6 Fordeling av inntekter mellom stat og kommune mv.

I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet skal få en rettferdig andel av verdiene som skapes ved å utnytte fellesskapets naturressurser. En sentral del av forslaget til grunnrenteskatt på landbasert vindkraft er at lokalsamfunn som stiller naturressurser til disposisjon, skal sikres en andel av grunnrenten.

Som omtalt i Prop. 1 LS (2022–2023) legger regjeringen opp til at kommunene skal få halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten på landbasert vindkraft. Regjeringen mener i tillegg at vindkraftproduksjon bør komme interesser som berøres negativt av vindkraftutbygging, til gode.

6.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått at kommunesektoren gjennom tre virkemidler skulle få halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten på landbasert vindkraft: den eksisterende produksjonsavgiften, en ny naturressursskatt og en ekstrabevilgning i år med høy grunnrente. Modellen er illustrert i figur 6.1.

Forstørr bilde

I forbindelse med grunnrenteskatteforslaget ble det i statsbudsjettet for 2023 foreslått, og vedtatt, å øke produksjonsavgiften til 2 øre/kWh, se Prop. 1 LS (2022–2023) punkt 8.7. Produksjonsavgiften innbetales månedlig til staten og tilbakeføres til vertskommunene året etter avgiftsåret. Den gir relativt stabile inntekter til kommunene.

I høringsnotatet ble det dessuten foreslått å innføre en naturressursskatt på 1,3 øre/kWh (1,1 øre/kWh til vertskommunene og 0,2 øre/kWh til fylkeskommunene). Naturressursskatten ble foreslått å inngå i inntektsutjevningssystemet mellom kommunene, slik som for vannkraft. Det ble også lagt opp til at produksjonsavgiften og naturressursskatten kunne trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt. På den måten vil de normalt ikke virke belastende for selskap som betaler grunnrenteskatt, men være en mekanisme for å omfordele grunnrenteskatt fra staten til kommunesektoren. For tilfeller der produksjonsavgiften og naturressursskatten overgår fastsatt grunnrenteskatt, ble det foreslått at ubenyttet fradrag fremføres med rente og kommer til fradrag i positiv fastsatt grunnrenteskatt senere år. I likhet med produksjonsavgiften og grunnrenteskatten foreslo departementet at naturressursskatten skal gjelde for vindkraftanlegg som er konsesjonspliktige etter energiloven.

I tillegg ble det i høringsnotatet foreslått at kommunesektoren gis en ekstrabevilgning i år der grunnrenten er høy. Ekstrabevilgningen skulle fordeles etter nøklene i rammetilskuddet til kommunene og eventuell ekstrabevilgning skulle utbetales til kommunene året etter inntektsåret.

6.2 Høringsuttalelsene

Landssammenslutninga av Norske Vindkraftkommuner (LNVK), med støtte fra om lag 40 kommuner, er tilfreds med at kommunenes posisjon styrkes med en andel til kommunene som en del av et nytt skatteregime for vindkraft. LNVK er likevel kritisk til flere sider ved innretningen av forslaget, og mener innretningen ikke fullt ut likestiller vindkraftkommuner med vannkraftkommuner. Det vises til at forslaget løsrives fra vindkraftens og naturinngrepenes lokale forankring, og overfører deler av den verdiskaping noen kommuners naturressurser gir grunnlag for, til kommuner som ikke selv ofrer egen natur. Ved bruk av rammetilskuddene, som i hovedsak fordeles etter antall innbyggere, vil bykommuner motta hovedtyngden av grunnrenteskatten. LNVK viser til Energikommisjonen, som anbefaler at «den berørte kommunen som stiller sine naturressurser til disposisjon for storsamfunnet» gis en fast andel «på 15 prosent av grunnrenteskatten til staten fra det enkelte vindkraftanlegg». LNVK slutter seg til dette, og viser blant annet til at man ved en slik løsning vil unngå sammenblanding av skatteregimet for naturressursnæringer og det statlige overføringssystemet for kommunesektoren. LNVK viser videre til at det er feil å fremstille produksjonsavgiften som en vridende skatt, da denne er å anse som en naturavgift.

Kommunenes sentralforbund (KS) menerdet må vurderes å øke inntektene som tilfaller vindkraftkommunene fra det som følger av forslaget, for at vindkraftutbygginger skal aksepteres lokalt. KS foreslår at dette enten kan gjøres ved at kommunesektorens samlede andel av grunnrenteskatten økes og dermed gi rom for å øke satsen for produksjonsavgiften, at produksjonsavgiften økes og ekstrabevilgningen reduseres eller at produksjonsavgiften økes og naturressursskatten reduseres.

