6 Departementets vurderinger

Departementet foreslår et nytt midlertidig kapittel 4A i smittevernloven om koronasertifikat. Lovendringene vil gi et lovgrunnlag for å etablere et tidsbegrenset system for verifisert dokumentasjon av vaksinasjonsstatus, gjennomgått koronasykdom og negativt testresultat. Forslaget til lovgrunnlag skal også gi hjemmel for gjennomføring av EØS-relevante rettsakter om koronasertifikat, og legge til rette for at departementet gjennom forskrift kan regulere bruken av sertifikatet.

Koronasertifikatet skal etter forslaget bestå av en del som viser vaksinasjonsstatus, en del som viser gjennomgått koronasykdom og en del som viser negativt testresultat for SARS-CoV-2. Departementets forslag tar høyde for usikkerhet med hensyn til hvor omfattende den nasjonale bruken av koronasertifikatet vil bli. Det er derfor foreslått at departementet kan gi nærmere bestemmelser i forskrift.

Begrepene koronasertifikat, covid-19-sertifikat, vaksinesertifikat og vaksinepass har for praktiske formål samme betydning, men «koronasertifikat» er valgt som formelt navn fordi det ikke skal være et skille mellom om man er immun fra vaksine eller fra sykdommen og for å få frem at sertifikatet inneholder et tredje element, nemlig test.

6.1 Koronasertifikat og lovforslagets formål

6.1.1 Høringsforslaget

Departementet foreslår i høringsforslaget at formålet med lovendringene skal være å etablere et system for sikker og verifisert dokumentasjon av vaksinasjonsstatus, gjennomgått koronasykdom og testresultat. De konkrete kravene til når koronasertifikat eller annen gyldig dokumentasjon kan benyttes, foreslår departementet at knyttes til de ulike smitteverntiltakene og reguleres i covid-19-forskriften og midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen. Videre er det også et angitt formål å gi hjemmel for å gjennomføre EØS-relevante rettsakter om koronasertifikat og etablere rettslige rammer for bruk av sertifikatet nasjonalt, herunder hjemler for å utferdige forskrifter.

6.1.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstanser som har gitt positive merknader til forslaget om å etablere og lovregulere koronasertifikat er blant andre: Samferdselsdepartementet, Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet, Direktoratet for e-helse, Digitaliseringsdirektoratet, Tolldirektoratet, Datatilsynet, Luftfartstilsynet, Politidirektoratet, Statsforvalteren i Agder, Helse Førde HF, Eldreombudet, Oslo kommune, Aurskog-Høland kommune, Legeforeningen, LO, Unio, KS, NHO, Virke, Spekter, Tannhelsesekretærenes Forbund, Senior Norge, Nasjonal kompetansetjeneste for aldring og helse, IKT-Norge, MIRA-senteret, Industriell Energi, GramArt, Creo og Norske konsertarrangører.

Datatilsynet

støtter vurderingen av at et koronasertifikat kan være et forholdsmessig tiltak ettersom det åpner for lettelser der alternativet er å opprettholde strenge smitteverntiltak. Vi ser positivt på at lovhjemlene gjøres midlertidige med en varighet på 12 måneder.

Statsforvalteren i Agder støtter forslaget:

Når grunnlaget for inngripende tiltak ikke lenger er til stede for deler av befolkningen for eksempel som følge av vaksinering, mener vi at disse ikke bør opprettholdes for alle av rettferdighetshensyn, jf. Førde og Hofmann. En gradvis normalisering gjennom koronasertifikat vil ikke bare komme den enkelte til gode. Det vil også komme hele samfunnet til gode ved at deler i samfunnsmaskineriet gradvis blir igangsatt. Vi vet ennå ikke hvor lenge samfunnet må leve med inngripende tiltak, og denne type lettelser vil kunne avhjelpe generell tiltakstrøtthet legge til rette for gradvis gjenåpning av samfunnet.

Smittevernenheten ved Sørlandet Sykehus HF «er generelt positiv til etableringen av et elektronisk koronasertifikat, spesielt når dette samordnes med tilsvarende sertifikater innen EU.» De uttaler videre:

Generelt fremstår det uforståelig at enkelte finner et slikt sertifikat urettferdig. Tvert imot må det for personer i utsatte grupper – helsemessig så vel som yrkesmessig – være en stor fordel at mennesker de møter med et slikt sertifikat enkelt kan dokumentere fravær av smittefare. (…) Den store svakheten ved denne type dokumentasjon er selvsagt vår usikkerhet om graden og varigheten av beskyttelsen etter sykdom eller vaksinasjon.

LO mener at det er vesentlig at koronasertifikatet kommer på plass så fort som mulig. Bruk av koronasertifikat kan bidra til en raskere gjenåpning nasjonalt, og til at kommuner med kommunale eller regionale tiltak kan klare å slå ned utbrudd med mindre strenge tiltak enn uten bruk av koronasertifikat. LO er enig i at det er rimelig, og ikke urettferdig, at vaksinerte og personer som har gjennomgått koronasykdom får lettelser.

Unio deler departementets vurdering om at det er rimelig, og ikke urettferdig, at vaksinerte og personer som har gjennomgått koronasykdom får lettelser. Unio

støtter etableringen av koronasertifikat så fremt det er klart tidsavgrenset og gir begrenset tilgang til aktiviteter og rettigheter som ikke-vaksinerte ikke har. Vi er enige i at befolkningen har en berettiget forventning om lettelser i karanteneplikter og andre tyngende smitteverntiltak i takt med antall vaksinerte. Tilsvarende gjelder for næringslivets behov for å få «hjulene i gang» så raskt som mulig. (…) Vi vil imidlertid understreke vår bekymring for hvilke konsekvenser det kan få ved å dele befolkningen inn i kategorien «beskyttet» og «ubeskyttet» med tanke på hvilke konsekvenser det kan få for tillit mellom borgerne og staten og tillit borgerne imellom. En slik kategorisering kan rokke ved borgernes tillit til myndighetenes anbefalinger, råd og tiltak.

NHO er opptatt av alle tiltak som kan bidra til å få hjulene i gang tidligere og mener at koronasertifikatet bør settes i bruk raskt. Målet med koronasertifikat må være, over en kortere periode, å lempe på de smittevernreglene som er innført. Bruken av vaksineopplysninger bør reguleres sentralt slik at en unngår å havne i uoversiktlig situasjon med ulike regler. I motsatt fall vil opplysninger om vaksine fortsatt bli benyttet uten at det offentlige har tatt stilling til hvordan de skal brukes.

KS mener at det åpenbart er behov for lovhjemmel for etablering av en ordning med koronasertifikat, og er derfor enige i at etableringen lovfestes:

Avgjørende for vår vurdering av å anbefale fortsatt arbeid med etablering av en sertifikatordning, er særlig at enhver uansett har rett til å be om en bekreftelse på de forholdene som er tenkt å fremgå av koronasertifikatet for så vidt gjelder seg selv. Et sertifikat vil kunne gjøre det enklere å oppfylle denne rettigheten.

Legeforeningen støtter forslaget om et rettslig grunnlag for koronasertifikatet, men understreker at støtten ikke uten videre innebærer en støtte til differensierte smitteverntiltak som følge av bruken av sertifikatene. Det må tas høyde for at koronasituasjonen er preget av raske faktiske og rettslige endringer, og av at vi fortløpende får ny kunnskap om sykdommen og de ulike vaksinenes effekt.

Norsk sykepleierforbund mener

at departementet har foretatt en balansert vurdering av de ulike regelsett og hensyn som gjør seg gjeldende. Neste steg, når bruken av koronasertifikatet skal reguleres, vil kunne by på større utfordringer. Likevel vil hensynene som taler for fritak fra smittevernrestriksjoner bare bli tyngre og tyngre dess lengre vi kommer ut i pandemien. Så lenge forskjellsbehandlingen skjer på midlertidig basis, innenfor det diskrimineringsloven tillater og ikke minst innenfor det som er smittevernfaglig anbefalt, så vil nok mange måtte finne seg i at det skjer en differensiering ut ifra statusen i et koronasertifikat.

Advokatforeningen har ikke innvendinger til at det innføres koronasertifikat som foreslått:

Bruk av slike sertifikater reiser åpenbart vanskelige etiske dilemmaer, som også er grundig behandlet. Advokatforeningen kan ikke se at det i utgangspunktet skulle være grunnlag for å underkjenne ordningen som uetisk eller urettferdig. Grunnleggende samfunnshensyn tilsier en slik ordning, det er viktig at man har en hensiktsmessig ordning for dokumentasjon, og rettferdighetshensyn tilsier ikke at det ulike skal behandles likt.

(…)

Høringsnotatet peker på at bruk av et slikt sertifikat i mange tilfeller vil berøre og gripe inn i borgernes menneskerettigheter og lovbestemt vern mot diskriminering. Advokatforeningen forutsetter at det vil bli foretatt slike grundige forholdsmessighetsvurderinger, og kan da ikke se at det er grunnlag for at selve ordningen skulle stride mot menneskerettigheter.

MiRA-Senteret (Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn) er enig med departementet i at det er rimelig, og ikke urettferdig, at vaksinerte og personer som har gjennomgått koronasykdom får lettelser. Senteret fremhever hvordan tyngende smitteverntiltak har rammet meget skjevt i befolkningen og at koronasertifikat vil være viktig for å begrense de økonomiske konsekvensene av pandemien. Mennesker som bor på steder med høyt smittetrykk over tid har betalt en høy pris, både knyttet til smitterisiko og smitteverntiltak. Blant disse er innvandrerbefolkningen en spesielt utsatt gruppe.

Senior Norge og Nasjonal kompetansetjeneste for aldring og helse støtter forslaget og viser til muligheten koronasertifikatet gir til økt aktivitet og sosial kontakt for eldre, som har vært svært hardt rammet av smitteverntiltakene under pandemien.

IKT-Norge peker på at det å få på plass et sertifikat som på kortest mulig tid også kan harmoniseres med EU og andre land som Norge har handel med, er svært viktig for å sikre verdiskaping og arbeidsplasser i Norge.

