2 Bakgrunn for forslaget og høring

2.1 Utviklingen på området

Stortinget har vedtatt omfattende endringer i drosjereguleringen. Lovendringene er fulgt opp med forskriftsendringer som ble fastsatt 6. desember 2019, jf. forskrift om endring i forskrift om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportforskriften) av 6. desember 2019 nr. 1646. Ikrafttredelsen av lov- og forskriftsendringene er utsatt fra 1. juli 2020 til 1. november 2020 som følge av covid-19-pandemien, jf. lovvedtak 113 (2019–2020) og Prop. 106 L (2019–2020) om endringer i yrkestransportlova (oppheving av behovsprøvingen for drosje mv. – utsatt iverksettelse).

Formålet med endringene i reguleringen er å bidra til et bedre drosjetilbud til publikum over hele landet. Det har vært et mål å unngå unødige etableringshinder, bl.a. ved å oppheve antallsreguleringen av løyver og ved å justere kravene til løyvehaver. For å oppnå dette legger endringene til rette for at det blir enklere og mer fleksibelt å etablere seg i drosjenæringen, og åpner for at nye aktører kan tilby tjenester i markedet – også basert på ny teknologi.

De vedtatte lovendringene åpner også for at løyvehavere kan benytte andre kontrollutrustninger enn taksameter, og at departementet kan gi nærmere forskrifter om kontrollutrustninger, jf. yrkestransportloven § 9 (4) som endret med virkning fra 1. november 2020. Etter at regelendringene trer i kraft 1. november vil det inntil videre være krav om at alle drosjer er utstyrt med taksameter. Det er lagt opp til at dette kravet gjelder inntil nærmere regler for nye kontrollutrustninger blir fastsatt i forskrift.

Kravene til taksameter begrenser hvilke innretninger som kan benyttes for å sikre riktig beregning av pris og registrering av omsetning. Anskaffelse og bruk av et taksameter utgjør en kostnad for den som skal drive drosjevirksomhet, og vil kunne være et etableringshinder for å drive drosjevirksomhet.

Den teknologiske utviklingen har bidratt til enklere tilgang til informasjon om drosjetilbudet og nye måter å formidle drosjetjenester på. Slik teknologi forventes å kunne bidra til lavere etableringskostnader dersom den kan brukes som alternativ til taksameter. Ny teknologi kan legge til rette for nye forretningsmodeller, som kan tilby drosjetjenester på nye og mer kostnadseffektive måter. Bruk av ny teknologi kan generelt bidra til et bedre drosjetilbud. Videre forventer kundene at ny teknologi tas i bruk.

I NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer fra februar 2017 fremhevet Delingsøkonomiutvalget drosjemarkedet som et av markedene der delingsøkonomien er særlig fremtredende. Flertallet i Delingsøkonomiutvalget mener at etableringsbarrierene i drosjemarkedet bør reduseres slik at nye aktører kan etablere seg og konkurransevilkårene blir like for nye og tradisjonelle aktører. Delingsøkonomiutvalget anbefaler flere endringer, bl.a. at det innføres teknologinøytrale regler som sikrer at informasjon om turer og priser registreres og lagres, slik at for eksempel applikasjonsbaserte instrumenter som utfører måling og registrering basert på GPS godtas på linje med taksameter.

Våren 2018 opprettet Nærings- og fiskeridepartementet, i samråd med Samferdselsdepartementet, en tverretatlig arbeidsgruppe for mobile applikasjoner som alternativ til taksameter (arbeidsgruppen). Arbeidsgruppen skulle utarbeide forslag til et helhetlig regelverk som stiller krav til informasjonssystemene som skal brukes ved persontransport slik at disse ivaretar formålene som ligger til grunn for reguleringen på persontransportområdet på en tilfredsstillende måte. Arbeidsgruppen leverte sin rapport til Nærings- og fiskeridepartementet 28. februar 2019.1

Arbeidsgruppen foreslo at det blir stilt teknologinøytrale funksjonskrav til de kontrollutrustningene som skal være alternativ til taksameter. Som del av forslaget vurderte arbeidsgruppen om det også er behov for funksjoner for innlogging av posisjonsdata som følge av kravet til loggføring i yrkestransportloven.

Samferdselsdepartementet sendte 10. juli 2020, i samråd med Finansdepartementet, og etter innspill fra Nærings- og fiskeridepartementet, på høring forslag til forskriftsendringer som skal legge til rette for at aktører i markedet kan ta i bruk andre kontrollutrustninger enn taksameter. Høringsfristen for forslaget var 2. oktober 2020.