Kraftfylka mener skatteinntektene i større grad bør tilfalle vertsfylker og -kommuner fremfor kommunesektoren som sådan for å kompensere for tapt areal og naturverdier, samt for å sikre lokal tilslutning til etablering av ny vindkraft. For det andre må den omtalte ekstrabevilgningen til kommunesektoren komme vertsfylker og -kommuner til gode heller enn å inngå i inntektsutjevningssystemet. Videre mener Kraftfylka at produksjonsavgiften bør deles mellom vertskommuner og vertsfylker, og at naturressursskatten må gå uavkortet til vertsfylkene og -kommunene.

Statistisk sentralbyrå (SSB) viser til at det foreslåtte systemet for fordeling av grunnrenten vil sikre at alle kommuner og fylkeskommuner vil kunne tjene på vindkraftutbygging, selv de som ikke har vindkraften lokalisert hos seg. Det kan føre til et politisk press fra hele kommunesektoren om tilrettelegging for mer vindkraft på land. Det vil være uheldig i en helhetlig vurdering, da kommunene ikke nødvendigvis tar hensyn til alle miljøeffekter i sine avveininger. SSB foreslår at departementet i større grad problematiserer hva som menes med å legge til rette for kommunale inntekter, hvor stor andel som bør tilfalle kommunene og hvordan den foreslåtte fordelingen påvirker kommunenes insentiver. SSB mener det også bør vurderes å innføre en naturavgift på vindkraft, som kan sikre samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av arealer til vindkraft, og lokalisering av denne.

Norges Miljøvernforbund (NMF) tar i sitt høringssvar til orde for at samtlige skatteinntekter skal gå til staten for videre fordeling, primært til sikring av naturområder og naturrestaurering, deretter til kommunesektoren. NMF mener direkte fordeling til vertskommuner vil skape insentiver til at kommunene vil kunne presses/kjøpes til å samtykke til utbygging de ellers ikke ville akseptert, for å kunne opprettholde basistjenester til sine innbyggere.

Motvind Norge er uenig i at inntektene fra grunnrenteskatten delvis skal tilbakeføres til kommunene, da dette er insentiv til ytterligere nedbygging av natur. Det fremheves at deler av inntektene i stedet bør gå til et fond som øremerkes naturrestaurering. Motvind Norge mener videre at produksjonsavgiften til kommunene bør holdes lavest mulig, og at naturressursskatten bør inngå i inntektsutjevningssystemet, slik som for vannkraft.

Landsorganisasjonen (LO) støtter regjeringens forslag til modell for fordeling av proveny mellom stat og kommunesektor, inkludert andelen som skal gå direkte til vertskommunen.

Statkraft AS og Fosen Vind DA mener det er viktig å lovfeste kompensasjonsordninger til det lokale nivået. I tillegg vises det til at naturressursskatten bør allokeres i sin helhet til vertskommunene. Statkraft mener man bør være varsomme med ekstrabevilgningen til vertskommunene, og viser til at det bør utvises varsomhet med å innføre resultatavhengige allokeringer mellom stat og kommune på bekostning av mer forutsigbare løsninger.

Alcoa Norway AS, Distriktsenergi, Fornybar Norge, Fred. Olsen Renewables AS,Norsk Hydro ASA, Norsk Industri, Zephyr AS og Zero mener naturressursskatten og produksjonsavgiften må gå uavkortet til vertskommunen og ikke fordeles ut over kommunesektoren. Zero viser til at dette vil lede til at mer av verdiskapingen blir liggende igjen lokalt og at det blir mer attraktivt å bygge ut mer fornybar energi.

Aneo AS mener at både naturressursskatten og produksjonsavgiften i sin helhet bør allokeres til vertskommunen, med unntak av 0,2 øre/kWh til fylkeskommunen hvor vindparken ligger.

Flere høringsinstanser, herunder Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS, Advokatforeningen, Alcoa, Gudbrandsdal Energi Holding,Norgesgruppen ASA, Norsk Hydro ASA, Norsk Industri og Troms Kraft AS har uttalt at dersom produksjonsavgiften beholdes og naturressursskatten innføres, bør disse komme til fradrag i alminnelig inntektsskatt heller enn i grunnrenteskatten. Dette for å unngå at disse blir en kostnad selskapene må bære dersom grunnrenteinntekten blir negativ.

Aneo AS, Fornybar Norge, Fosen Vind DA og Statkraft AS mener produksjonsavgiften og naturressursskatten i sin helhet må kunne trekkes fra i valgfri utlignet statlig skatt (selskapsskatt eller grunnrenteskatt). Statkraft mener videre at som for fremførbart underskudd, vil ikke en risikofri rente innebære investeringsnøytralitet ved fremføring av naturressursskatt og produksjonsavgift.