Et stort antall høringsinstanser er imot koronasertifikatet. Blant disse er: Gjerdrum kommune, Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU), KrF-folkevalgte og -medlemmer, Helsepartiet, Partiet De Kristne, Oslo Legal AS, Norsk Forening for Integrative & Komplementære Terapeuter, Ditt Potensial AS, Stop Lockdown og Elektronisk Forpost Norge. I tillegg har flere tusen enkeltpersoner sendt inn sterkt kritiske høringssvar.

Den internasjonale juristkommisjon (ICJ-Norge) mfl. peker på at den mulige bruken av koronasertifikat på forskjellige livsområder i liten grad er drøftet i høringsnotatet og at det i stedet legges opp til at departementet vil regulere slike spørsmål i forskrifts form senere. Det gjør det vanskelig å vurdere forslaget opp mot internasjonale menneskerettigheter og bestemmelser i Grunnloven. Flest mulig spørsmål knyttet til bruken av koronasertifikat i samfunnet bør løftes opp fra forskriftsnivået til lovbehandling i Stortinget.

Universitetsjuristene Anna Nylund, Mona Naomi Lintvedt, Hans Petter Graver og Kristin Bergtora Sandvik mener at verken gjeldende regler eller den lovbestemmelsen departementet foreslår i høringsnotatet, oppfyller kravene til klar lovhjemmel etter norsk rett, Den europeiske menneskerettskonvensjon eller EØS-avtalen. Forslaget om en lovbestemmelse om koronasertifikatet strider således både mot Grunnloven og våre internasjonale forpliktelser:

Selv om bruksområder ennå ikke er fastsatt, må loven oppstille noen absolutte krav. Det er allerede nå mulig å angi hvilke opplysninger som skal og ikke skal brukes, og hvilken bruk som ikke vil være lov. Dette er et også et vilkår for behandling av personopplysninger etter personvernforordningen.

Krav om koronasertifikat for å kunne utøve visse rettigheter og friheter som eller er underlagt smittevernrestriksjoner vil gripe inn i retten til privatliv etter EMK art 8, tanke-, samvittighets- og religionsfriheten etter EMK art. 9, forsamlings- og foreningsfriheten i EMK art. 11 og vil være indirekte diskriminering som følge av blant annet helse, alder, etnisitet og overbevisning, jf. EMK art. 14.

Høringsnotatet problematiserer i liten grad spørsmålet om forskjellsbehandling på grunnlag av etnisitet og nasjonalitet, selv om det er kjent at andelen som vaksinerer seg varierer signifikant med dette grunnlaget. Jo mer utstrakt bruken av sertifikatet er, og dermed et større inngrep den gjør i menneskerettighetene, desto høyere krav stilles til legitimitet, proporsjonalitet og nødvendighet. Disse synspunktene underkommuniseres i høringsnotatet.

Høringsnotatet berører også i liten grad spørsmålet om at den enkelte må fremvise dokumentasjon for sin helsetilstand for å få tilgang til tjenester. Forslaget om at det skal fremvises legitimasjon sammen med koronasertifikatet innebærer dessuten også en innføring av en legitimasjonsplikt. Dette griper inn i den enkeltes rett til anonym ferdsel, og vil også føre til forskjellsbehandlinger for personer som ikke har gyldig legitimasjon.

Senter for medisinsk etikk ved Universitetet i Oslo:

Hvis det er riktig at vaksinene gir god beskyttelse også for å smitte andre, vil det trolig ikke være forholdsmessig med et koronasertifikat når vaksinasjonsdekningen når ca. 60 %, jfr. ferske studier fra Israel. Det vil i praksis si i løpet av 1-2 måneder. I så fall vil det trolig ikke bli bruk for koronasertifikat, kanskje bortsett fra ved reise inn/ut av landet.

Det er ikke noen god begrunnelse for hvorfor kun risiko for smitte og ikke risiko for alvorlighet gir mulighet for lettelser. Det er heller ikke presisert hvor lav risiko for å smitte andre som kreves for å kvalifisere for lettelser.

Å knytte betydelige grunnleggende rettigheter og goder til å være vaksinert vil kunne gjøre det vanskeligere å prioritere vaksiner ved neste pandemi slik det ble gjort denne gangen.

Å knytte grunnleggende rettigheter og goder til å ha gjennomgått infeksjon, vil trolig føre til at de med lavest risiko for å bli syke kan oppsøke smitte eller ta mindre hensyn til smittevernanbefalinger.

Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) er skeptiske til den muligheten for differensiering i smitteverntiltak som bruk av koronasertifikat legger til rette for:

Vi vil fremheve at det for noen personer med utviklingshemming aldri vil bli aktuelt å vaksinere seg mot korona. Personer uten samtykkekompetanse som motsetter seg vaksinering, skal ikke vaksineres. Noen personer har en utviklingshemming som gjør at de ikke forstår hvorfor de skal vaksineres og motsetter seg vaksinering på denne bakgrunn. For disse personene vil ikke en mulighet for å fremlegge en negativ koronatest avhjelpe at de ikke har tatt vaksine, da testsituasjonen vil by på de samme utfordringene som det å vaksinere seg. Videre vil helsemessige årsaker for noen gjøre at de ikke kan eller bør få vaksine.

KrF-folkevalgte og -medlemmer mener at et «koronasertifikat bryter med hva et åpent samfunn og demokrati er med inkludering og tillit som bærende verdier». De viser til at et koronasertifikat vil representere et kontrolltiltak i samfunnet, at det er et tillitsbrudd i strid med demokratiet og at det kan føre til økt mobbing, stigmatisering og forskjellsbehandling i samfunnet.

Helsepartiet mener at et koronasertifikat vil skape falsk trygghet og viser til at med de muterte virusvariantene er de usikre på om vaksinen vil gi samme beskyttelse mot sykdom, og de anser det som svært sannsynlig at de vaksinerte kan bringe med seg smitte uten selv å bli syke. Sertifikatet er

prinsipielt betenkelig ettersom det vil være noen som bør unngå vaksine og vaksinering skal være frivillig. Det vil være langt mer riktig å åpne samfunnet etter at alle som har valgt å vaksinere seg, er ferdigvaksinerte. De som er vaksinerte har da redusert risiko for sykdom. De som av ulike grunner har valgt å ikke vaksinere seg, må selv vurdere den risiko det er å delta i arrangementer.

Oslo Legal AS stiller spørsmål ved behovet for at hjemmel for sertifikat innføres for bruk i Norge på nåværende tidspunkt:

Helsemyndighetene har anslått at flokkimmunitet oppnås ved 60-70 % vaksinerte i befolkningen. Dette innebærer at terskel for flokkimmunitet anses nådd innen nokså kort tid, og da trengs koronasertifikat uansett ikke. Det er derfor vanskelig å se 12 måneders varighet for en hjemmel som ikke anses nødvendig etter juli. Det fremstår underlig at regjeringen skal søke å implementere hjemmel for å differensiere mellom borgere på et tidspunkt hvor de helsefaglige vurderinger tilsier at gevinsten for samfunnet i beste fall kan anses sparsom.

Norsk Forening for Integrative & Komplementære Terapeuter er imot koronasertifikatet:

I Norge og i Norden har vi kjempet for et likeverdig og likestilt samfunn mellom alle borgere. Likeverd og likestilling har dannet det moralske hjertet og grunnlaget for velferdsstaten og et demokratisk Norge basert på etikk. Forslaget om å skape et sorteringssamfunn basert på helsemessig status strider mot demokratiske prinsipper.

Ditt Potensial AS er imot koronasertifikatet:

Likeverd og likestilling har dannet det moralske hjertet og grunnlaget for velferdsstaten og et demokratisk Norge basert på etikk. Forslaget om å skape et sorteringssamfunn basert på helsemessig status strider mot alle våre demokratiske prinsipper.

Stop Lockdown er imot koronasertifikatet:

Begrunnelsen for å utstede et koronasertifikat er å kunne gjenåpne samfunnet. Som vi har sett, er ikke dette noen gyldig begrunnelse, da viruset har drept langt færre enn normal influensa gjør, da nedstengningen er ulovlig og da et vaksinesertifikat også ville være det.

Mange høringssvar kommer fra enkeltpersoner som er imot koronasertifikatet. En av disse er for eksempel Frøydis Rui-Rahman:

I Norge skiller vi ikke på folk gjennom sensitive personopplysninger som dette. Vi tar heller ikke fra folk retten til å bestemme over egen helse. Likhet, trygghet, frihet og solidaritet er gode norske kjerneverdier. Nei til dette forslaget. Slike ordninger har en tendens til å bli varige og kan skape presedens for liknende saker i fremtiden. Det vil resultere i segregering og mulig fordømmelse av andres valg. Et utrygt og splittet samfunn kan resultere i store konflikter og bli åpne sår.

Et annet eksempel er Audur Sigurdardottir:

Fokuset burde være å skjerme de som er i risiko og la andre leve. (…) Bort fra overvåking og kontroll, fortsette med åpenhet og tillit til hverandre. Det er eneste måten, annet vil påføre diskriminering og form av segregering.

Cecilie Tveteraas Hauge (fastlege og spesialist i allmennmedisin) mener at et

koronasertifikat vil medføre vaksinepress, med vaksiner som er altfor usikre i forhold til effekt og varighet, smitteoverføring og bivirkninger. Dette vil særlig påvirke de unge, som ikke selv er truet av koronaviruset. Dette oppleves moralsk problematisk.

Det er også flere enkeltpersoner som har sendt inn høringssvar om at de støtter forslaget om et koronasertifikat. Et eksempel er Sondre Lindgren som reagerer på «alle negative, og tildels usaklige beskyldninger om grunnlovsbrudd og menneskerettighetsbrudd som kommer frem». Han tror ikke at de negative høringssvarene representerer flertallet i befolkningen, og viser til at galluper og spørreundersøkelser tyder på at et stort flertall av nordmenn er for koronasertifikater. Et annet eksempel er Marianne Margrete Øyen som mener at det kan oppfattes som en usaklig forskjellsbehandling å ikke lempe på restriksjoner for personer som frivillig vaksinerer seg og dermed bidrar til å redusere spredning av korona.

