7 Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 Provenyvirkninger

Anslag fra NVE indikerer at landbasert vindkraft er blant de mest kostnadseffektive kildene til ny kraftproduksjon. Ut fra forventningene om begrenset utbygging av landbasert vindkraft de neste årene, ventes vindkraftproduksjonen i dette tiåret i hovedsak å komme fra eksisterende vindkraftanlegg.

Utviklingen i kraftprisene vil ha vesentlig betydning for lønnsomheten fremover. Siden grunnrenteskatten tilpasser seg den løpende lønnsomheten, vil provenyet kunne variere betydelig fra år til år. Forventningene til langsiktige spotmarkedspriser ligger over anslåtte produksjonskostnader over levetiden for landbasert vindkraft, se punkt 2.3.1. Dette gjelder både for nye vindkraftanlegg og for det meste av eksisterende anlegg. For eksisterende vindkraftanlegg med lavt prisede kraftavtaler er det utsikter til at lønnsomheten vil bedres etter hvert som avtalene utløper. Selv om det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen i både kraftpriser og produksjonskostnader, forventes det på sikt et positivt proveny fra grunnrenteskatten på vindkraft.

Siden nye investeringer fradras umiddelbart, vil provenyet også påvirkes av hvor store investeringene er i årene fremover. Regjeringen foreslår omfattende overgangsordninger, blant annet at kraftavtaler inngått før forslaget ble kjent (28. september 2022), skal verdsettes til kontraktspris, og at historiske investeringer kan fradras gjennom avskrivninger tillagt en venterente. I tillegg foreslås det å ikke innføre naturressursskatt, men at produksjonsavgiften økes noe. Negativ grunnrenteinntekt foreslås fremført med rente og ubenyttet fradrag for produksjonsavgift kan også fremføres til senere år. Samlet sett trekker dette i retning av at det kan gå flere år før det kan forventes noe særlig samlet proveny fra grunnrenteskatten på landbasert vindkraft. En del kraftverk har svært god lønnsomhet, blant annet fordi de i større grad er eksponert for høye spotmarkedspriser. Slike kraftverk kan betale grunnrenteskatt allerede fra 2024.

Uten overgangsordninger anslås bruttoprovenyet til om lag 2,6 mrd. kroner. Med en grunnrenteskatt som foreslått, anslås det samlede bruttoprovenyet på svært usikkert grunnlag til om lag 300 mill. kroner påløpt i 2024. Anslaget for påløpte inntekter i 2024 er betydelig lavere enn anslaget som ble utarbeidet for 2023, se Prop. 1 LS (2022–2023) punkt 5.4. Det skyldes i stor grad lavere forutsetninger om kraftpris og lempeligere behandling av historiske investeringer enn forslaget i høringsnotatet, i tillegg til lavere skattesats.

Etter forslaget kan produksjonsavgift trekkes fra krone for krone i positiv fastsatt grunnrenteskatt. Produksjonsavgiften på 2,3 øre/kWh anslås til om lag 390 mill. kroner påløpt i 2024. Av dette anslås om lag 150 mill. kroner å komme til fratrekk i grunnrenteskatten, mens resterende fremføres og kommer til fratrekk i senere år. Nettoprovenyet, etter fratrekk for produksjonsavgift, anslås dermed til om lag 150 mill. kroner påløpt i 2024. Grunnrenteskatteprovenyet bokføres i sin helhet i 2025.

Enkelte vindkraftanlegg anslås å få negativ grunnrenteinntekt som fremføres med rente og kommer til fradrag i positiv beregnet grunnrenteinntekt senere år. For 2024 anslås summen av skatteverdien av negativ grunnrenteinntekt og ubenyttet fratrekk for produksjonsavgift til om lag 700 mill. kroner. Den fulle årsvirkningen av forslaget for inntektsåret 2024 anslås dermed til om lag -550 mill. kroner påløpt i nettoproveny. På lengre sikt, når de foreslåtte overgangsordningene og historiske prissikringsavtaler fases ut, forventes det høyere proveny fra grunnrenteskatten.

Provenyanslagene er oppsummert i tabell 7.1. Departementet understreker at anslagene er svært usikre.

Økt produksjonsavgift og fordeling av inntekter til kommunene

Samlet har vertskommunene fått en klar økning i inntektene fra vindkraft de siste årene. Produksjonsavgiften til vertskommuner ble innført fra 1. juli 2022 med en sats på 1 øre/kWh, se punkt 3.3. Fra 1. januar 2023 ble avgiften økt til 2 øre/kWh. Økningen ble satt i sammenheng med forslaget om grunnrenteskatt. Det foreslås nå å øke satsen til 2,3 øre/kWh fra 2024, se punkt 6.3 og Prop. 1 LS (2023–2024) punkt 7.8. Det anslås å øke provenyet med om lag 38 mill. kroner påløpt og 35 mill. kroner bokført i 2024. Samlet produksjonsavgift anslås til 390 mill. kroner for 2024. Inntektene fra avgiften tilbakeføres til vertskommunene året etter avgiftsåret.