6.3 Departementets vurderinger

Flere av høringsinstansene har ønsket at en større del av inntektene bør gå direkte til vertskommunene. Samtidig peker enkelte på at et for høyt nivå på vertskommunenes inntekter kan gi kommuner uheldige insentiver til utbygging av vindkraft.

Bruttoavgifter, slik som produksjonsavgiften og naturressursskatten foreslått i høringsnotatet, er uavhengige av lønnsomhet. Det kan føre til at prosjekter som er lønnsomme før skatt, blir ulønnsomme etter skatt. I høringsnotatet utgjorde de foreslåtte bruttoavgiftene samlet 3,3 øre/kWh. I tillegg vil også kommunalt utskrevet eiendomsskatt virke som en bruttoavgift. Samlet innebar høringsforslaget at bruttoavgiftene kunne utgjøre en betydelig andel av brutto salgsverdi, eksempelvis for et anlegg i områder med moderate kraftpriser eller for anlegg som har inngått lavt prisede kraftavtaler. Et høyt nivå på bruttoavgiftene kan også gjøre at avgiftene overgår den samlede grunnrenteskatten.

Virkningene av bruttoavgifter på prosjekter med ulik lønnsomhet er illustrert i figur 6.2. Det er her tatt utgangspunkt i en investering i et tenkt nytt vindkraftanlegg med investeringskostnad på 1 000 mill. kroner. Investeringen er i utgangspunktet forutsatt marginalt lønnsom etter skatt med forslagene i denne proposisjonen. Investeringskostnaden er deretter økt og redusert for å illustrere henholdsvis et ulønnsomt og lønnsomt prosjekt. I den grå søylen er det lagt til grunn at vindkraftanlegget bare står overfor skatt på alminnelig inntekt (selskapsskatt) med ordinære saldoavskrivninger, mens den røde søylen inkluderer produksjonsavgift på 2,3 øre/kWh som er fradragsberettiget i grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt. Videre inkluderer den blå søylen den foreslåtte grunnrenteskatten der produksjonsavgift i stedet trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt.

Forstørr bilde

¹ Variasjonen i lønnsomhet fra marginal investering er gjort ved å øke og redusere investeringskostnaden med 25 pst. for henholdsvis det ulønnsomme tilfellet og tilfellet med høy lønnsomhet.

Kilde: Finansdepartementet.

Som det fremgår av illustrasjonen, vil bruttoavgifter i form av produksjonsavgift redusere selskapenes lønnsomhet målt som nåverdi etter skatt. Dermed kan prosjekter som er lønnsomme uten bruttoavgifter, bli ulønnsomme etter skatt, som vist for det marginale tilfellet.

Grunnrenteskatten vil derimot tilpasses lønnsomheten. Videre reduserer grunnrenteskatten den negative effekten av produksjonsavgiften, siden avgiften kan trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt. Det ulønnsomme og det marginale tilfellet kommer dermed bedre ut når grunnrenteskatten inkluderes, enn i tilfellet med kun produksjonsavgift. For ulønnsomme eller marginale prosjekter er det altså bruttoavgifter som i første rekke vil virke belastende. Det fremgår også av KPMGs rapport, der det er bruttoavgifter som reduserer kontantstrømmen de første årene for seks av åtte prosjekter som de har vurdert. Disse seks prosjektene vil, ifølge KPMGs rapport, først betale grunnrenteskatt etter 2030.

For anlegg med høy lønnsomhet vil grunnrenteskatten bidra til at lokalsamfunn og fellesskapet får en større del av den ekstraordinære lønnsomheten, i tråd med formålet ved innføring av grunnrenteskatt.

Departementet foreslår etter en samlet vurdering at det ikke innføres naturressursskatt for vindkraft, og at produksjonsavgiften økes fra 2 til 2,3 øre/kWh. Vertskommuner vil dermed være sikret en betydelig del av grunnrenten.

Departementet legger videre opp til at kommunene skal få halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten. Det innebærer en ekstra bevilgning til kommunene i år med høy grunnrente, slik at produksjonsavgift og bevilgning til sammen utgjør halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten. Både produksjonsavgiften og eventuell ekstra bevilgning gis året etter inntektsåret.

Den årlige grunnrenten kan svinge betydelig over tid. Med forslaget til fordeling av inntekter mellom stat og kommunesektor vil vertskommunene i perioder med lav til moderat grunnrente være sikret et minstenivå av inntekter tilsvarende produksjonsavgiften, mens det gis en ekstra bevilgning i år med høy grunnrente. Produksjonsavgiften (sammen med eiendomsskatten) bidrar til stabilitet i vertskommunenes inntekter fra vindkraften.

