6 Høringsuttalelser

6.1 Lovfesting av et krav til norskferdigheter for å kunne ansettes i barnehage

Det er 70 høringsinstanser som har innspill til forslaget. Av disse er det 56 instanser som støtter at det lovfestes et krav til norskferdigheter for å kunne ansettes i barnehage. Dette er blant andre 22 kommuner, Utdanningsforbundet, Private barnehagers landsforbund og Likestillings- og diskrimineringsombudet. Det er 9 instanser som ikke støtter forslaget. Dette er blant andre KS, Fagforbundet og Høgskolen i Oslo og Akershus. De resterende instansene har innspill uten at det gis uttrykk for om de støtter forslaget eller ikke.

Av de instansene som støtter forslaget, er det flere instanser som viser til at tilfredsstillende norskferdigheter er nødvendig for å være gode norskspråklige rollemodeller for barna i barnehagen. Det er også flere instanser som viser til at tilfredsstillende norskferdigheter er nødvendig for å støtte barnas språkutvikling i tråd med barnehageloven og rammeplanen.

Av de instansene som ikke støtter forslaget, er det enkelte instanser som mener at det er andre kompetanser som er viktigere for å kunne gi barna et godt pedagogisk tilbud. Det er også noen instanser som ikke støtter forslaget, fordi de mener at andre virkemidler vil være mer hensiktsmessige for å heve nivået på de ansattes norskferdigheter.

6.2 Innretningen av kravet til norskferdigheter

Det er 52 høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet om kravet bør innrettes som et krav om bestått norskprøve (alternativ 1 i høringsnotatet) eller et krav om at barnehageeier skal vurdere søkerens norskferdigheter (alternativ 2 i høringsnotatet). Av disse er det 35 instanser, herunder 19 kommuner, som mener at kravet bør innrettes som et krav om bestått norskprøve. Det er 17 instanser som mener at kravet bør innrettes som et krav om at barnehageeier skal vurdere søkerens norskferdigheter.

Høringsinstansene som mener at kravet bør innrettes som et krav om bestått norskprøve, begrunner dette blant annet i at et krav om norskprøve vil kunne bidra til å utjevne kvalitetsforskjeller mellom barnehager i større grad enn et krav om at barnehageeier skal vurdere søkerens norskferdigheter. Trondheim kommune uttaler:

«Trondheim kommune mener at alternativ 1 er det alternativet som gir best kvalitetssikring av norskspråklig kompetanse i barnehagen. Å ha krav om dokumentasjon gjør at det blir formelle krav og terskelen for å vurdere pedagogisk forsvarlighet for å ansette noen uten dokumentert språkkompetanse blir høyere. Dette gjør det også enklere for tilsynsmyndigheten å følge opp et eventuelt nytt lovkrav og det gir mindre behov for dokumentasjonsarbeid i barnehagen. Stillingene kravet knytter seg til har ingen andre utdanningskrav knyttet til seg og Trondheim kommune mener det er viktig at kravet til språkkompetanse blir formalisert.»

Også Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser til at et krav om bestått norskprøve vil kunne bidra til å utjevne kvalitetsforskjeller mellom barnehager:

«FMOA anbefaler at endringen i barnehageloven bør være alternativ 1 i høringsnotatet. (…) Det er Fylkesmannen sin oppfatning at det er behov for tydelige krav, fordi personalets kompetanse for å støtte barns språkutvikling er viktig. Er rikt språkmiljø er avgjørende for barnehagens kvalitet. Vi mener et tydelig krav kan bidra til å minke kvalitetsforskjellen mellom barnehager.»

Flere instanser, herunder Likestillings- og diskrimineringsombudet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Bærum kommune, Utdanningsforbundet og Norges døveforbund, mener at det er en fordel at vurderingen av søkerens norskferdigheter foretas av kvalifiserte fagpersoner. Instansene viser blant annet til at dette vil kunne bidra til å sikre likebehandling av søkerne og skape større forutsigbarhet for barnehageeier. Likestillings- og diskrimineringsombudet uttaler:

«Ombudet mener alternativ 1 er det klart beste alternativet. Til tross for at alternativ 1 kan medføre økonomiske og praktiske utfordringer, mener ombudet at alternativ 2 vil gi en for stor risiko for forskjellsbehandling av søkerne. Det vil være en fordel at språknivå blir vurdert av personer med kompetanse på dette området. Dette vil også kunne bidra til å gjøre rekruttering av assistenter enklere, da den enkelte leder slipper å forholde seg til vurdering av språk.»

