltakene har ikke i tilstrekkelig grad imøtegått trusselen.

AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 6 inneholder krav til tiltakene som nasjonal tilsynsmyndighet skal iverksette etter anmodning fra ESMA, jf. artikkel 47 nr. 4. For det første skal tiltakene effektivt imøtegå trusselen mot finansmarkedenes korrekte funksjon og integritet, eller mot stabiliteten til hele eller deler av Unionens finansielle system, eller vesentlig forbedre de kompetente myndigheters mulighet til å overvåke trusselen. For det andre må tiltakene ikke skape risiko for regelverksarbitrasje. For det tredje må tiltakene ikke skade finansmarkedenes effektivitet, herunder redusere markedenes likviditet eller skape usikkerhet for markedsaktørene på en måte som ikke står i forhold til tiltakets fordeler.

Ifølge AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 7 skal ESMA rådføre seg med ESRB og andre relevante myndigheter. Videre skal ESMA etter artikkel 47 nr. 8 informere om sine beslutninger om å be kompetente myndigheter å iverksette tiltak som nevnt i artikkel 47 nr. 4. ESMA skal gjennomgå de tiltak som er vedtatt minst hver tredje måned, jf. artikkel 47 nr. 9. Dersom et tiltak ikke fornyes, utløper det automatisk etter tre måneder. Reglene i artikkel 47 nr. 5 til nr. 8 gjelder tilsvarende ved fornyelse. Nasjonal tilsynsmyndighet i forvalterens referansestat kan ifølge AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 10 be ESMA om å revurdere sine beslutninger. Da gjelder framgangsmåten som er beskrevet i ESMA-forordningen artikkel 44 nr. 1.

Ifølge AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 2 skal alle som arbeider eller har arbeidet for ESMA, nasjonal tilsynsmyndighet, og alle som ESMA har delegert oppgaver til, herunder sakkyndige og revisorer, ha taushetsplikt. Opplysninger som er underlagt taushetsplikt må ikke gis videre til noen annen person eller myndighet, unntatt når dette er nødvendig i forbindelse med rettergang. Videre fremgår det av AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 3 at alle opplysninger som i henhold til AIFM-direktivet utveksles mellom ESMA, nasjonal tilsynsmyndigheter, EBA, EIOPA og ESRB anses som fortrolige, unntatt dersom en av de nevnte myndigheter på tidspunktet for oversending av opplysningene angir at de kan gis videre, eller når dette er nødvendig i forbindelse med rettergang.

EØS-tilpasningene som følger av EØS-komitebeslutningen om å innlemme AIFM-direktivet i EØS-avtalen innebærer at henvisningen til ESMA i AIFM-direktivet artikkel 47 er erstattet med en henvisning til EFTAs overvåkingsorgan når det gjelder EØS/EFTA-statene i de deler av bestemmelsen som gir kompetanse til å fatte vedtak. AIFM-direktivet artikkel 47 gir kun kompetanse til ESMA til å fatte vedtak som binder nasjonale tilsynsmyndigheter. Det vil i tråd med dette være nasjonale tilsynsmyndigheter, og ikke EFTAs overvåkingsorgan, som skal treffe eventuelle vedtak overfor markedsaktørene dersom EFTAs overvåkingsorgan anmoder om dette. Innholdet i EØS-tilpasningene er nærmere omtalt i Prop. 100 S (2015–2016) kapittel 8.3, og det vises til fremstillingen der.

5.3 Høringsutkastet

I departementets høringsnotat 10. juni 2016 pkt. 5.4 fremgikk følgende:

«Henvisningene i AIFM-direktivet (for eksempel artikkel 4 nr. 4 annet avsnitt og artikkel 7 nr. 6 annet avsnitt) til ESMA-forordningen artikkel 10-14 og artikkel 15, der ESMA gis kompetanse til å utarbeide utkast til utfyllende regelverk som skal vedtas av Kommisjonen, krever etter departementets vurdering ikke endringer i AIF-loven eller tilhørende forskrift. Se nærmere i Prop. 100 S (2015– 2016) kapittel 3.2.1.3.

Flere steder i AIFM-direktivet (for eksempel artikkel 21 nr. 6 og artikkel 42 nr. 1) er det referert til at nasjonale tilsynsmyndigheter ved uenighet kan henvise saken til ESMA etter artikkel 19 i ESMA-forordningen (forordning 1095/2010). ESMA-forordningen artikkel 19 inneholder bestemmelser om løsning av tvister mellom nasjonale tilsynsmyndigheter i grensekryssende situasjoner og tverrterritorielle tvister, se nærmere om dette i Prop. 100 S (2015–2016) kapittel 3.2.1.7 og kapittel 3.3.2.12. Disse bestemmelsene regulerer forholdet mellom Finanstilsynet, utenlandske tilsynsmyndigheter og ESMA. Tilpasningstekstene til ESMA-forordningen vil regulere rollen til EFTAs overvåkingsorgan i disse sakene. Departementet viser til at når EØS-regler ikke gir plikter eller rettigheter for andre enn offentlige myndigheter, fastsettes pliktene etter norsk rett normalt ikke i lovs form. Det foreslås derfor ikke endringer i AIF-loven eller forskriften på dette punkt.

