2 Bakgrunnen for proposisjonen

2.1 Politiets behov

Den teknologiske utviklingen har ført til endrede kommunikasjonsformer og gitt kriminelle nye muligheter både til å utføre kriminalitet og unndra seg straffeforfølging. Dette skaper en rekke utfordringer for politiets og påtalemyndighetens arbeid. Det er en generell trend at kommunikasjon i økende grad blir internettbasert, for eksempel ved at nettbaserte anrops- og meldingstjenester (slik som Skype eller iMessage) tar over for telefontjenesten og SMS. Opplysninger om nettbasert kommunikasjon blir dermed stadig viktigere i alle typer saker der kommunikasjonsdata er av betydning. Dette gjelder både saker der den straffbare handlingen begås over internett, og saker der internettkommunikasjon er benyttet ved for eksempel forberedelser eller koordinering av fysiske straffbare handlinger. Uten mulighet til å forfølge slike digitale spor, får politiet i mange tilfeller vesentlig dårligere tilgang til informasjon i etterforskingen enn det som var situasjonen tidligere, da kommunikasjonen i større grad foregikk via telefontjenesten og SMS mv.

Utfordringene som følge av den teknologiske utviklingen, gjør seg gjeldende i en rekke ulike saker, men er særlig tydelige når det gjelder nettrelaterte seksuallovbrudd. Dette gjelder blant annet ulike former for nettovergrep og produksjon og deling av overgrepsmateriale. Det fremgår av Politidirektoratets rapport om anmeldt kriminalitet i 2018 at antallet seksuallovbruddssaker øker, spesielt saker om seksuelle overgrep mot barn. Fra 2014 til 2018 er økningen på over 75 prosent. Dette skyldes i første rekke at politiet har avdekket nettverk av personer som chatter og deler seksualiserte fremstillinger av barn. Det er også flere som blir utsatt for utpressing på nettet, der seksualiserte bilder eller filmer brukes til å presse den som er avbildet for penger, til å sende mer materiale eller til å utføre seksuelle handlinger via direkteoverføring (webkamera) på internett eller i det virkelige liv. I slike saker er det sannsynligvis store mørketall, og det forventes en økning i antall saker fremover.

Ettersom kommunikasjon over internett skjer ved hjelp av IP-adresser, vil det ofte være av stor betydning for politi og påtalemyndighet å finne frem til hvem som har benyttet en gitt IP-adresse, uavhengig av hvilke konkrete straffbare forhold det dreier seg om. En IP-adresse («Internet Protocol Address») er en unik adresse som tildeles en enhet som er tilkoblet internett. Som en unik identifikator gjør IP-adressen det mulig at datapakker som sendes og mottas over nettet, kommer frem til rett destinasjon. En IP-adresse kan enten være tildelt fast eller midlertidig. Tilgang til informasjon om tilknytningen mellom IP-adresse og abonnent vil, uavhengig av kriminalitetsform, kunne styrke politiets generelle evne til å bekjempe kriminalitet.

Politiet får på ulike måter kjennskap til IP-adresser som kan knyttes til straffbare forhold, for eksempel gjennom undersøkelser av databeslag, utlevering av brukerinformasjon fra nettsteder og nettjenester (for eksempel sosiale medier), tips, anmeldelser eller monitorering av fildelingsnettverk. I mange tilfeller er informasjon om hvilken abonnent som har benyttet en IP-adresse, helt avgjørende for å komme videre i saken. Dette gjelder for eksempel når politiet avdekker eller mottar opplysninger om at en norsk IP-adresse kan knyttes til internettrelaterte overgrep mot barn, og det ikke finnes andre opplysninger enn IP-adressen som kan bidra til å identifisere gjerningspersonen. Kripos mottar daglig informasjon fra aktører i andre land om norske brukere som har lastet ned eller delt overgrepsmateriale.

Også for kriminalitet som forebygges og etterforskes av Politiets sikkerhetstjeneste (PST), vil informasjon om tilknytningen mellom abonnent og IP-adresse kunne være av stor betydning. Dette gjelder for eksempel saker knyttet til fremmede staters etterretningsvirksomhet som innebærer trusler mot norske sikkerhetsinteresser, og radikalisering på nett.

Informasjon om tilknytningen mellom abonnent og IP-adresse er både av betydning for å finne frem til gjerningspersoner og for arbeidet med identifisering av ofre, for eksempel i saker om nettovergrep.