6.1.3 Departementets vurderinger og forslag

Formålet med lovendringene som foreslås, er å etablere et system for sikker og verifisert dokumentasjon av vaksinasjonsstatus, gjennomgått koronasykdom og testresultat. Koronasertifikatet skal benyttes for å kunne gi fordeler, ikke for å sette begrensninger. Konkrete krav til når koronasertifikat eller annen gyldig dokumentasjon av koronastatus kan benyttes, bør etter departementets syn reguleres i covid-19-forskriften og forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen. Kravene bør knyttes til de ulike smitteverntiltakene. Forslaget skal også gi hjemmel for å gjennomføre EØS-relevante rettsakter om koronasertifikat og etablere rettslige rammer for bruk av sertifikatet nasjonalt, herunder hjemler for å utferdige forskrifter.

Koronasertifikatet har skapt stort engasjement og det er uenighet om det bør innføres et slikt sertifikat. Der noen på den ene siden ønsker sertifikatet velkommen som et nyttig og rettferdig verktøy i en nødvendig gjenåpning av samfunnet, er det andre som ser på koronasertifikatet som en trussel mot det norske samfunnet. Påstanden om at ordningen vil være urettferdig, diskriminerende og i strid med grunnleggende menneskerettigheter, gjentas i svært mange høringsuttalelser. Sertifikatet vil ifølge disse personene og instansene bringe oss nærmere et sorteringssamfunn og et kontroll- og overvåkningssamfunn. Enkelte mener at viruset ikke er så alvorlig at det tilsier inngripende tiltak som et koronasertifikat. Andre er kritiske til vaksinen og er redd for eventuelle bivirkninger. Flere mener at koronasertifikatet vil innebære et press som betyr at vaksinering i praksis ikke blir frivillig.

Departementet har ikke grunn til å tro at det store antallet negative høringssvar gir et representativt bilde av hva befolkningen mener om koronasertifikatet. De kritiske høringssvarene viser imidlertid at koronasertifikatet bare bør brukes med klare begrensninger og på en måte som reduserer ulempene knyttet til bruken. Departementet vil her bemerke at når samfunnet er gjenåpent, vil det ikke være aktuelt å bruke koronasertifikat utover eventuelle reiser utenlands. Nasjonalt skal koronasertifikat kun brukes for å gi mulighet til en raskere gjenåpning av samfunnet. Det innebærer at koronasertifikatet skal benyttes for å kunne gi fordeler, ikke for å sette begrensninger.

Koronasertifikatet vil være en del av regjeringens langsiktige strategi for håndteringen av covid-19-pandemien. Etter denne planen skal smitteverntiltak og lettelser i disse skje i henhold til en trinnvis gjenåpningsplan. Bruk av koronasertifikat kan bidra til en raskere gjenåpning nasjonalt, og til at kommuner kan slå ned utbrudd med lokale tiltak.

Koronasertifikatet vil kunne legge til rette for en gradvis og kontrollert gjenåpning av samfunnet. Befolkningen har en berettiget forventning om lettelser i karanteneplikter og andre tyngende smitteverntiltak i takt med antall vaksinerte. Tilsvarende gjelder for næringslivets behov for å få «hjulene i gang» så raskt som mulig. Dette er ønskelig både for samfunnet og den enkelte, fordi det reduserer de personlige og økonomiske skadevirkningene av pandemien.

Departementet vurderer det som rimelig, og ikke urettferdig, at vaksinerte og personer som har gjennomgått koronasykdom, får visse lettelser. Vaksine er gitt til dem med størst risiko for alvorlig sykdom og død, og ulikhetene i vaksinasjonsgrad skyldes at målet er å gjøre denne risikoen lavest mulig. En vurdering av lettelser for vaksinerte må uansett ta utgangspunkt i det rent smittevernfaglige og forholdsmessigheten ved tiltakene.

Departementet mener at smittevernloven allerede i dag setter krav til at det må vurderes hvorvidt tiltak kan gjennomføres overfor vaksinerte og personer som har gjennomgått covid-19. For eksempel er det gitt unntak fra smittekarantene for disse personene. Det er vurdert at vilkårene i smittevernloven § 1-5 ikke oppfylles dersom disse personene settes i smittekarantene, gitt at vi har system for sikker dokumentasjon og at disse personene utgjør en liten smitterisiko. Andre smitteverntiltak, som for eksempel antall personer som kan være tilstede på et arrangement, gjelder også for vaksinerte og personer som har gjennomgått covid-19. Å kategorisere konsekvensen av disse rettslige vurderingene som urettferdighet, vil etter departementets syn ikke være treffende. På sikt vil også den økte vaksinasjonsdekningen gi flere lettelser også for uvaksinerte, da smittetrykket vil reduseres. I denne sammenhengen er det også viktig å bemerke at departementet vurderer at for nasjonal bruk av koronasertifikatet, så skal test i utgangspunktet likestilles med vaksinasjon og gjennomgått covid-19, se punkt 6.5.

Smittepresset er fremdeles høyt i mange land, og vi må forvente at utfordringsbildet vil vedvare over noe tid. Selv om vaksinasjon i utgangspunktet beskytter godt mot å bli smittet og smitte videre, er det fortsatt usikkerhet knyttet til vaksinens effekt mot nye, muterte koronavirusvarianter. Koronasertifikat som grunnlag for lettelser styrer således etter et prinsipp om risikoreduksjon og ikke nullrisiko. Hvor stor denne risikoen er, vil også avhenge av andre faktorer, som smittenivået i et område eller en gruppe, og hvor sårbare de som utsettes for smitte er for å utvikle sykdom. Vi kan ikke legge avgjørende vekt på at utviklingen nå går i riktig retning, men må være forberedt på endret smittesituasjon, og ikke minst at det ved lokale utbrudd kan bli nødvendig å innføre strenge tiltak. I den sammenheng kan koronasertifikat være et positivt bidrag for samfunnet som helhet, ved at tiltaksbyrden blir mindre enn uten bruk av koronasertifikat.

Datatilsynet, Norsk sykepleierforbund mfl. påpeker at prinsippet om at vaksinering er frivillig settes under press når bruk av koronasertifikatet er forbundet med goder. Norsk sykepleierforbund påpeker at «frivillig vaksinasjon er et viktig prinsipp å holde fast ved. I det videre vil vi derfor ha særlig oppmerksomhet rettet mot balansen mellom individets rett til å velge om de skal la seg vaksinere eller ikke, versus samfunnets plikt til å beskytte sine innbyggeres helse.»

Norsk Forening for Integrative & Komplementære Terapeuter, Audur Sigurdardottir mfl. påpeker at frivillighet kan bidra til å skape tillit til både helsevesenet og øvrige nasjonale myndigheter, som kan svekkes ved at koronasertifikatet medfører en reell tvang eller et indirekte press om å la seg vaksinere.

Departementet ser at bruk av koronasertifikatet kan innebære et visst insitament til å la seg vaksinere. Dette er imidlertid ikke et hensyn som begrunner sertifikatet. Tvert imot vil departementet fremheve prinsippet om frivillighet, noe som taler for at bruken av koronasertifikatet ikke må være for omfattende eller langvarig.

Dette er hensyn som departementet mener må være tungtveiende når bruk av koronasertifikatet skal vurderes. Det vil ikke være aktuelt med bruk av koronasertifikat i et så stort omfang, at personer som ikke ønsker å benytte sertifikatet ikke kan bevege seg i samfunnet, for eksempel ved å nekte adgang til offentlig transport eller til dagligvarebutikker. En slik omfattende bruk av sertifikatet vil samlet sett kunne innebære en uforholdsmessig begrensning på aktivitet som er i strid med menneskerettighetene (se punkt 6.9).

6.2 Lovhjemmel for bruk av koronasertifikat

Innføring og bruk av koronasertifikat reiser spørsmål om behov for ny lovhjemmel. Etter Grunnloven § 113 må myndighetsinngrep overfor den enkelte ha hjemmel i lov (se punkt 3.1.1 om legalitetsprinsippet).

Departementet mener at selve etableringen av en dokumentasjonsløsning (koronasertifikat) ikke er et inngrep som krever lovhjemmel. Det er ikke behov for lovhjemmel for å gi reguleringer som ledd i organiseringen av forvaltningens egen virksomhet. Det er heller ikke et inngrep i Grunnlovens forstand å legge til rette for at innbyggerne kan få et verifiserbart dokument i fysisk eller elektronisk form, som bekrefter vaksine, gjennomgått sykdom eller negativt testresultat. Myndighetene trenger ikke hjemmel i lov for å utstede offentlige bekreftelser eller dokumenter. Et annet spørsmål er kravet om rettslig grunnlag etter personvernreglene. Dette vurderes i punkt 6.12.1.

Departementets utgangspunkt er at rettigheter og plikter for vaksinerte personer, personer som har gjennomgått koronasykdom og personer som nylig har testet negativt, skal vurderes uavhengig av etableringen av et koronasertifikat. Det er tiltakene etter smittevernloven og dermed tiltak som er regulert i covid-19-forskriften, som utgjør inngrep som krever lovhjemmel. Fraværet av slike tiltak er ikke et inngrep og krever ikke lovhjemmel. Koronasertifikatet skal benyttes til å gi lettelser i tiltakene, og ikke til å innføre nye begrensninger.

Vurderingen av om det er adgang til å differensiere smitteverntiltak basert på vaksinasjonsstatus, gjennomgått covid-19 eller negativt testresultat, må foretas med utgangspunkt i eksisterende hjemler. Lovhjemler for ulike smitteverntiltak som eventuelt differensierer tiltakene basert på om personer innehar koronasertifikat eller ikke, finnes bl.a. i smittevernloven og midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen (se punkt 3.5 og 3.9). Bruken av et koronasertifikat som verktøy for å differensiere smitteverntiltak, må også vurderes i lys av menneskerettighetene (se punkt 3.1, 6.9 og 6.11).