Når det gjelder bestemmelsene om taushetsplikt og informasjonsutveksling mellom myndigheter i AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 2 og nr. 3, artikkel 53 nr. 2 og øvrige bestemmelser om informasjonsutveksling, foreslår departementet en ny bestemmelse i AIF-loven § 9-5 annet ledd. Bestemmelsen vil gi enhver som utfører tjeneste for Finanstilsynet eller departementet taushetsplikt overfor uvedkommende for opplysninger som utveksles mellom nevnte myndigheter og EFTAs overvåkingsorgan, EBA, EIOPA, ESMA og ESRB etter AIF-loven og tilhørende forskrifter, unntatt når vedkommende myndighet på det tidspunkt den oversender opplysningene angir at de kan gis videre, eller når dette er nødvendig i forbindelse med rettergang. Slik taushetsplikt vil i stor utstrekning allerede følge av forvaltningsloven § 13 og finanstilsynsloven § 7, men bestemmelsen er foreslått for å klargjøre taushetsplikten, og for å dekke eventuelle avvik i rekkevidden av nevnte taushetspliktsbestemmelser og AFIM-direktivets bestemmelser.

Videre foreslår departementet en ny bestemmelse i AIF-loven § 9-6, som klargjør at Finanstilsynet kan videreformidle opplysninger mottatt i henhold til AIF-loven og forskrifter til EFTAs overvåkingsorgan, de tre EU-tilsynsmyndighetene og ESRB. Bakgrunnen for bestemmelsen er at slik informasjonsutveksling indirekte vil kunne påvirke rekkevidden av Finanstilsynet taushetsplikt og derved markedsaktørenes rettsforhold, jf. unntak fra Finanstilsynets taushetsplikt for slik informasjonsutveksling etter finanstilsynsloven § 7 som omtalt ovenfor i punkt 3.6.4. Plikten for Finanstilsynet til slik informasjonsutveksling følger av EØS-reglene som svarer til AIFM-direktivet uten ytterligere gjennomføring i norsk rett.

Når det gjelder den særskilte inngrepshjemmelen i AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 4 følgende, viser departementet til at bestemmelsen kun gir EFTAs overvåkingsorgan kompetanse til å fatte vedtak som binder nasjonale tilsynsmyndigheter, og at det vil være Finanstilsynet som treffer vedtaket overfor markedsaktørene. Finanstilsynet har ifølge AIF-loven § 10-2 første ledd hjemmel til å pålegge forvaltere etablert utenfor EØS som markedsfører et alternativt investeringsfond i Norge i strid med AIF-loven § 6-5 retting, herunder opphør av virksomhet her i landet. For å klargjøre at Finanstilsynet har hjemmel til å kunne fatte vedtak overfor markedsaktører etter anmodning fra EFTAs overvåkingsorgan i de situasjonene som er beskrevet i AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 4 bokstav a, og for å presisere vilkårene, foreslår imidlertid departementet en særskilt hjemmel i AIF-loven ny § 10-5. Ifølge lovforslaget § 10-5 første ledd bokstav a vil Finanstilsynet for det første kunne forby markedsføring i Norge av andeler i alternative investeringsfond der en forvalter som er etablert utenfor EØS ikke har tillatelse til å markedsføre andelene i fondet etter AIF-loven § 6-5. AIF-loven § 6-5 gjennomfører EØS-forpliktelser som tilsvarer AIFM-direktivet artikkel 42. For ordens skyld gjør departementet oppmerksom på at i AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 4 bokstav a er det også vist til AIFM-direktivet artikkel 35, 39 og 40, i tillegg til artikkel 42. Artikkel 35, 39 og 40 har foreløpig ikke trådt i kraft i EU, og ikrafttredelse er betinget av prosesser som beskrevet i AIFM-direktivet artikkel 67. Det er foreløpig ikke gitt norske regler som gjennomfører EØS-forpliktelser som tilsvarer AIFM-direktivet art. 35, 39 og 40. Departementet foreslår derfor at inngrepshjemmelen i AIF-loven § 10-5 første ledd bokstav a foreløpig kun skal gjelde ved markedsføring i strid med AIF-loven § 6-5.