Selv om bruksområdet for informasjonen oftest vil være å knytte en abonnent til en gitt IP-adresse, kan det også være behov for å få utlevert IP-adresser med utgangspunkt i en gitt abonnent. Dette kan for eksempel være tilfellet ved undersøkelse av datamateriale i en etterforsking rettet mot en bestemt mistenkt. I stedet for å innhente abonnementsinformasjon med utgangspunkt i hver enkelt IP-adresse som finnes i materialet, kan det innhentes en oversikt over hvilke IP-adresser den mistenkte ble tildelt i det aktuelle tidsrommet. Da vil det enklere kunne avdekkes om og i hvilken utstrekning, IP-adresser i materialet kan knyttes til den mistenkte.

2.2 Hensynet til kommunikasjonsvern og ytringsfrihet

Data om kommunikasjonen forteller mye om den som kommuniserer. Dette oppfattes som svært privat og er noe vi ønsker å verne om. Vern av kommunikasjon er en grunnleggende forutsetning for en fri og åpen debatt i ethvert demokratisk samfunn, fordi det vil kunne ha negativ innvirkning på den frie meningsdannelsen dersom kommunikasjonen ikke er vernet.

Kommunikasjonsvernet er en sentral del av ekomreguleringen, og det skal sikre konfidensialitet, autentisitet og integritet til innholdet i elektronisk kommunikasjon og informasjon om overføringen av kommunikasjonen (metadata). Brukerne må ha tillit til at de trygt kan kommunisere gjennom elektroniske kommunikasjonsnett uten at de må avgi mer informasjon enn det som er nødvendig, og uten at uvedkommende kan få tilgang til kommunikasjonen. Det må derfor sees hen til om en plikt til IP-lagring vil kunne påvirke den reelle muligheten til å kunne ytre seg anonymt eller motta anonyme ytringer på internett, og med dette ha en «nedkjølende effekt» på ytringsfriheten.

Prinsippet om vern av kommunikasjon står sterkt både i norsk rett og i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester plikter å sikre kommunikasjonsvernet. Kommunikasjonsvernet vil ha betydning for tilliten til og bruken av digitale tjenester, og det er et viktig premiss for digitaliseringen. Kommunikasjonsvernet anses ofte som en del av personvernet, fordi det er vanskelig å tenke seg et effektivt personvern uten at også kommunikasjonen mellom to eller flere parter kan være fortrolig. Men kommunikasjonsvernet omfatter også informasjon som kommer fra juridiske personer og som ikke faller inn under kategorien personopplysninger, slik som for eksempel forretningssensitiv informasjon.

Den økte bruken av digitale løsninger og internett bidrar til at alle legger igjen langt flere digitale spor enn tidligere. Dette fører til at person- og kommunikasjonsvernet blir enda viktigere. I vurderingen av om det bør innføres en plikt til lagring av IP-adresser, er det sentralt å se hen til i hvilken grad en slik lagringsplikt vil gripe inn i kommunikasjonsvernet, og på hvilken måte det skjer, og fastsette rammer som gjør at inngrepet blir så lite som mulig. IP-adresser utgjør en del av trafikkdata som genereres når det kommuniseres elektronisk. Tradisjonelt har IP-adresser vært ansett som mindre beskyttelsesverdige opplysninger enn andre trafikkdata, jf. nærmere omtale av IP-adresser i kapittel 4.

Det må likevel legges til grunn at en lovfestet plikt til å lagre koblingen mellom IP-adresser og abonnenter vil utgjøre et inngrep i den enkeltes person- og kommunikasjonsvern og i retten til privatliv og respekt for kommunikasjon etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, jf. kapittel 5. Det er derfor svært viktig å finne en rimelig balanse mellom formålet med lagringen på den ene siden, og hensynet til person- og kommunikasjonsvernet på den andre.

Selv om en lagringsplikt vil være tillatt når inngrepet ivaretar et legitimt formål og har tilstrekkelig hjemmel, må det foretas en konkret vurdering av om en plikt til lagring av IP-adresser vil være et forholdsmessig og proporsjonalt inngrep. Inngrepet må derfor begrenses til det nødvendige med hensyn til lagringstid.

Det er dessuten viktig at vilkårene for utlevering sikrer at informasjonen bare blir utlevert i den utstrekning det er nødvendig og forholdsmessig. I tillegg må det i tilstrekkelig grad sikres «nødvendige garantier», blant annet når det gjelder tilsyn og kontroll.

Den nærmere utformingen av reglene vil derfor være avgjørende for at tiltaket samlet sett skal oppfylle kravene i blant annet Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.