Departementet viser til at alle tiltak med hjemmel i smittevernloven skal oppfylle de grunnleggende kravene i § 1-5. Krav om karantene og andre smitteverntiltak med hjemmel i smittevernloven må være basert på en klar medisinskfaglig begrunnelse, være nødvendig av hensyn til smittevernet og tjenlig etter en helhetsvurdering. Se om de generelle vilkårene i punkt 3.5.

Smittevernloven bygger på minste inngreps prinsipp, det vil si at i valget mellom ulike tiltak skal det minst inngripende tiltaket velges. Det rettslige grunnlaget for eksempel for unntaket fra smittekarantene, er at smittevernloven § 1-5 bare gir adgang til tiltak overfor personer som utgjør en særlig smittefare. Det kan dermed ikke pålegges tiltak overfor personer som ikke utgjør en særlig smittefare. Dette betyr at det i noen tilfeller ikke vil være hjemmel til inngrep (restriksjoner) overfor de som må antas å utgjøre liten smittefare. Et koronasertifikat vil for slike tilfeller kun være en måte å dokumentere vedkommendes status med hensyn til vaksine, gjennomgått sykdom eller testresultat, det vil si smittefaren.

6.2.1 Hjemmelen i smittevernloven § 4-1

En sentral bestemmelse er § 4-1 hvor hovedvilkårene er at det kan iverksettes tiltak når det er «nødvendig for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom eller for å motvirke at den blir overført». Eksempelvis er det etter bestemmelsens første ledd bokstav a hjemmel til å iverksette «forbud mot møter og sammenkomster eller påbud om andre begrensninger i den sosiale omgangen overalt der mennesker er samlet». På samme vilkår gir § 4-1 første ledd bokstav b hjemmel til «stenging av virksomheter som samler flere mennesker, f.eks. barnehager, skoler, svømmehaller, flyplasser, butikker, hoteller eller andre bedrifter og arbeidsplasser – eller begrensninger i aktiviteter der».

Det kan stilles spørsmål om disse bestemmelsene gir hjemmel til å begrense deltakelse på offentlige arrangementer eller tilgangen til ulike tjenester o.l. som virksomheter tilbyr, til personer som er vaksinert, har gjennomgått covid-19 eller har avlagt negativ test. Det følger direkte av bestemmelsenes ordlyd at det er adgang til å fastsette andre begrensninger enn et absolutt forbud mot møter, sammenkomster mv. eller fullstendig stenging av virksomheter, jf. ordlyden «påbud om andre begrensninger i den sosiale omgangen» i bokstav a og «begrensninger i aktiviteten der» i bokstav b. Spørsmålet blir i hvilken grad adgangen til fastsette slike begrensninger som er mindre omfattende enn absolutte forbud eller fullstendig stenging, medfører at det er adgang til å differensiere mellom persongrupper basert på i hvilken grad de antas å risikere å bli smittet eller bringe smitte videre. Ordlyden gir liten veiledning, men synes ikke å være til hinder for slike tiltak.

Hva slags begrensninger som kan være aktuelle, utdypes noe i forarbeidene. I Ot.prp. nr. 91 (1992–1993) på s. 144 uttales følgende om § 4-1 første ledd bokstav a:

I bestemmelsen er det videre direkte uttrykt at det er adgang til å foreta andre begrensninger enn et totalt forbud, hvis disse begrensningene tjener formålet tilstrekkelig. Hensikten med bestemmelsen er å gi adgang til å hindre at flere mennesker samles hvis dette representerer en fare for overføring av smitte. Kan møtet gjennomføres ved bruk av f.eks. telekommunikasjon uten at de enkelte møtedeltakere er fysisk i nærheten av hverandre, må selvfølgelig dette være helt i orden.

I disse uttalelsene vises det helt generelt til «andre begrensninger». Beskrivelsen av hensikten med bestemmelsen – «å gi adgang til å hindre at flere mennesker samles hvis dette representerer en fare for overføring av smitte» – kan tale for at det bør være adgang til å skille ut personer som ikke representerer fare for overføring av smitte, idet en slik avgrensning vil kunne bidra til at bestemmelsen benyttes etter hensikten. I Ot.prp. nr. 91 (1992–1993) gis det ingen eksempler på aktuelle begrensninger. Uttalelser om samme bestemmelse i NOU 1990: 2 på s. 107 gir derimot enkelte eksempler: «Et vedtak må både kunne gå ut på nedleggelse av et totalforbud eller være mindre inngripende som f.eks. en begrensning av antall personer, eller utelukkelse av visse aldersgrupper e.l.»

Det siste eksempelet, «utelukkelse av visse aldersgrupper e.l.», illustrerer at det vil kunne være aktuelt å avgrense tiltak etter § 4-1 første ledd bokstav a til visse grupper. I Ot.prp. nr. 91 (1992–1993) på side 144 gis et tilsvarende eksempel på begrensinger i aktiviteter som alternativ til stenging av virksomheter i § 4-1 første ledd bokstav b:

Aktuelle begrensninger kan være f.eks. bare stengning av en skoles gymnastikksal eller svømmebasseng, reduksjon av belegget på et hotell, aldersmessige begrensninger i betjening av virksomheten osv.

Eksempelet «utelukkelse av visse aldersgrupper» eller «aldersmessige begrensninger i betjening av virksomheten» utdypes ikke nærmere, men det synes naturlig å forstå det slik at det bygger på en forutsetning om at smittefaren kan variere mellom ulike aldersgrupper, og at slik variasjon mellom grupper kan utgjøre et avgrensningskriterium for smitteverntiltak etter § 4-1 første ledd bokstav a og b. Forstått slik har eksempelet en parallell til avgrensning av smitteverntiltak basert på om en person er vaksinert, har gjennomgått covid-19 eller har avlagt negativ test, idet det i begge tilfeller gjøres en målretting av tiltaket basert på antatt smitterisiko.

Det er dermed støtte i forarbeidene for at tiltak etter § 4-1 første ledd bokstav a og b kan avgrenses ut fra hvilket behov det er for å opprettholde smitteverntiltakene overfor ulike grupper.

Smittevernloven bygger på et prinsipp om at det ikke skal iverksettes mer inngripende smitteverntiltak enn nødvendig. Dette kommer til uttrykk flere steder. Det innledende vilkåret i § 4-1 er nettopp at det kan iverksettes tiltak når det er «nødvendig for å forebygge en allmennfarlig smittsom sykdom eller for å motvirke at den blir overført». Prinsippet er også nedfelt i de grunnleggende kravene til smitteverntiltak i § 1-5, som blant annet krever at tiltak etter loven skal være nødvendig av hensyn til smittevernet og fremstå tjenlig etter en helhetsvurdering, og at tvangstiltak ikke kan brukes «når det etter sakens art og forholdene ellers vil være et uforholdsmessig inngrep». Det følger videre av smittevernloven § 4-1 femte ledd at den som har satt i verk tiltaket, «straks [skal] oppheve vedtaket eller begrense omfanget av det når det ikke lenger er nødvendig». En måte å oppfylle plikten til å begrense omfanget av tiltak etter § 4-1 første ledd bokstav a og b, vil være å sikre at tiltaket ikke omfatter personer som i liten grad risikerer være smittebærere. Følgende uttales NOU 1990: 2 s. 108 i tilknytning til forslaget som ble vedtatt som § 4-1 femte ledd:

Kan det oppnås tilstrekkelig smitteverneffekt ved et mindre inngripende tiltak enn f.eks. en stenging eller et absolutt forbud, må det etter smittevernloven være forutsatt at det alltid er det minst inngripende, men tilstrekkelig effektive tiltak, som fortrinnsvis skal iverksettes.

(…)

Prinsippet om at det er det laveste effektive tiltak som skal gjelde, er tatt inn i loven i form av en regel om plikt for vedtaksmyndigheten til straks å oppheve eller begrense det opprinnelige vedtaket når forholdene endrer seg i nødvendig gunstig retning.

I Ot.prp. nr. 91 (1992–93) uttales følgende på s. 146 om den samme bestemmelsen:

Vanligvis vil kommunestyret eller Statens helsetilsyn ikke ty til mer inngripende tiltak etter bestemmelsen enn det som er nødvendig i det enkelte tilfellet. Tilsvarende skulle det være like selvsagt at omfanget blir redusert eller hele vedtaket opphevet når forholdene endrer seg og det enkelte tiltak ikke lenger er tilstrekkelig begrunnet. Departementet har likevel funnet grunn til at det i bestemmelsen gis klart uttrykk for en plikt til straks å oppheve eller gjøre nytt, mindre inngripende vedtak når forholdene endrer seg.

Er det mulig å målrette tiltak etter § 4-1 første ledd bokstav a og b slik at det ikke rammer bredere enn nødvendig, vil en slik målretting av tiltaket passe bedre med smittevernlovens system, enn en tilnærming hvor tiltakene enten må opprettholdes overfor alle eller opprettholdes i en form som vil være mer inngripende enn slike målrettede tiltak. Kravene til nødvendighet, tjenlighet og forholdsmessighet som følger av § 1-5 og § 4-1 tilsier også at tiltak må begrenses ut fra hvilket behov de skal ivareta, idet det neppe kan anses nødvendig, tjenlig eller forholdsmessig å la personer som har svært begrenset risiko for å bli smittet eller føre smitten videre, omfattes av smitteverntiltak.

Det kan imidlertid ikke legges til grunn at et smitteverntiltak som differensieres basert på om en person innehar koronasertifikat, med nødvendighet vil være mindre inngripende enn alternativene. Når det vurderes å innføre differensierte smitteverntiltak som forutsetter bruk av koronasertifikat, må også de grunnleggende kravene til smitteverntiltak være oppfylt: Tiltaket må være nødvendig for å motvirke overføring av covid-19, jf. innledningsteksten til § 4-1 første ledd, og kravene til medisinskfaglig vurdering og til at tiltaket er nødvendig, tjenlig og forholdsmessig etter § 1-5 må være oppfylt. Det innebærer at det må vurderes om målet kan nås med mindre inngripende virkemidler, herunder må det vurderes om et smitteverntiltak som forutsetter bruk av koronasertifikat, reelt sett vil være mindre inngripende enn andre aktuelle smitteverntiltak, slik som antallsbegrensning, krav til avstand mv. Det kan stilles spørsmål ved om bruk av koronasertifikat som vilkår for tilgang til butikker mv. vil være nødvendig og forholdsmessig hvis det samme oppnås med krav til avstand, antall, håndhygiene, munnbind osv.