Arbeidsgruppen har imidlertid også identifisert behov for justeringer i yrkestransportloven og skatteforvaltningsloven for å sikre tilsyn med kontrollutrustninger og tredjepartsrapportering til skattemyndighetene. Dette er bakgrunnen for forslaget til lovendringer i denne proposisjonen. I arbeidsgruppens rapport og i høringen til forskriftsendringer er det lagt opp til at tilsyn med nye kontrollutrustninger vil bli rettet mot systemleverandørene, ikke mot løyvehaverne. Mens tilsyn med taksametre finansieres ved årsavgift fra brukerne, er det i rapporten og høringen lagt opp til at nye kontrollutrustninger skal finansieres av gebyr fra systemleverandørene.

Forslagene til endringene i yrkestransportloven skal legge til rette for at det blir ført tilsyn også med andre kontrollutrustninger enn taksameter, og at tilsynet finansieres av aktørene i markedet.

Forslagene til endringer i skatteforvaltningsloven skal legge til rette for tredjepartsrapportering til Skatteetaten også for løyvehavere som ikke bruker taksameter eller er tilknyttet drosjesentral. Etter forslaget skal formidler av drosjetjenester og driftsansvarlig for kontrollutrustningen innrapportere relevante opplysninger til skattemyndighetene, på samme måte som drosjesentralene gjør for tilknyttede løyvehavere. Forslaget bygger på løsningene i rapporten fra arbeidsgruppen for regelverk for mobile applikasjoner som alternativ til taksameter. Forskriftsregler om det nærmere innholdet i opplysningsplikten for de driftsansvarlige, blant annet hvilke opplysninger som skal gis og fristen for rapportering, er omfattet av høringen av 10. juli. Det er foreløpig lagt til grunn at forskriftsreglene i stor grad vil være sammenfallende med de gjeldende reglene for drosjesentralers rapportering til Skatteetaten, jf. skatteforvaltningsforskriften § 7-5 E. Samtidig foreslår departementet å endre dagens angivelse av «drosjesentral» som opplysningspliktig til «formidler av drosjetjenester». Endringen er ment å fange opp at det ikke lenger vil være plikt til å være tilsluttet en drosjesentral og at organisering av drosjetransport kan innrettes på andre måter enn dagens sentraler.

Samlet skal endringene motvirke uregelmessigheter i drosjenæringen, og sørge for tilstrekkelig kontroll med de nye ordningene samt finansiering fra aktørene.

2.2 Dagens situasjon

I dag må de fleste drosjer ha taksameter. Taksameter bidrar til riktig beregning av pris og riktig innrapportering av omsetning til skattemyndighetene. Det er frem til 1. november 2020 ingen krav til bruk av GNSS-utstyr. Imidlertid benytter de aller fleste drosjesentraler denne type utstyr for sporing av drosjer ifm. med oppdrags- og flåtestyring. Dette er utstyr som ofte er koblet sammen med taksameteret eller delvis integrert med taksametersystemet. I praksis er det derfor ofte mulig å spore drosjer i ettertid med tanke på å etterprøve uønskede hendelser i drosjen eller for å ettergå forbrukerklager.

Taksameteret avgir data til en lagringsenhet/kommunikasjonsenhet. Lagring av data skjer normalt hos drosjesentralen. Data som lagres omfatter bl.a. opplysninger om kjørt strekning og økonomiske nøkkelopplysninger som kan rapporteres videre. I dag er det mulig å hente ut opplysninger om turer foretatt av drosjen, inkludert antall kjørte kilometer og tid som er brukt med og uten passasjer. I tillegg gir taksameteret opplysninger om totalt innkjørt beløp over taksameteret. Taksameteret er fastmontert i motorvognen. Manipulering av taksametre er vanskeliggjort gjennom krav til sikring av instrument og data, og forsøk på manipulering vil i mange tilfeller kunne avdekkes ved tilsyn.