Norges døveforbund viser til det samme i sin uttalelse:

«Norges døveforbund mener lovforslagets alternativ 1 er best egnet til å sikre de språksvake eller på annen måte språkutsatte barna på best mulig måte. Et konkret og dokumenterbart krav skaper størst forutsigbarhet og likhet i tilbudene barna mottar, og også størst forutsigbarhet for de som skal foreta ansettelser.»

Mindretallet av instansene, herunder Statped, Foreldreutvalget for barnehager, Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning og Private barnehagers landsforbund, mener at det bør være opp til barnehageeier å vurdere om søkeren har tilfredsstillende norskferdigheter. Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning uttaler:

«DMM støtter alternativ 2. Alternativ 2 avspeiler i større grad barnehagens autonomi der ansatte har mulighet for å gjøre en profesjonell vurdering av søkeren med barnets beste som det grunnleggende hensyn.»

KS viser i sin uttalelse til at barnehageeier selv er best egnet til å vurdere søkerens kompetanse ut fra barnehageeiers kjennskap til kompetansebehovet i egen virksomhet:

«KS mener at kommunene, som store og profesjonelle arbeidsgivere, selv er best egnet til å vurdere kompetansen til aktuelle søkere på kommunale stillinger, ut fra kjennskap til kompetansebehovet i egen virksomhet og i lys av eksisterende krav til innhold og oppgaver i barnehagene. Kommunen som arbeidsgiver vil ved enhver ansettelse foreta en helhetsvurdering av søkerens egnethet for den aktuelle stillingen, og er etter kvalifikasjonsprinsippet forpliktet til å ansette den best kvalifiserte søkeren. Her inngår norskspråklig kompetanse som et viktig element i vurderingen, sammen med andre kvalifikasjoner.»

Det er noen instanser som mener at et krav om bestått norskprøve vil kunne vanskeliggjøre rekrutteringen av nye ansatte. Statped uttaler:

«Ut fra en ideell situasjon ville det vært fornuftig å støtte alternativ 1 i forslaget. Dette ville sikret likhet gjennom en objektiv vurdering av språkkompetanse. Statped støtter imidlertid alternativ 2 med foreslåtte merknader, hvor det er opp til barnehageeier å vurdere om søker har tilfredsstillende norskferdigheter. Dette begrunnes med den kjennskapen vi har til situasjonen rundt språktestene, og at et krav om bestått test vil kunne gå utover rekrutteringen av assistenter.»

Utdanningsforbundet mener at fordelene ved å innføre et krav om bestått norskprøve er større enn de praktiske ulempene ved å innføre et slikt krav:

«Utdanningsforbundet ser at lovforslaget, alternativ 1, kan få enkelte praktiske utfordringer knyttet til gjennomføring av norsktestene. Vi mener imidlertid at fordelene med alternativ 1 langt overskygger ulempene som departementet lister opp i høringsnotatet (venteliste for å få avlegge prøven, byråkrati med å framskaffe nødvendige papirer). Det vil også være svært krevende for en barnehagestyrer/ansettelsesmyndighet å vurdere om søkerne er på nivå A2 i skriftlig kommunikasjon og B1 i muntlig kommunikasjon, leseforståelse og lytteforståelse.»

Trondheim kommune mener at prøvekapasiteten i liten grad vil bli berørt, da språkkravet i stor grad vil bli ivaretatt gjennom introduksjonsprogrammet og at det er disse personene språkkravet kommer til å gjelde for ved ansettelser.

Bergen kommune viser i sin uttalelse til at det er god prøvekapasitet:

«I Bergen kommune er det Nygård skole, opplæringssenter for fremmedspråklige, som gir opplæring i norsk og arrangerer norskprøven for innvandrere. Prøvekapasiteten er god; norskprøven avholdes to ganger årlig og alle oppmeldte får gjennomført testen.»