Dersom tiltaket kan innføres med mindre inngripende virkemidler, kan ikke koronasertifikat benyttes. For eksempel dersom smittesituasjonen tilsier at butikker kan være åpne med antallsbegrensning, krav til avstand mv, vil det i utgangspunktet ikke være rettslig adgang til å stille krav om koronasertifikat. Dersom smittesituasjonen tilsier at vilkårene i smittevernloven § 1-5 er oppfylt og butikker må stenges, vil det kunne vurderes å ta i bruk koronasertifikatet for å lette på tiltaket. Som nevnt ovenfor vil det blant annet være et tungtveiende hensyn at bruk av koronasertifikatet ikke skal bidra til et press for å la seg vaksinere. Jo mer sentrale aktiviteter og tjenester som det vurderes å ta i bruk koronasertifikatet for, og jo større omfang koronasertifikat vurderes brukt, desto større grunn er det til å gjøre grundige vurderinger av både de rettslige og faktiske konsekvensene av bruken.

Det må også foretas en bredere forholdsmessighetsvurdering. Det må tas i betraktning at koronasertifikat som avgrensningskriterium ikke bare vil kunne medføre at flere gis tilgang til for eksempel arrangementer eller til ulike tilbud, og mindre inngripende tiltak overfor de vaksinerte og de som har gjennomgått sykdom, men også at tiltaket for enkelte vil kunne bli mer inngripende enn alternativet. Hvis alternativet for eksempel er at alle grupper i prinsippet har samme tilgang til offentlige arrangementer, men med antallsbegrensninger og eventuelt andre krav til gjennomføringen av arrangementet, vil tiltak hvor koronasertifikat utgjør et avgrensningskriterium for enkelte være mer inngripende, ved at deltakelse forutsetter negativ test.

Departementet mener likevel det mest nærliggende vil være å bruke koronasertifikat for å åpne for større arrangementer, men ikke slik at ethvert arrangement forutsetter koronasertifikat. For eksempel at et arrangement tillates med inntil et visst antall personer uten bruk av koronasertifikat, og det tillates et høyere antall personer ved bruk av koronasertifikat. På den måten vil ikke bruk av koronasertifikat medføre at personer blir utelukket fra å delta på eller organisere arrangement, men dersom et høyt antall skal delta må det benyttes koronasertifikat. Vurderingen må være at uten bruk av koronasertifikat vil smitterisikoen være for høy for å tillate slike arrangement.

For enkelte typer tilbud og tjenester er det nærliggende å anta at en slik bred forholdsmessighetsvurdering kan lede til at vaksinerte og immune personer fortsatt må forholde seg til generelle smitteverntiltak, for å sikre at tiltaket ikke blir for inngripende overfor befolkningen for øvrig.

6.2.2 Hjemmelen i smittevernloven § 3-8

Smittevernloven § 3-8 andre og tredje ledd regulerer direkte adgangen til å ha særlige restriksjoner overfor de som ikke er vaksinert. Bestemmelsen lyder som følger:

Når det er avgjørende for å motvirke et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom, kan departementet i forskrift fastsette at befolkningen eller deler av den skal ha plikt til å la seg vaksinere.

Ved et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom kan departementet i forskrift bestemme at personer som ikke er vaksinert

• a) må oppholde seg innenfor bestemte områder,

• b) skal nektes deltakelse i organisert samvær med andre, f.eks. i barnehage, skole, møter eller kommunikasjonsmidler,

• c) må ta nødvendige forholdsregler etter kommunelegens nærmere bestemmelse.

Det kan stilles spørsmål om smittevernloven § 3-8 tredje ledd uttømmende regulerer i hvilke tilfeller smitteverntiltak kan avgrenses basert på vaksinasjonsstatus. Det framgår av Ot.prp. nr. 91 (1992–93) på s. 140 at bestemmelsens tredje ledd om adgangen til å gi forskrifter om ulike restriksjoner overfor personer som ikke er vaksinert, må leses i sammenheng med bestemmelsens andre ledd om adgangen til å pålegge vaksinering:

Påbud om vaksinering reiser flere problemer. For det første vil det fins personer med en tilstand som utgjør kontraindikasjon mot vaksinasjon. Faren ved å bli vaksinert må vurderes mot risikoen for å bli angrepet av den sykdom påbudet gjelder og følgene av å pådra seg sykdommen og hensynet til overføring av smitte til andre. Personer som på medisinsk grunnlag, fritas for å bli vaksinert har behov for spesiell oppfølging og omsorg.

Dernest vil det fins personer som nekter å la seg vaksinere av livssynsgrunner, eller som søker å unndra seg påbudet av andre årsaker. Sosiale forhold vil kunne føre til at flere vil overse eller neglisjere et gitt påbud.

Bestemmelsen må derfor ses i sammenheng med adgangen til å gi påbud om vaksinering etter andre og fjerde ledd. Bestemmelsen er en videreføring av § 5 i lov om vaksinasjon. Hovedvilkåret i bestemmelsen er at det må foreligge et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Lovforslaget gir ikke adgang til å iverksette vaksinering med bruk av fysisk tvang (…). Departementet mener det fortsatt er nødvendig, uansett grunn, å kunne pålegge uvaksinerte innskrenkninger i deres bevegelsesfrihet. Dette er påkrevd for å redusere deres kontakt med omverdenen så framt slike uvaksinerte personer antas å kunne pådra seg sykdom eller smittebærertilstand og derved bli farlige smittespredere. Det kan også bli aktuelt å pålegge dem å følge andre forholdsregler avhengig av hvilken sykdom det dreier seg om og de lokale forhold.

Det er nærliggende å forstå uttalelsene i forarbeidene slik at anvendelse av § 3-8 tredje ledd først og fremst er aktuelt i situasjoner som er så alvorlige at pålegg om vaksinering kan gis etter andre ledd, for å motvirke at personer som ikke kan vaksineres eller som unndrar seg påbud om vaksinering, smittes eller bidrar til smittespredning. I slike særlig alvorlige situasjoner gir § 3-8 tredje ledd bokstav a hjemmel til svært inngripende restriksjoner (pålegg om opphold innenfor bestemte områder). Videre framstår § 3-8 tredje ledd bokstav c å gi en vid og uspesifisert adgang til å pålegge andre «nødvendige forholdsregler».

Bestemmelsene i bokstav a og c synes å gi hjemmel for mer vidtgående restriksjoner enn dem det er aktuelt å pålegge for personer som ikke har koronasertifikat. For restriksjoner som innebærer at uvaksinerte «nektes deltakelse i organisert samvær med andre» etter bokstav b, kan det i større grad stilles spørsmål om det er en overlapp med tiltak etter § 4-1 første ledd bokstav a, b og c, og om dette tilsier at § 3-8 tredje ledd bokstav b uttømmende regulerer hvilke restriksjoner i organisert samvær med andre som kan pålegges personer som ikke er vaksinert.

Samtidig er det nyanseforskjeller ved at koronasertifikat dekker flere grupper enn de vaksinerte. Det vil også passe dårlig med smittevernlovens system dersom § 3-8 tredje ledd skulle være til hinder for å avgrense øvrige tiltak etter loven slik at de ikke blir mer inngripende enn nødvendig overfor personer som i begrenset grad risikerer å bli smittet eller føre smitte videre. Det vises til omtalen ovenfor av smittevernloven § 1-5 og § 4-1 femte ledd. Det er åpenbart behov for en særskilt hjemmel for særlig inngripende tiltak som i de mest alvorlige tilfellene er målrettet mot uvaksinerte personer. At en slik særskilt hjemmel foreligger, og at tiltakene etter § 3-8 tredje ledd vil kunne ha et visst overlapp med tiltak etter § 4-1, kan i lys av smittevernlovens system og krav til forholdsmessighet neppe tas til inntekt for at det ved avgrensningen av øvrige smitteverntiltak etter loven ikke er adgang til å ta hensyn til at personer er vaksinert, har gjennomgått sykdom eller har avlagt negativ test.

6.2.3 Hjemmel til å gjøre unntak og frita fra smitteverntiltak

Vurderingene i punkt 6.2.1 og 6.2.2 kan oppsummeres med at smittevernloven gir tilstrekkelig klart lovgrunnlag for å gjøre unntak fra noen bestemte smitteverntiltak med fritak for personer som antas å ha en lavere smitterisiko og som kan dokumentere dette. Det at staten oppretter en digital løsning for dokumentasjon i form av et «koronasertifikat», endrer ikke på dette utgangspunktet.

Departementet ønsker likevel å foreslå en presiserende forskriftshjemmel i § 4A-2. Det er ikke meningen at forslaget skal snevre inn forskriftsmyndigheten etter de øvrige bestemmelsene. Det må antas at bestemmelser om koronasertifikat som dokumentasjon i større grad integreres i de enkelte bestemmelsene om smitteverntiltak, slik at det fastsettes smitteverntiltak som hjemles i § 4A-2 og for eksempel i § 4-1 i kombinasjon. Ved å fremme lovforslag om koronasertifikat, vil forslaget bli forankret i en åpen og demokratisk prosess hvor også Stortinget involveres.

Dersom et smitteverntiltak ikke vurderes som nødvendig vil det måtte oppheves eller gis unntak slik at det er tilpasset smittesituasjonen. Dersom det er personer som kun i marginal utstrekning representerer smittefare, eksempelvis på grunn av vaksine eller gjennomgått covid-19, vil det kunne gis unntak fra smitteverntiltak for disse personene, men ikke for andre personer.

Det mest nærliggende eksempelet er begrensning av antall personer på et arrangement. Se nærmere i punkt 6.2.1 om arrangementer og flere eksempler i punkt 6.6.3.2 om bruksområder som kan være aktuelle.