Drosjebransjen er i dag organisert slik at de fleste løyvehavere har plikt til å være tilknyttet en drosjesentral. Drosjesentralene har plikt til å rapportere inn angitte nøkkelopplysninger til skattemyndighetene, og har plikt til å registrere og oppbevare sentrale opplysninger om det enkelte drosjeskiftet. Drosjesentraler skal årlig rapportere akkumulerte opplysninger fra skiftlappen for løyvehavere som er tilsluttet sentralen, jf. skatteforvaltningsloven § 7-5 syvende ledd. Opplysningene fra skiftlappen gjelder blant annet omsetning og kjørte og besatte kilometer. Drosjesentralenes adgang til å hente ut nødvendige opplysninger fra løyvehavernes taksametre fastsettes gjennom privatrettslige avtaler mellom drosjesentral og løyvehaver. De vedtatte endringene i yrkestransportregelverket medfører at sentraltilknytningsplikten oppheves fra 1. november 2020.

Det finnes omtrent 8 5002 taksametre i bruk i drosjevirksomhet i Norge i dag. Når de særskilte drosjekategoriene oppheves og kravet til taksameter gjelder alle drosjer vil ytterligere 600 av dagens selskapsvognløyver i utgangspunktet måtte skaffe seg taksameter. Det er grunn til å tro at antall løyvehavere øker etter regelendringene. I beregning av kostnader med dagens ordning legger SD til grunn ca. 9 000 enheter.

Justervesenet fører tilsyn med taksametre ved installasjon og utfører tilsyn under bruk. For tilsynet betaler løyvehaver en årlig avgift til Justervesenet.

Kostnaden for leasing av taksameter er etter Justervesenets anslag gjennomsnittlig kr 33 000 per år. Anslaget kan variere avhengig av hvilke kostnader man inkluderer i beregningen. I tillegg kommer kostnader til Justervesenet for tilsyn med taksametre, som innebærer en årlig avgift for løyvehaverne på 2 350 kroner og eventuelle avviksgebyr dersom det avdekkes feil under tilsyn. Den årlige avgiften endres årlig ifm. konsumprisindeksreguleringen. Videre innebærer Justervesenets tilsyn en kostnad forbundet med tapt arbeidstid for den sjåføren som møter til tilsyn.

Stadig flere tilbydere av drosjetjenester benytter imidlertid applikasjonsbaserte formidlingstjenester i tillegg til taksameter. Det finnes flere kjente applikasjoner i omløp som har funksjoner for beregning av pris basert på tid og strekning. Disse brukes bl.a. til å beregne forhåndspris basert på strekning funnet ved bruk av kartapplikasjoner, slik at kunden og sjåføren avtaler pris før turen starter. På grunn av bokføringsregelverkets krav om at drosjer skal bruke taksametre, er slik bruk av applikasjoner i drosjenæringen i hovedsak brukt til selve formidlingen av drosjetjenester og forhåndsberegning av pris.

I lov om endringer i yrkestransportlova (oppheving av behovsprøvingen for drosje mv.) av 21. juni 2019 nr. 67, er det åpnet for alternativ til taksameter. Det ble samtidig innført et krav i yrkestransportloven om loggføring av drosjeturer med GNSS-teknologi som erstatning for drosjesentralenes rolle med å holde oversikt over kjørte turer. Formålet med dette er å øke sikkerheten og kunne oppklare uønskede hendelser både av hensyn til passasjer og sjåfør. I tillegg kan kunnskapen om at reisen blir sporet virke forebyggende for passasjerenes og sjåførenes sikkerhet, samt gi passasjerene og sjåførene trygghet under reisen. GNSS-sporing muliggjør henting av data om hvor drosjen har kjørt. I tillegg til sikkerhetsaspektet, kan opplysningene være relevante dersom en kunde ønsker å klage på en gjennomført drosjetur, for eksempel på at sjåføren har kjørt en lengre rute enn nødvendig. Loggføring av drosjens posisjon ivaretas i dag langt på vei gjennom bruk av tilleggsutstyr til taksametre.

Taksameterforskriften, med krav til taksameter, som gjorde det vanskelig å manipulere dataene i taksameteret, ble innført med virkning fra 1. januar 2010. Drosjesentralenes tredjepartsrapportering av opplysninger til skattemyndighetene ble første gang gjennomført i 2014 for inntektsåret 2013. Det ble foretatt en analyse av om løyvehaverne endret rapportert omsetning. I gjennomsnitt hadde løyvehaverne en økning i innrapportert omsetning på 13 pst. fra 2012 til 2013. Dette er langt høyere enn både konsumprisindeksen og kostnadsutviklingen i bransjen. I tillegg til kontroller fra skattemyndighetenes side, har drosjesentralenes rapportering bidratt til at løyvehaverne i større grad oppgir økt omsetning i skattemeldingen.