Kompetanse Norge påpeker at antall prøveavviklinger vil øke fra 2018 og at prøvekapasiteten derfor vil bli bedre på sikt:

«Når det gjeld uroa over at det er for få prøveavviklinger pr. år, vil vi informere om at talet på prøveavviklingar vil auke frå 2018. Kompetanse Noreg vurderer derfor at tida mellom kvar prøveavvikling på noko sikt sikkje vil vere eit vesentleg hinder i denne samanhengen.»

6.3 Nivået på norskferdigheter

Det er flere instanser som har uttalt seg om hvor gode norskferdigheter som er nødvendig for å kunne jobbe i barnehage. Oslo kommune mener at et krav om norskferdigheter tilsvarende nivå B1 i muntlig kommunikasjon ikke vil sikre at de ansatte har gode nok norskferdigheter på bakgrunn av erfaringer med språkkrav i egne barnehager:

«Fra 2012 har det vært krav om at de som ansettes i kommunale barnehager i Oslo skal kunne norsk tilsvarende nivå B1. Erfaringene fra bydeler og barnehager er at B1 ikke er tilstrekkelig høyt til at ansatte kan oppfylle de føringer og krav som stilles gjennom barnehagelov og rammeplan. Oslo kommunes erfaring er at det foreslåtte språkkravet ikke sikrer medarbeidere med gode nok norskferdigheter til å bidra til å bygge et godt språkmiljø for barn. Å legge til rette for god språkutvikling er en av de viktigste oppgavene til barnehagen.»

Også Nasjonalt senter for leseopplæring og leseforskning (lesesenteret) mener at et krav til norskferdigheter tilsvarende nivå B1 i muntlig kommunikasjon ikke er strengt nok.

Fylkesmannen i Vestfold er imidlertid enig i departementets forslag og uttaler:

«Vår vurdering er at de foreslåtte nivåene med A2 skriftlig og B1 muntlig er gode og passende nivåer for krav til norskspråklig kompetanse. Dette er nivåer som gjør at den ansatte vil fungere godt i jobben, uten at kravene kan oppfattes som urimelig strenge.»

Også Utdanningsforbundet er enig i departementets forslag, og påpeker at et strengere krav til norskferdigheter vil kunne føre til at søkere med annen nyttig kompetanse blir utestengt.

Norges døveforbund uttaler at det foreslåtte nivået på norskferdigheter ivaretar behovet for muntlige og skriftlige norskferdigheter i barnehager hvor det også er døve eller hørselshemmede barn:

«Slik de alternative lovforslagene er utformet ivaretar de kravet til norskspråklig kompetanse (muntlig og skriftlig) i de barnehager hvor det også er døve eller hørselshemmede barn. Likevel er det på sin plass at også dette språket og denne gruppen nevnes eksplisitt i forarbeidene, slik at det på den måten skapes bevissthet rundt disse barnas behov for et sterkt norskspråklig miljø, samt deres identitet som tegnspråklige/tospråklige.»

Det er også enkelte instanser som har uttalt seg om måten nivåene på muntlige og skriftlige norskferdigheter er omtalt på i høringsnotatet. Kompetanse Norge og Høgskolen i Oslo og Akershus mener at forslaget i høringsnotatet er upresist formulert. Kompetanse Norge uttaler:

«Departementet føreslår som alternativ 1 at søkjarar må dokumentere at dei har oppnådd nivå B1 i munnlege ferdigheiter og nivå A2 i skriftlege ferdigheiter på ein norskprøve. Under punkt 2.4, forslag til ny lovtekst, er dette spesifisert til å gjelde B1 i munnleg kommunikasjon, leseforståing og lytteforståing, og A2 i skriftleg kommunikasjon. Vi vil påpeke at leseforståing er ei skriftleg ferdigheit, og at det derfor blir misvisande å krevje A2-nivå i norsk skriftleg utan nærare presisering. Kompetanse Noreg stør forslaget om ei differensiering av språkkrava, og meiner det er rimeleg at det ikkje skal krevjast skriveferdigheiter i norsk på meir enn A2-nivå for barnehageassistentar. Vi stør også eit krav om B1-nivå i leseferdigheitar og i munnlege ferdigheiter, og til dette høyrer delprøve i munnleg kommunikasjon og delprøve i lytteforståing.»

6.4 Unntak fra kravet

6.4.1 Unntak for stillinger som styrer eller pedagogisk leder

Det er ingen høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om at kravet til norskferdigheter tilsvarende nivå B1 i muntlig kommunikasjon og nivå A2 i skriftlig kommunikasjon ikke skal gjelde for stillinger som styrer eller pedagogisk leder.