Det er i dag allerede gitt unntak fra smitte- og ventekarantene for personer som har gjennomgått covid-19. Det følger av covid-19-forskriften § 4 andre ledd at karanteneplikt etter første ledd bokstav b og c ikke gjelder for personer som ved godkjent laboratoriemetode kan dokumentere at de i løpet av de siste seks månedene har gjennomgått covid-19. Det kreves dokumentasjon fra norsk helse- og omsorgstjeneste. Løsningen for koronasertifikat vil oppfylle kravet til dokumentasjon fra norsk helse- og omsorgstjeneste.

Videre er det unntak fra ventekarantene for personer som er vaksinert. Det følger av § 4 tredje ledd at karanteneplikt etter bokstav c ikke gjelder for personer som er vaksinert for covid-19, eller dersom husstandsmedlemmet i smittekarantene er vaksinert. Personer regnes som vaksinert tre uker etter første dose er satt. Unntaket gjelder i seks måneder etter at personen ble vaksinert. Et koronasertifikat vil gjøre det enklere for disse personene å fremvise dokumentasjon på at de er unntatt karantenekravet, og tilsvarende enklere for andre å kontrollere at de er omfattet av unntaket.

En forenklet utgave av et koronasertifikat for nasjonal bruk er etablert, se punkt 2.5. I samsvar med hjemmelsvurderingen ovenfor, er det lagt til grunn at den midlertidige dokumentasjonsløsningen kan etableres innen rammene av gjeldende rett.

Departementet vil her understreke at smittevernlovens system bygger på at dersom det er hjemmel i loven til å iverksette tiltak, vil det også etter en «fra det mer til det mindre-betraktning» være hjemmel til å gi differensierte unntak fra tiltaket for å oppfylle kravet til forholdsmessighet.

Dette betyr at bruk av krav om dokumentasjonsplikt for fritak fra tiltak etter smittevernloven for noen tjenester og områder, for eksempel gjennom covid-19-forskriften, vil være innenfor eksisterende rettslige rammer. Dette forutsetter at vilkårene for tiltaket ellers er oppfylt.

Departementet presiserer at vilkårene må være oppfylt ikke bare for det enkelte tiltak, men også for summen av tiltak. Omfanget av alle unntak må vurderes samlet for å unngå at noen grupper i samfunnet diskrimineres og stenges ute fra samfunnslivet. Det vises til drøftelser ovenfor, og at det i vurderingen av om koronasertifikat skal benyttes eller ikke, må vurderes hvilke områder og i hvilket omfang det skal benyttes og konsekvensene av dette både rettslig og faktisk. Se også punkt 6.9 og 6.11 om diskrimineringsvernet og andre menneskerettslige skranker.

Departementet presiserer at koronasertifikatet bare skal kunne brukes for å gjøre differensierte unntak fra tiltak når det gjelder noen tjenester eller områder. En omfattende bruk av sertifikatet, der selve innretningen av smittevernregimet i stor grad baserer seg på bruk av koronasertifikat slik at personer som ikke har sertifikat må tåle restriksjoner når det gjelder nødvendige tjenester som dagligvarer, apotek mv. eller andre grunnleggende samfunnsområder, vil sannsynligvis kreve ytterligere lovhjemler. Departementet påpeker også at en slik bruk forutsetter en smittesituasjon hvor det er hjemmel til å stenge disse grunnleggende tjenestene. I denne pandemien har ikke dagligvarebutikker, apotek og lignende grunnleggende tjenester vært stengt. Det anses derfor som svært lite sannsynlig at man i det hele tatt kommer i en situasjon hvor det blir spørsmål om å vurdere bruk av koronasertifikat på disse områdene.

6.3 Koronasertifikat – en midlertidig ordning

Mange høringsinstanser er kritiske dersom koronasertifikatet skulle bli en permanent eller langvarig ordning i Norge.

Departementet presiserer at det ikke vil være tale om en permanent eller langvarig bruk av koronasertifikat. Bruken av koronasertifikat skal bidra til en raskere gjenåpning av samfunnet, og skal opphøre når smittenivå og vaksinering tilsier at det ikke lenger er behov for å ha restriksjoner for de som ikke er vaksinerte. Det er vanskelig nå å fastsette et bestemt tidspunkt for når vi er kommet dit og bruken kan opphøre.

Når det gjelder bruk av koronasertifikat nasjonalt vil det i utgangspunktet ikke være grunnlag for å benytte sertifikatet etter at samfunnet er gjenåpnet. Når det gjelder bruk av koronasertifikat ved reiser internasjonalt er det grunn til å anta at det vil kunne gjelde i noe tid fremover. Dette spørsmålet avgjøres ikke av norske myndigheter alene, men vil være avhengig av hvilke restriksjoner andre land har for innreise. Særlig med hensyn til bruk av koronasertifikat ved reiser internasjonalt mener departementet at det vil være behov for at det norske regelverket skal ha gyldighet i seks måneder. Dette tilsvarer forslaget til EU-regelverk.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at reglene om koronasertifikat bare skal gjelde i seks måneder.

6.4 Sertifikatet skal være tilgjengelig og enkelt å bruke

Det vil være flere grupper mennesker som av ulike grunner ikke vil ha tilgang til et digitalt sertifikat. Det kan være av eget valg, manglende digital kompetanse eller at det av andre grunner fremstår som for krevende. Personer uten samtykkekompetanse vil ikke ha egen tilgang til koronasertifikatet via helsenorge.no. I tillegg kommer grupper som ikke kan identifisere seg på rett sikkerhetsnivå fordi de ikke har norsk fødselsnummer eller d-nummer. Dette er påpekt som en utfordring av flere høringsinstanser.

Departementet forutsetter at koronasertifikatet skal være gratis, tilgjengelig for alle og enkelt å bruke. Det skal lages gode alternative løsninger for de som av ulike grunner ikke kan bruke et digitalt sertifikat. Departementet viser til at det arbeides med alternative løsninger, herunder muligheten for å bestille et papirbasert koronasertifikat. Hvordan løsningen konkret vil se ut er ennå ikke avklart, se omtale i punkt 2.2.

6.5 Negativ test

Etter EUs rammeverk skal koronasertifikatet inneholde dokumentasjon av tre medisinske elementer: vaksinasjonsstatus, gjennomgått koronasykdom (covid-19) og testresultat. Med testresultat menes både positiv og negativ test.

Testresultat omfatter både PCR-test og antigen hurtigtest. For at testresultater skal være tilgjengelige i koronasertifikatet, kreves det imidlertid at testen er tatt i helse- og omsorgstjenesten og at prøvesvaret er registrert i laboratoriedatabasen som tilhører Meldesystemet for smittsomme sykdommer (MSIS). MSIS vil være kilden til informasjon om prøvesvar. Både positive og negative testresultater vil vises i sertifikatet, sammen med informasjon om type test, dato og tidspunkt for når testen ble tatt. Positiv test benyttes kun som dokumentasjon for gjennomgått covid-19. Resultat fra selvtester som utføres og avleses av testpersonen (ikke ved hjelp av helsepersonell) vil ikke inngå i koronasertifikatet. Heller ikke resultat fra massetesting som utføres på skoler eller andre steder vil inngå.

Helsedirektoratet understreker at en bruk av koronasertifikater som inkluderer testresultater, forutsetter stor testkapasitet, fortrinnsvis utenfor det offentlige.

Departementet ba høringsinstansene særskilt vurdere om negativ test bør sidestilles med vaksinasjon og gjennomgått sykdom som grunnlag for koronasertifikat. Det er flere høringsinstanser som uttaler seg om spørsmålet.

Arbeidsgiverforeningen Spekter

mener det kan være rimelig at negativ test sidestilles med vaksinasjon og gjennomgått sykdom. Samtidig må det veies opp mot de praktiske konsekvensene av å innføre et utvidet testregime. Et sentralt spørsmål er hvem som skal ha ansvaret for å legge til rette for denne testingen. Er det virksomhet/arrangør, eller er det publikum selv, eller kan kommunen legge til rette for hurtigtester til bruk for alle som av en eller annen grunn trenger et «grønt lys» i sitt sertifikat? Spekter legger til grunn at ansvar for testing ikke blir lagt til de enkelte virksomhetene, men til kommunen/lokale helsemyndigheter eller de som utfører testing på vegne av kommunen. Virksomhetenes ansvar må være å kontrollere at den enkelte har et gyldig koronasertifikat, ikke å gjennomføre testing.

KS uttaler:

Testdelen av sertifikatet vil imidlertid berøre kommunenes kapasitet til å teste. Den offentlige testkapasiteten er i utgangspunktet rettet mot diagnostikk, smittesporing eller testing i utdanningsinstitusjoner. Det er viktig å prioritere kapasitet til disse formålene. Utstrakt testing med bruk av koronasertifikatet som formål, vil nødvendigvis innebære større etterspørsel etter testkapasitet i helsetjenesten. Dette vil blant annet utfordre personellkapasitet til å gjennomføre testingen og tilgang på tester eller analysekapasitet. Dessuten er det usikkert om testing med sertifikatet som formål i det hele tatt vil la seg gjøre i alle kommuner.

LO

mener det er viktig også negativ test sidestilles med vaksinasjon og gjennomgått sykdom. Det er lenge til hele den voksne befolkning har fått tilbud om vaksine, og i mellomtiden må også yngre aldersgrupper få mulighet til å få tilgang til de fordeler som koronasertifikatet vil gi.

(…)

Det er nødvendig med økt testkapasitet.

Norsk sykepleierforbund mener at

det vil være et viktig prinsipp å sidestille negativ test, særlig av hensyn til barn og unge som i liten grad er prioritert for vaksine eller har gjennomgått covid-19. Barn og unge har vært særlig rammet av begrensingene under pandemien, og må ikke på nytt rammes av begrensinger bruk av et koronasertifikat kan innebære. Det samme gjelder unge voksne som eks. i jobbsammenheng vil kunne avkreves et koronasertifikat.

Fürst Medisinske laboratorium er på medisinskfaglig grunnlag kritiske til at antigentester skal gi grunnlag for sertifikat fordi det gir upålitelige resultater.