Innføring av sikkerhetskrav for taksameter og tredjepartsrapportering for drosjesentraler har bidratt til en mer seriøs drosjenæring og mindre svart kjøring.

2.3 Hensyn som skal ivaretas av kontrollutrustninger

De overordnede hensynene bak kravet til taksameter i drosjer er å sikre en seriøs drosjenæring og at forbrukerne betaler riktig pris for drosjetjenester. Videre skal taksameteret bidra til å sikre kundenes rettigheter og behov for tilstrekkelig informasjon om pris og trygghet for at prisen er beregnet riktig, samt å bidra til trygghet for passasjer og sjåfør ved å gi mulighet til å ettergå hvor drosjen har kjørt.

Etter at taksameterforskriften ble innført i 2010 har myndighetene opplevd en positiv utvikling i drosjenæringen. Dersom regelverket skal åpne for å benytte nye kontrollutrustninger, må det sikres at de nye løsningene på en hensiktsmessig måte ivaretar hensynene bak kravene til taksameter. Samtidig er det viktig at kravene står i forhold til det reelle behovet, slik at bransjen ikke pålegges urimelige krav.

Det er viktig at bruk av alternativer til taksametre ikke reverserer den positive skattemessige utviklingen i drosjebransjen. På denne bakgrunn er det behov for å endre hjemmelen for tredjepartsrapportering til skattemyndighetene på persontransportområdet.

Kravet om å bruke taksameter utgjør i dag et økonomisk etableringshinder i drosjebransjen, ettersom taksametre er relativt kostbare instrumenter og er underlagt strenge krav. I et nytt regelverk for kontrollutrustninger er det et mål at hensikten bak dagens taksameterregelverk ivaretas på minst mulig byrdefull måte for næringsaktørene og at kravene er så teknologinøytrale som mulig slik at det er enkelt å etablere seg i markedet. Dette med sikte på å legge til rette for mer velfungerende konkurranse i drosjemarkedet.

Den teknologiske utviklingen bidrar til økte forventninger til høyere kvalitet, lavere priser og mer differensiert tjenestetilbud blant kundene. Regelverk for nye kontrollutrustninger må ikke være til hinder for å etablere nye forretningsmodeller og tjenester som kundene etterspør.

2.4 Høring

Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet sendte forslagene til lovendringer på felles høring 12. juni 2020. Frist for å komme med merknader var 21. august 2020. Høringsnotatet ble lagt ut på Samferdselsdepartementet sine hjemmesider på internett, samt sendt til følgende instanser:

• Statsministerens kontor

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Utenriksdepartementet

• Datatilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Konkurransetilsynet

• Miljødirektoratet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Skattedirektoratet

• Statens vegvesen

• Statistisk Sentralbyrå

• Tolldirektoratet

• Agder fylkeskommune

• Innlandet fylkeskommune

• Møre- og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Oslo kommune – Byrådsavdeling for miljø og samferdsel

• Rogaland fylkeskommune

• Troms- og Finnmark fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Vestfold- og Telemark fylkeskommune

• Vestland fylkeskommune

• Viken fylkeskommune

• Helse Midt RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Fagforbundet

• Finans Norge

• Hovedorganisasjonen Virke

• IKT Norge

• ITS Norge

• Kollektivtrafikkforeningen

• Kompetanseteam Vest AS

• KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• Norges Blindeforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon – NITO

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Norges Lastebileier-Forbund

• Norges Taxiforbund

• Norsk Turbileierforbund

• Norsk Kunnskaps-Institutt AS

• Norsk Øko-Forum

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Pensjonistforbundet

• Rekneskap Norge

• Revisorforeningen

• Skattebetalerforeningen

• SMB Norge

• Norges utdanningsforbund

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Yrkestrafikkforbundet

• Økokrim

• Økonomiforbundet

Samferdselsdepartementet har mottatt 25 høringsuttalelser. Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Utenriksdepartementet, Politidirektoratet, Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Økonomiforbundet hadde ikke merknader til forslaget. Følgende høringsinstanser har kommet med merknader i saken: Konkurransetilsynet, Innlandet fylkeskommune, Møre- og Romsdal fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Vestfold- og Telemark fylkeskommune, Viken fylkeskommune, Bytaxi, Halda AB, Landsorganisasjonen i Norge, NHO Transport, Norges Taxiforbund, Norsk Øko-Forum, Oslo Taxi AS og Uber. Høringsuttalelsene er oppsummert i forbindelse med de aktuelle forslagene under pkt. 4.