6.4.2 Unntak for stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk

Det er noen få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å gjøre unntak for stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk. Trondheim kommune uttaler:

«Det er Trondheim kommune sin oppfatning at en barnehage godkjent etter norsk barnehagelov skal ha norsk som hovedspråk i sitt arbeid. Dette underbygges av krav i barnehagelov og rammeplan. Det er ingen tilgang i hverken barnehagelov eller rammeplan til å drive en barnehage med et annet hovedspråk enn norsk. Trondheim kommune ser derfor ikke nødvendigheten av å unnta enkelte barnehager fra denne bestemmelsen bortsett fra samisk.»

Private barnehagers landsforbund er imidlertid enig i departementets forslag. Private barnehagers landsforbund mener at det er viktig å bevare denne typen barnehager, og viser til erfaringer fra Den tyske skole og barnehage i Oslo, der 98 prosent av barna som har gått i den tyske barnehagen går over i den tyske skolen.

6.4.3 Unntak for personer som har norsk, samisk, svensk, dansk, islandsk eller færøysk som morsmål

I høringsnotatet foreslo departementet at kravet ikke skal gjelde søkere som har norsk, samisk, svensk, dansk, islandsk eller færøysk som morsmål. Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener at kravet også bør gjelde søkere som har islandsk eller færøysk som morsmål, og at barnehageeier bør vurdere hvor mange ansatte som kan ha svensk eller dansk som morsmål:

«Fylkesmannen anbefaler ikke at unntaket skal gjelde søkere med islandsk eller færøysk som morsmål. Grunnen til dette er at småbarn ikke vil kunne forstå disse språkene, og de ansatte vil ikke kunne være gode språkmodeller for barna. Videre mener FMOA at det bør stå en merknad om at barnehageeiere må vurdere totalen av ansatte som har dansk eller svensk som morsmål, siden primærspråket er norsk i barnheagene. Barnehageårene er viktige for språket til barna, og det er til barnets beste at de ansatte kan være gode språkmodeller. I tillegg er det viktig at ansatte støtter og hjelper barna med den norske språkutviklingen, slik at overgangen til skolen blir best mulig. Dette mener vi er vanskelig å få til om flertallet av de ansatte har svensk eller dansk som morsmål.»

Stiftelsen Kanvas mener at de fleste vil forstå svensk og dansk, men at islandsk, færøysk og samisk for de fleste vil være på linje med de språkene som lovendringen retter seg mot. Utdanningsforbundet mener det er usikkert om personer med islandsk eller færøysk morsmål har gode nok norskferdigheter til å kunne støtte barnas norskspråklige utvikling.

Foreningen Norden er imidlertid enig i departementets forslag. Foreningen Norden mener at forslaget anerkjenner og viderefører det nordiske språkfellesskapet og ivaretar muligheten for deltakelse i det felles nordiske arbeidsmarkedet.

6.4.4 Unntak for personer som har gjennomført opplæring i norsk i grunnskolen eller på videregående skole og fått karakter i faget

Det er noen få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å gjøre unntak for personer som har gjennomført ordinær opplæring i norsk i grunnskolen eller på videregående skole og fått karakter i faget. Ski kommune påpeker at godkjent vitnemål fra grunnskolen ikke nødvendigvis innebærer at personen har tilfredsstillende norskferdigheter:

«Ski kommune vil påpeke at alle elever som gjennomfører grunnskole får godkjent vitnemål, uten at dette nødvendigvis er en garanti for språklige ferdigheter tilsvarende grunnskolenivå. Ski kommune vil anbefale at unntaksbestemmelsen presiseres til å gjelde søkere som har karakteren 2 eller høyere i norsk skriftlig og muntlig på grunnskole.»

6.4.5 Unntak for personer som har minst fem års relevant arbeidserfaring fra en norsk barnehage eller skole

Det er noen få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å gjøre unntak fra kravet til norskferdigheter for personer som har minst fem års relevant arbeidserfaring fra en norsk barnehage eller skole. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«FMOA mener at fem års relevant arbeidserfaring ikke bør gi fritak fra kravet. Erfaringer og konkrete eksempler fra våre fylker har vist seg at fem års relevant arbeidserfaring ikke er ensbetydende med at vedkommende snakker godt nok norsk.»