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om at produksjonsavgiften kan trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt. På den måten vil avgiften normalt ikke virke belastende for selskap som betaler grunnrenteskatt, men være en mekanisme for å omfordele grunnrenteskatt fra staten til vertskommuner. Det tilsvarer løsningen som er vedtatt for grunnrenteskatt på havbruk. Hvis produksjonsavgiften er høyere enn fastsatt grunnrenteskatt i vindkraftanlegget, foreslås det at ubenyttet fradrag fremføres med rente og kommer til fradrag i positiv fastsatt grunnrenteskatt senere år. Siden produksjonsavgiften trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt, vil produksjonsavgiften ikke lenger være fradragsberettiget i grunnrenteinntekten eller skatt på alminnelig inntekt. Departementet viser til at produksjonsavgiften skal gi vertskommunene inntekter fra grunnrentevirksomheten som er lokalisert i kommunen. Det er derfor naturlig at produksjonsavgiften samordnes med grunnrenteskatten og ikke skatt på alminnelig inntekt.

I tråd med høringsforslaget vil eier av vindkraftanlegget være skattesubjekt for grunnrenteskatten, mens det for produksjonsavgiften er konsesjonæren. Energilovgivningen åpner for at eier kan overlate drift av vindkraftanlegg til en driftsoperatør. Videre kan funksjoner som salg av kraft mv. overlates til et annet selskap. Eieren av et vindkraftanlegg vil ha den økonomiske risikoen for anlegget, og oppnå grunnrenten. I tilfeller der oppgaver knyttet til driften av et vindkraftanlegg er overlatt til en driftsoperatør, kan driftsoperatøren være konsesjonær. I slike tilfeller vil driftsoperatøren være registreringspliktig, og dermed avgiftsdebitor, for produksjonsavgiften på vindkraft på land (jf. punkt 3.3), men kan viderefakturere avgiften til eieren. For at produksjonsavgiften i slike tilfeller skal være fradragsberettiget krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt for eier, må eieren av vindkraftanlegget kunne dokumentere overfor skattemyndighetene at produksjonsavgiften ikke fradragsføres i grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt eller grunnrenteskatt.

Som det fremgår av høringsnotatet og punkt 5.6.3, vil fremført produksjonsavgift bli overført til overtakende selskap ved samlet realisasjon av vindkraftanlegg som gjennomføres med kontinuitet og dermed uten umiddelbar skattlegging. Ved realisasjon som gjennomføres med skattlegging, vil det overdragende selskapet ikke lenger opptjene grunnrenteinntekt ved det aktuelle vindkraftanlegget. Uten nærmere regler kan det innebære at fremført produksjonsavgift går tapt for overdrageren. Departementet antar likevel at realisasjon av vindkraftanlegg normalt vil gi en positiv grunnrenteinntekt, og dermed grunnrenteskatt, i realisasjonsåret, som er tilstrekkelig til å gi grunnlag for fradrag for fremført produksjonsavgift. Det har ikke kommet høringsinnspill til dette punktet, og departementet viderefører forslaget i høringsnotatet.

Interesser som berøres negativt av vindkraftutbygging

Vindkraftverk er arealkrevende, forutsetter gode vindressurser og kan påvirke nærmiljø, næringsinteresser og bosetning. Vindkraft etableres derfor typisk i områder et stykke unna bosetning der utmark utgjør en vesentlig del av planområdet. Hensynet til naturverdier gjør seg derfor særlig gjeldende i vindkraftsaker. Konsesjonsbehandlingen skal sikre at prosjekter med akseptable virkninger for naturverdier gis konsesjon, men like fullt vil de aller fleste vindkraftverk medføre tap av naturverdier. I områder med samisk reindrift vil utmarksområdene også være viktige for reindriften, og hensynet til reindriften står sentralt i mange vindkraftsaker.

Regjeringen mener at vindkraftproduksjon bør komme interesser som berøres negativt av vindkraftutbygging, til gode. Regjeringen tar sikte på at et beløp tilsvarende 0,2 øre/kWh av vindkraftproduksjonen avsettes til lokale formål som natur, reindrift og eventuelt andre formål som er direkte berørt av arealbruken. Det er behov for å utrede ordningen nærmere. Blant annet må det vurderes nærmere hvilke konkrete formål som skal tilgodeses og hvordan midlene skal fordeles. Regjeringen vil komme tilbake med et forslag og detaljerte bestemmelser i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2024.