Trondheim kommune fraråder at negativ test sidestilles med vaksinasjon og gjennomgått sykdom som grunnlag for koronasertifikat:

Utstrakt bruk av testing som skal dokumenteres i koronasertifikatet, vil innebære større etterspørsel etter testkapasitet i helsetjenesten og analysekapasitet i laboratoriene. Bruk av hurtigtester avlaster laboratorier, men er betydelig mer personellkrevende enn ordinær PCR test. Prøvene må tas av helsepersonell som er knyttet til Norsk helsenett for å kunne sikre at innmelding til MSIS skjer i regi av ansvarlig helsepersonell, i tråd med forskrift om Meldingssystem for smittsomme sykdommer (MSIS-forskriften). Vår erfaring med hurtigtestene er for øvrig en ikke ubetydelig andel falske positive og falske negative tester. De egner seg derfor best til rask avklaring i utbruddsituasjoner og vurderes som ikke like godt egnet til screening.

(…) Dersom det blir en betydelig økning av personer som melder seg opp til test for å kunne delta på ulike større arrangement, vil dette overskride kommunens kapasitet. Vi risikerer da å ikke ha ledig testkapasitet til å kunne teste raskt i forbindelse med utbrudd og får redusert mulighet for oversikt og kontroll.

Legeforeningen er

kritisk til forslaget om å sidestille negativ test med vaksinasjon og gjennomgått sykdom. Begrunnelsen er at testresultater gir et øyeblikksbilde, og ikke noen fremtidig beskyttelse for den enkelte eller andre. Det må derfor skilles mellom vaksinerte og immune på den ene side og personer med negativt testresultat på den annen. I visse situasjoner kan det være aktuelt at personer som kan fremvise en negativ test, i en kort periode skal gis enkelte fritak fra enkelte smitteverntiltak, f.eks. i forbindelse med enkeltstående arrangementer eller aktiviteter. Vi kan imidlertid ikke støtte å sidestille personer med negativ test med vaksinerte og immune, og da særlig ettersom det ikke er nærmere presisert hvilke rettsfølger sidestilling rent faktisk vil innebære.

Søvnforeningen peker på at selv om de fleste opplever den vanlige testen som ubehag i noen sekunder, kan det være mennesker som på grunn av angst, PTS-vanskeligheter og andre grunner ikke klarer å teste seg.

Statsforvalteren i Agder er i tvil om negativ test bør sidestilles med vaksinasjon og gjennomgått sykdom, og bemerker at negativ PCR-test kun gir et øyeblikksbilde og gir ikke samme forutberegnelighet som vaksine og dokumentert gjennomgått covid-19-sykdom. Det kan likevel være gode grunner for at denne dokumentasjonen er tilgjengelig i koronasertifikatet, da det i visse tilfeller vil være viktig i ha sikker dokumentasjon på dette.

Helse Sør-Øst RHF fraråder at negative testresultater for SARS CoV-2 virus påvist ved PCR sidestilles med dokumentasjon på vaksinasjon eller gjennomgått infeksjon i et koronasertifikat. Sørlandet sykehus HF mener at

slike resultater for tiden er uegnet i dette systemet, ettersom de bare har aktualitet i et par dager. Ved sentralisert registrering vil knapt slike data kunne registreres i individuelle sertifikater før informasjonen er utdatert. Om man på lengre sikt planlegger å innlemme negative testresultat, må prøvetakingen i praksis baseres på enkle, antigene hurtigtester. Disse testene er lette å utføre, er billige, og selve prøvetakingen krever ikke helsefaglig bakgrunn. Problemet vil være å hindre falsk innrapportering.

Regional kompetansetjeneste for smittevern ved Helse Vest og Helse Førde mener likevel at det er hensiktsmessig at negativ test sidestilles med vaksinasjon og gjennomgått sykdom som grunnlag for koronasertifikat. Helse Førde peker på at ungdom nok er den største gruppen som vil kunne oppleve innføringen av et koronasertifikat med kun immunitet som premiss, som svært urettferdig. Utstrakt bruk av testing som skal dokumenteres i koronasertifikatet vil innebære større etterspørsel etter testkapasitet i helsetjenesten.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) understreker

viktigheten av at negativ test sidestilles med vaksinasjon. Det vil innebære at flest mulig som ikke representerer smittefare kan omfattes av ordningen med koronasertifikat uavhengig av vaksinasjon. Dette er også i tråd med ordningens begrunnelse – å oppheve restriksjoner hvor begrunnelsen ikke lenger gjelder, samt å få samfunnets hjul i gang igjen.

Departementet merker seg at det er ulikt syn blant høringsinstansene. Departementet har lagt særlig vekt på uttalelsene fra de medisinskfaglige høringsinstansene.

Forslaget om at testresultat skal inngå i sertifikatet på lik linje med vaksine og gjennomgått sykdom opprettholdes. Departementet mener at utgangspunktet må være at test skal benyttes og likestilles med vaksinasjon og gjennomgått covid-19. Fordi testresultat kun er uttrykk for et øyeblikksbilde og at det vil være et ulikt risikobilde, kan imidlertid ikke de tre elementene i sertifikatet tillegges samme betydning i alle sammenhenger. Det må derfor vurderes konkret. Et unntak vil være ved smitte- og innreisekarantene, hvor test ikke kan være grunnlag for fritak fra disse pliktene.

Testkapasiteten er et springende punkt, både med tanke på personellkapasitet til å gjennomføre testingen og tilgang på tester eller analysekapasitet. Den offentlige testkapasiteten er i utgangspunktet rettet mot diagnostikk, smittesporing eller jevnlig testing i utdanningsinstitusjoner, og det er viktig å prioritere testkapasitet til disse formålene. Selv om test- og analysekapasiteten i kommuner og helseforetak er god, og kan håndtere situasjonen i øyeblikket, har det vist seg at ved regionale utbrudd er ikke kapasiteten større enn hva som er nødvendig. Som nevnt ovenfor vil bruk av koronasertifikat i tilknytning til offentlig arrangementer, måtte baseres på testing som ikke er i offentlig regi.

Testkapasitet er et viktig hensyn når det skal vurderes hvorvidt det er praktisk og teknisk mulig å ta i bruk koronasertifikat innenfor et område. Dersom testkapasiteten ikke muliggjør, eller gjør det vanskelig for andre enn beskyttede å få tilgang til lettelsen, vil dette påvirke vurderingen av hvorvidt koronasertifikatet skal tas i bruk eller ikke.

6.6 Nasjonal bruk av koronasertifikatet

6.6.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet å lovfeste at ingen skal forskjellsbehandles på grunnlag av om de ikke kan fremvise koronasertifikat, med mindre bestemmelser i eller i medhold av lov gir adgang til dette. Dette innebærer at den som skal kunne kreve at personer fremviser koronasertifikat, må ha et grunnlag for dette i lov eller forskrift.

Videre ble det foreslått at konkrete krav til når koronasertifikat eller annen gyldig dokumentasjon kan benyttes og føre til lettelser i tiltak, bør reguleres i covid-19-forskriften og være knyttet til de ulike smitteverntiltakene. Utgangspunktet er at det er tiltakene etter smittevernloven og covid-19-forskriften som utgjør inngrep, ikke fraværet av slike tiltak.

Videre ble det foreslått å gi departementet myndighet til å gi forskrifter for hele eller deler av landet om bruk av koronasertifikat. Bestemmelser om at koronasertifikat er eneste aksepterte dokumentasjon på vaksinasjonsstatus, gjennomgått koronasykdom eller testresultat, skal bare kunne fastsettes når det etter en smittevernfaglig vurdering anses nødvendig med effektiv og sikker verifikasjon, og det etter smitteverntiltakets art og forholdene ellers ikke vil være uforholdsmessig.

6.6.2 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet påpeker at det er

reguleringen av bruksområdet som i størst grad vil kunne utfordre sentrale menneskerettigheter, herunder retten til privatliv, bevegelses- og forsamlingsfrihet og vern mot diskriminering.

(…) I den forbindelse vil vi trekke frem spørsmålet om bruk av koronasertifikat i arbeidslivet. Ansatte er i et skjevt maktforhold med arbeidsgiver, og det er viktig med forutsigbarhet for arbeidstakerne. Man må unngå diskriminering av arbeidstakere dersom de ikke ønsker å dele helseopplysninger med arbeidsgiver. Det kan diskuteres om det overhodet er ønskelig at arbeidsgivere skal kunne kreve at ansatte fremviser koronasertifikat.

Statsforvalteren i Vestfold og Telemark er tvilende til den foreslåtte bruken av koronasertifikat internt i Norge som verktøy for å gjenåpne Norge:

Dette vil gi fordeler til vaksinerte grupper, og dette i en situasjon med vaksinemangel der svært mange grupper har ønsket å bli prioritert fram i vaksinekøen. Når de vaksinerte også gis fordeler der de kan begynne å delta på arrangementer eller dra på pakkereiser og gjenoppta et mer normalt liv, vil dette av mange bli oppfattet som urettferdig. Resultatet kan bli dårligere oppslutning om smittevernråd og anbefalinger blant gruppene som har stått bakerst i vaksinekøen og som samtidig har liten risiko for alvorlig sykdom om de blir smittet.

NHO legger til grunn at koronasertifikatet skal kunne brukes nasjonalt, men mener at bruken må avgrenses og reguleres:

Blir koronasertifikat benyttet i arbeidssammenheng vil det kunne reises spørsmål om også arbeidsmiljøloven kapittel 9 kunne være relevant. Her stilles blant annet krav til saklig grunn og at tiltaket ikke er uforholdsmessig. Medisinske undersøkelser kan kun foretas når det følger av lov/forskrift, ved stillinger som innebærer en særlig risiko eller når arbeidsgiver finner det nødvendig for å verne om liv og helse. Under enhver omstendighet ser NHO at innføring av sertifikat vil kunne reise flere spørsmål relatert til arbeidssituasjonen der det er behov for nærmere vurderinger.