Etter forslaget skal minst halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten gå til kommunesektoren gjennom produksjonsavgiften og en ekstra bevilgning i år med særlig høy grunnrente, se kapittel 6. For 2024 anslås det at vertskommunene gjennom produksjonsavgiften vil motta mer enn halvparten av anslått grunnrenteskatteproveny. Det ligger derfor ikke an til ekstra bevilgning til kommunene i budsjettet for 2025.

7.2 Økonomiske konsekvenser for eiere av vindkraftanlegg

Lønnsomheten i vindkraftanleggene vil variere ut fra kostnadsnivået i anlegget, vindressursen, i hvilket prisområde anlegget ligger, eventuelle fastprisavtaler og finansieringsform. Grunnrenteskatten er basert på resultatet i selve grunnrentevirksomheten og vil dermed tilpasse seg til lønnsomheten i vindkraftanleggene, se punkt 6.3. Staten vil gjennom grunnrenteskatten ta en andel av resultatet både ved overskudd og ved underskudd. Samtidig bærer staten en lik andel av investeringskostnaden gjennom umiddelbare fradrag. For nye investeringer vil selskapenes avkastning målt som nåverdi per krone investert ikke påvirkes av grunnrenteskatten. Selskapene vil dermed fortsatt ha insentiv til å investere i anlegg som er lønnsomme før grunnrenteskatt.

For eksisterende vindkraftanlegg vil effekten av grunnrenteskatten også avhenge av hvordan historiske tilpasninger hensyntas. Siden eiere kan ha inngått kraftavtaler uten forventninger om en grunnrenteskatt, har departementet foreslått en unntaksregel som hensyntar historiske prissikringer, se punkt 5.6.1. Videre er det foreslått at skattemessig gjenstående verdi av historiske investeringer skal kunne fradragsføres i grunnrenteskatten, inkl. den lempeligere løsningen for driftsmidler omfattet av de raske lineære avskrivningsreglene. Regjeringen foreslår i tillegg en venterente som skal kompensere for at inngangsverdien av historiske innvesteringer må avskrives over tid, se punkt 5.7.3.

Figur 7.1 illustrerer virkningen av grunnrenteskatteforslaget for et tenkt, eksisterende vindkraftanlegg, under forenklede forutsetninger. Det er tatt utgangspunkt i et anlegg med historiske investeringskostnader på 1 000 mill. kroner, der selskapet har inngått prissikringsavtaler for halvparten av produksjonen. Investeringen er forutsatt marginalt lønnsom for selskapet på beslutningstidspunktet i 2019. Historiske kostnader og inntekter kan ikke påvirkes eller endres, og inngår derfor ikke ved vurdering av fremtidig verdi og lønnsomhet. Rasjonelle aktører vil vurdere verdien av den fremtidige kontantstrømmen, og figuren vises derfor nåverdien av selskapets forventede, fremtidige kontantstrøm etter skatt fra og med 2024.

Forstørr bilde

¹ Med 2023-regler menes at anlegget er omfattet av skatt på alminnelig inntekt med lineære avskrivninger for historiske investeringer samt produksjonsavgift på 2,3 øre/kWh fra 2024.

² Det er forutsatt at selskapet har sikret kraftprisen for halvparten av produksjonen i hele anleggets levetid til moderat kraftpris.

³ Den grønne søylen illustrerer effekten av at spotmarkedsprisen øker med 10 øre/kWh for halvparten av produksjonen som ikke er prissikret.

Kilde: Finansdepartementet.

I den første, grå søylen vises selskapets nåverdi av gjenværende kontantstrøm dersom 2023-regler inklusiv produksjonsavgift på 2,3 øre/kWh fra 2024, hadde blitt videreført over hele anleggets levetid. Den røde søylen viser selskapets gjenværende nåverdi uten overgangsordninger, som er vesentlig lavere enn med videreførte 2023-regler. De gule, blå og lyseblå søylene viser de isolerte virkningene av de foreslåtte overgangsordningene, for henholdsvis historiske prissikringsavtaler, avskrivning av historiske investeringer og venterente. Samlet gir de foreslåtte overgangsordningene en betydelig økning i gjenværende nåverdi sammenlignet med tilfellet uten overgangsordninger. Den gjenværende nåverdien utgjør da om lag 90 pst. av forventet nåverdi i tilfellet uten grunnrenteskatt.