Videre vil Finanstilsynet ifølge forslaget til ny § 10-5 første ledd bokstav b og c i AIF-loven kunne pålegge forvaltere etablert utenfor EØS restriksjoner når det gjelder forvaltningen av et alternativt investeringsfond i situasjoner som beskrevet i AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 4 bokstav b og c. Bestemmelsene i AIFM-direktivet artikkel 37 og 41 om adgang for forvaltere etablert utenfor Unionen til å forvalte alternative investeringsfond i Unionen har ikke trådt i kraft i EU ennå, og ikrafttredelse er betinget av prosesser som beskrevet i AIFM-direktivet artikkel 67. AIF-loven inneholder ikke regler som gjennomfører de delene av AIFM-direktivet som ikke har trådt i kraft i EU. Departementet legger derfor til grunn at det foreløpig vil være lite praktisk med pålegg som foreslått i AIF-loven første ledd bokstav b og c. Departementet foreslår videre at vilkårene for at Finanstilsynet skal kunne fatte vedtak overfor forvalterne lovfestes i utkastet til § 10-5 annet ledd. Bestemmelsen vil reflektere AIFM-direktivet art. 47 nr. 6.

Departementet antar at det ikke er nødvendig med særskilte bestemmelser til gjennomføring av EØS-forpliktelser som tilsvarer AIFM-direktivet art. 47 nr. 5. Bestemmelsen oppstiller vilkår som må være oppfylt for at EFTAs overvåkingsorgan skal kunne anmode Finanstilsynet om å fatte vedtak overfor en forvalter. Siden bestemmelsen kun omhandler forholdet mellom nasjonale myndigheter og internasjonale organer, foreslås det ikke særskilte gjennomføringsbestemmelser i AIF-loven på dette punkt. Tilsvarende gjelder bestemmelsene i AIFM-direktivet artikkel 47 nr. 7 til 10.»

5.4 Høringsinstansenes merknader

Finanstilsynet har uttalt:

«Etter forslaget til lov om alternative investeringsfond § 9-5 er det unntak fra taushetsplikt når vedkommende myndighet «på det tidspunkt den oversender opplysningene» angir at de kan gis videre. Finanstilsynet antar at bestemmelsen ikke er til hinder for at samtykke gis på et senere tidspunkt.»

5.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår at Finanstilsynet får uttrykkelig hjemmel til å fatte vedtak overfor markedsaktører etter anmodning fra EFTAs overvåkningsorgan i situasjoner som beskrevet i AIFM-direktivet art. 47 nr. 4, jf. nr. 5 og 6, se forslaget til lov om forvaltning av alternative investeringsfond ny § 10-5. Dette er i tråd med høringsutkastet.

Departementet foreslår videre en ny bestemmelse i lov om forvaltning av alternative investeringsfond § 9-5 annet ledd, for å klargjøre at enhver som utfører arbeid eller tjeneste for Finanstilsynet eller departementet har taushetshetsplikt for opplysninger som utveksles med EFTAs overvåkningsorgan og de europeiske tilsynsmyndighetene og ESRB. I høringsnotatet var det foreslått unntak fra taushetsplikten dersom vedkommende myndighet på det tidspunktet den oversender opplysningene angir at de kan gis videre, eller når det er nødvendig i forbindelse med rettergang. Finanstilsynet har i sin høringsmerknad uttalt at det antar at bestemmelsen ikke er til hinder for at vedkommende myndighet kan gi samtykke til at opplysningene gis videre på et senere tidspunkt. Departementet er enig i dette, og foreslår at det ikke tas inn noen presisering i lovens ordlyd om på hvilket tidspunkt vedkommende myndighet kan angi at opplysningene kan gis videre. Lovens ordlyd vil derfor ikke være til hinder for at vedkommende myndighet kan gi samtykke på et senere tidspunkt enn når opplysningene oversendes. Bestemmelsen vil gjennomføre EØS-forpliktelser som tilsvarer AIFM-direktivet art. 47 nr. 2 og 3.

I høringsutkastet var det også foreslått en ny bestemmelse i lov om forvaltning av alternative investeringsfond § 9-6, som skulle klargjøre at Finanstilsynet kan videreformidle opplysninger mottatt i henhold til AIF-loven og tilhørende forskrifter til EFTAs overvåkingsorgan og de europeiske tilsynsmyndighetene og ESRB. Departementet foreslår ikke å følge opp denne delen av høringsutkastet. Årsaken er at det er foreslått en generell presisering i finanstilsynsloven § 7 første ledd, som vil dekke det som var foreslått regulert i AIF-loven § 9-6. Det er etter departementets syn derfor ikke nødvendig med en særskilt presisering i AIF-loven i tillegg.