Ski kommune mener også at dette unntaket bør tas ut av lovforslaget fordi arbeidssøkere med lang praksis ikke nødvendigvis har tilfredsstillende språkkunnskaper.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet er imidlertid enig i departementets forslag og uttaler:

«IMDi støtter departementets forslag med presiseringene om at kravene ikke vil ha tilbakevirkende kraft, og at personer som arbeidserfaring i 5 år eller mer fritas fra kravet, og at kravet kun gjelder ansettelsesprosesser og ikke personer på praksis eller i tiltak.»

6.4.6 Unntak hvis det er pedagogisk forsvarlig

Det er flere høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om at barnehageeier kan gjøre unntak fra kravet til norskferdigheter hvis det er pedagogisk forsvarlig. Av de som har uttalt seg om dette forslaget, er det noen instanser som mener at en slik unntaksbestemmelse vil gi barnehageeier et for stort rom til å utøve skjønn. Ullensaker kommune viser i sin uttalelse til at en skjønnsmessig unntaksbestemmelse vil kunne gå utover det pedagogiske tilbudet til barna:

«Det foreslås videre at § 18 a siste ledd i forslag til ny hjemmel sløyfes. Dette vil lett føre til en skjønnsmessig vurdering fra eiers side uten at det tas hensyn til det pedagogiske tilbudet barna får i den aktuelle barnehage.»

Fylkesmannen i Vestfold og Bergen kommune viser til at barnegruppens sammensetning og personalgruppens samlede kompetanse vil kunne endre seg over tid, og at disse momentene derfor ikke bør kunne vektlegges i forsvarlighetsvurderingen. Fylkesmannen i Vestfold mener at en slik unntaksbestemmelse vil kunne undergrave formålet med kravet. Fylkesmannen i Vestfold uttaler:

«Under dette punktet er det beskrevet en unntaksordning som åpner for at barnehageeier kan ansette en søker uten bestått norskprøve, eller uten tilfredsstillende norskferdigheter dersom dette er «pedagogisk forsvarlig». Vår vurdering er at dette er en alt for åpen og upresis unntaksbestemmelse som vil kunne undergrave intensjonen bak lovforslaget. Både barnegruppens sammensetning og de ansattes samlede norskkompetanse vil endres over tid, og det som kunne bli vurdert som «pedagogisk forsvarlig» ved tilsetting er ikke nødvendigvis forsvarlig på et senere tidspunkt.»

Også Utdanningsforbundet mener at forslaget om at barnehageeier kan gjøre unntak fra kravet til norskferdigheter hvis det er pedagogisk forsvarlig, potensielt vil kunne undergrave formålet med kravet:

«Utdanningsforbundet støtter ikke unntaksbestemmelsen i siste avsnitt. Vi har lang erfaring som viser at unntaksbestemmelser i barnehageloven langsomt blir hovedregel. Da vil unntaket undergrave det man ønsker å sikre gjennom lovbestemmelsen.»

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon er imidlertid enig i departementets forslag og uttaler:

«FFO støtter forslaget om unntak fra språkkravene dersom det er «pedagogisk forsvarlig». Det er viktig at lovverket ikke blir for rigid. Det vesentlige må være at barnas behov ivaretas, og i enkelte tilfeller kan det være gode grunner til å fravike hovedregelen. Det er positivt at departementet understreker at unntaket skal praktiseres i tråd med den enkelte barnegruppas behov.»

Øvre Eiker kommune viser til at forslaget om at barnehageeier kan gjøre unntak fra kravet til norskferdigheter hvis det er pedagogisk forsvarlig, vil gi barnehageeier større rom til å foreta en helhetsvurdering av søkerens kompetanse:

«Videre støtter rådmannen forslaget om mulighet for en unntaksbestemmelse for språkkravet dersom det er pedagogisk forsvarlig. (…) En unntaksbestemmelse vil kunne ivareta behovet for en spesiell kompetanse som en assistent innehar selv om nødvendig språkkompetanse ikke er på plass. I arbeidet med inkludering av minoritetsspråklige har barnehagene behov for mange kompetanser. Høringsforslagets vilkår om en pedagogisk forsvarlighetsvurdering støttes imidlertid fullt ut.»