Kraftprisene er volatile, men det er rimelig å anta at forventede kraftpriser er høyere enn det selskap la til grunn ved investeringsbeslutningen. I illustrasjonen over ble investeringsbeslutningen tatt i 2019. Da var gjennomsnittlig fremtidspris i det finansielle kraftmarkedet vel 30 øre/kWh for årene 2022–2027. Den grønne søylen i figuren viser økningen i selskapets nåverdi som følge av økt kraftpris for produksjonen som er forutsatt solgt i spotmarkedet. Inkludert de foreslåtte overgangsordningene ville en slik kraftprisøkning økt selskapets gjenværende nåverdi til om lag samme nivå som i tilfellet uten grunnrenteskatt.

Virkningene av grunnrenteskatten vil variere mellom det enkelte anlegg. Anlegg kan ha svak lønnsomhet, for eksempel på grunn av inngåtte prissikringsavtaler eller eventuelle kostnadsoverskridelser. Slike forhold vil helt eller delvis hensyntas med de foreslåtte overgangsordningene. For anlegg omfattet av raske lineære avskrivningsregler, og som har lav eller null i skattemessig gjenstående verdi, vil den foreslåtte lempeligere løsningen for fastsettelse av inngangsverdien vesentlig lette overgangen til en grunnrenteskatt. For anlegg som har svak eller negativ lønnsomhet er det særlig bruttoavgifter som vil virke belastende.

Enkelte vindkraftanlegg kan ha hatt store lønnsomhetsutfordringer allerede før forslaget om grunnrenteskatt ble lagt frem. En grunnrenteskatt vil ta hensyn til mange av disse forholdene, men det ligger utenfor skattesystemets funksjon å sikre levedyktigheten til alle anlegg med lønnsomhetsutfordringer.

7.3 Administrative konsekvenser

I høringsnotatet antok departementet at vindkraftprodusentene vil få kostnader knyttet til tilpasning av systemer for å sikre riktig innberetning av nødvendige opplysninger til skattemeldingen, men at de langt på vei allerede har rapporteringspliktig informasjon relativt lett tilgjengelig, blant annet gjennom den ordinære skattemeldingen.

For skattemyndighetene var det beskrevet økte kostnader til utvikling av systemløsninger, utarbeidelse av informasjons- og veiledningsmateriell og opplæring, samt varige kostnader til veiledning, drift av systemløsningene og saksbehandling, herunder fastsetting og kontroll.

Enkelte kan kreve særlig oppfølging fra Skatteetaten og/eller de skattepliktige, for eksempel ved delt allokering.

Skattedirektoratet viser til at innføring av grunnrenteskatt på landbasert vind vil kreve tilførsel av nye ressurser til blant annet veiledning, fastsetting og kontroll, utvikling av nye systemer og tilpasninger i allerede eksisterende systemer for rapportering, kontroll og analyse. Et høyskatteregime innebærer at skattepliktige generelt vil ha større økonomisk insentiv enn ellers til å minimere den skattepliktige inntekten fra kraftproduksjonen. Det er derfor et særskilt behov for kontrollvirksomhet blant annet knyttet til kostnadsfordeling og prising av transaksjoner mellom tilknyttede selskaper i Norge med virksomhet i og utenfor de ulike skatteregimene. Det forventes også at det vil oppstå tvister med de skattepliktige i forbindelse med nytt regelverk.

Departementet viser til at Skatteetaten i 2024 vil ha kostnader til utvikling av en systemløsning for grunnrentebeskatning av landbaserte vindkraftanlegg, og til nødvendige tilpasninger i eksisterende systemer. Ny systemløsning må være på plass til fastsetting for inntektsåret 2024. Det vil også være behov for å etablere et kompetansemiljø på grunnrenteskatt for landbasert vindkraft i Skatteetaten. Videre vil Skatteetaten ha varige merkostnader til drift av den nye systemløsningen, utarbeidelse av informasjons- og veiledningsmateriell og saksbehandling, herunder fastsetting, veiledning og kontroll. I regjeringens forslag til statsbudsjett for 2024, jf. Prop. 1 S (2023–2024) for Finansdepartementet, er det foreslått å sette av midler til Skatteetaten for å dekke nevnte kostnader til utvikling og forvaltning.

Regelrådet stiller i sitt høringssvar spørsmål til om modellen for fordeling av inntekter til kommunene, men både produksjonsavgift og naturressursskatt i tillegg til grunnrenteskatten, er unødvendig tungvint og gir større administrative byrder for næringslivet enn nødvendig. Departementet viser til at forslaget i høringsnotatet om å innføre en naturressursskatt ikke videreføres.