(…) det kan være bruksområder innenlands der det er urimelig å ikke gi unntak fra smittevernregler til personer som kan dokumentere vaksine, gjennomført testing eller andre forhold som tilsier unntak.

(…)

Dersom man ikke tar i bruk koronasertifikat, eller at bruken av et slikt sertifikat ikke er klart avgrenset gjennom offentlig regulering innen de ulike bransjer, er det fare for at det kan oppstå ulike modeller som i sum vil innebære en uforholdsmessig begrensning på aktivitet. Vi får tilbakemeldinger på at turbusser nå opererer med krav om fullvaksinasjon for deltakelse på tur, og da er avstandskrav om andre smitteverntiltak opphevet. Videre kommer det spørsmål fra hoteller om de kan avvise personer som ikke er vaksinerte, og restauranter dekker allerede opp til gjestene uten avstand, så lenge de sier at de er vaksinerte.

(…)

Det vil være situasjoner der vinningen ved å kreve koronasertifikat er så liten at det ikke forsvarer kostnadene ved å administrere det. Å skille mellom kunder som viser koronasertifikat og de som ikke kan eller ikke ønsker å gjøre det, vil kreve at en virksomhet etablerer rutiner for dette, og kanskje praktisk tilrettelegging av lokalet. Dette tilsier at det bør være et visst omfang av de aktivitetene som åpnes ved hjelp av et sertifikat, og det tilsier at bruke av sertifikatet er rask og enkel.

Virke mener at bruken av koronasertifikatet ikke må bidra til nye restriksjoner i samfunnet, men tvert imot bidra til at de restriksjoner som allerede er innført eller innføres med hjemmel i smittevernlovgivningen kan bortfalle eller lempes. Virke peker videre på betydningen av at viktigheten av at bruken av sertifikatet må gjøre det enklere å holde hjulene i gang, uten å påføre bedriftene unødige byrder knyttet til kontroll, forhåndsregistrering.

KS støtter at koronasertifikatet skal kunne brukes nasjonalt, med visse forbehold. Rammene for anvendelsesområdet bør lovfestes særskilt, og ikke berøre aktiviteter, bevegelser og tilganger som kan sies å tilhøre ordinært hverdagsliv. Ivaretakelse av hensynet til forutsigbarhet bør lovfestes. Konsekvenser av ulovlig krav om fremvisning av koronasertifikat bør utredes og vurderes nærmere. Forholdet mellom omfang av anvendelsesområdet og krav om å fremvise ID bør vurderes nærmere.

Spekter mener at koronasertifikatet vil være viktig innenlands i forbindelse med gjenåpning og drift av virksomheter og arrangementer. Når det gjelder bruk i arbeidsforhold mener Spekter at

det bør vurderes grundig hvilke arbeidslivskonsekvenser det har hvis koronapasset forutsettes for deltakelse i arbeidslivet. Hvis dette viser seg å være en kort overgangsfase, så vil det være mindre problematisk. Det er en fare for at vi må leve med konsekvensene av pandemien i lengre tid. Spekter vil advare mot de langsiktige konsekvensene dette kan ha, hvis vi nå etablerer ordninger som er i strid med den norske arbeidslivsmodellen.

LO uttaler «at det er helt uakseptabelt om koronasertifikat skulle få noen betydning for ansettelsesforhold». Av områder der koronasertifikatet bør kunne tas i bruk trekker LO fram kulturbransjen, som er helt avhengig av publikum for å få inntekter. Et koronasertifikat vil kunne gi kulturlivet en mulighet til å bygge seg opp igjen og skape kultur, men også arbeidsplasser og inntekt. Når det gjelder spisesteder, butikker og kjøpesentre, er LO enig i at i de områder av landet der det ikke er behov, skal det ikke legges opp til bruk av koronasertifikat for å bruke denne type tjenester. Det ville derimot være svært fordelaktig om koronasertifikatet kan benyttes i kommuner med strengere lokale tiltak, og der det kunne bidra til at for eksempel serveringssteder vil kunne åpnes i større grad enn fram til nå.

NITO mener at koronasertifikatet ikke bør brukes i arbeidslivet. Selv om situasjonen vi er i nå, og bruken av koronasertifikat forutsetningsvis vil være kortvarig, vil konsekvensene for personer som faller utenfor arbeidslivet, kunne forplante seg langt framover i tid.

Heller ikke Tekna mener at reglene om koronasertifikat bør komme til anvendelse på arbeidsforhold:

det må tydeliggjøres at et slikt sertifikat ikke skal kunne gripe inn i stillingsvernet til den enkelte. Eksempelvis må ikke dette påvirke en utvalgsprosess ved nedbemanning. Vi frykter også at sertifikatet kan få betydning for ansettelsesprosesser dersom arbeidsgiver foretrekker å ansette personer med slikt sertifikat. Tekna mener videre at det må tydeliggjøres at arbeidsgiver ikke kan stille krav om at ansatte må vaksineres.

Oslo kommune viser til at kommunene i forslaget ikke er gitt myndighet til å innføre krav om bruk av koronasertifikat. Det legges opp til at departementet etter covid-19-forskriften kapitler 5A og 5B skal kunne bestemme at koronasertifikat kan brukes i enkelte kommuner med høy smitterisiko. Oslo kommune påpeker at kommunen, med unntak fra en kort periode i vinter, ikke har vært omfattet av de regionale bestemmelsene i kapitlene 5A og 5B i covid-19-forskriften, ut fra en anerkjennelse av at kommunen i samarbeid med nasjonale helsemyndigheter og omkringliggende kommuner har vært nærmest til å fastsette målrettede smitteverntiltak. Oslo kommune mener at det derfor vil

være uheldig om departementet skulle fastsette smitteverntiltak for kommunen med hjemmel i covid-19-forskriften for at byens innbyggere og eventuelle tilreisende skal kunne dra nytte av et koronasertifikat. Oslo kommune forutsetter at bruk av koronasertifikat i Oslo ikke fastsettes på bakgrunn av tiltak vedtatt med hjemmel i covid-19-forskriften kapitler 5A og 5B, men fastsettes i samarbeid med Oslo kommunes smittevernmyndigheter og kommunes forskrift om forebygging av koronasmitte.

Oslo kommune stiller spørsmål ved

om koblingen mellom innføring av bruk av koronasertifikat og tiltak etter covid-19-forskriften kapitlene 5A og 5B er hensiktsmessig. Etter Oslo kommunes vurdering bør koronasertifikat heller knyttes opp mot type tiltak, som for eksempel arrangementer etter covid-19-forskriften kapittel 5 om nasjonalt forbud mot arrangementer, og andre bestemmelser om antallsbegrensninger. Det vil for eksempel også kunne gi muligheter for økt kapasitet i kollektivtrafikken.

Morten Walløe Tvedt (førsteamanuensis i rettsvitenskap) mener

Loven må (…) også fastsette hvilke situasjoner Koronasertifikatet kan kreves fremvist. Loven må etablere en prosedyre for å godkjenne bruksmåter eller anvendelsessituasjoner. Det må lovfestes hvem som skal kunne be om at Koronasertifikatet fremvises.

(…)

Siden et Koronasertifikatet kan brukes på så godt som alle arenaer og samfunnsområder, bør Stortinget ta stilling til i hvilke situasjoner det skal kunne brukes i lovs form.

Eldreombudet mener at koronasertifikatet bør kunne benyttes til sykehusbesøk m.m. Ved å innføre koronasertifikat vil mange eldre oppleve å kunne reise og benytte seg av ulike tjenester og tilbud igjen. Det er en viktig del av gjenåpningen av samfunnet og kan begrense ytterligere sosial isolasjon.

Norsk Forbund for utviklingshemmede (NFU):

Dersom dokumentasjon i form av koronasertifikat skal brukes som en forutsetning for utøvelse av ulike rettigheter, må det sørges for at personer med utviklingshemming ikke blir skadelidende.

Norsk Forening for Integrative & Komplementære Terapeuter:

Om vaksinepasset blir en generell innenlands passerseddel, vil uvaksinerte personer være avskåret fra å leve et normalt liv, og det vil i praksis ikke være mulig å reservere seg mot vaksinering.

Vaksinepass som passerseddel vil kunne føre til en utglidning av tilgang og bruk av helseinformasjon. Kommersielle aktører som flyselskaper, hoteller, kulturtilbydere og kjøpesentre vil kunne kreve registrering av deg og din familie som vaksinerte eller uvaksinerte.

Norges Røde Kors mener at koronasertifikatet ikke skal brukes av frivillige organisasjoner:

Frivillige organisasjoner tilbyr mange møteplasser og tilbud for personer fra alle grupper i samfunnet. Røde Kors’ tilbud og aktiviteter er basert på prinsipper om likebehandling, åpenhet og tillit. Røde Kors har ikke frem til nå – og vil ikke i fremtiden – be personer som deltar i Røde Kors’ aktiviteter og tilbud om å dokumentere vaksinasjonsstatus, et negativt testresultat eller dokumentasjon på gjennomgått koronasykdom. De humanitære tilbudene som frivillige organisasjoner tilbyr må forbli åpne for alle som har et behov for dem, uavhengig av om den enkelte er vaksinert, testet eller har oppnådd immunitet mot koronaviruset.

Røde Kors viser også til at frivillige organisasjoner ofte forespørres om å bistå med oppgaver på større arrangementer:

Som hovedregel bør det av praktiske, prinsipielle og juridiske årsaker ikke være slik at frivillige organisasjoner bes om å verifisere eller behandle personers helseopplysninger gjennom å kontrollere koronasertifikater, med mindre det er klare retningslinjer for den praktiske gjennomføringen og rammer for hvordan ev. falske sertifikater skal håndteres av myndighetspersonell på stedet.

Norsk Squash Forbund mener at koronasertifikatet «vil medføre at endel treningssenter vil føle seg tvunget til å innføre slik bruk, og det vil igjen medføre at veldig mange spillere ikke vil spille/trene/konkurrere.»

6.6.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om at ingen skal kunne forskjellsbehandles på grunnlag av at de ikke kan fremvise koronasertifikat, med mindre bestemmelser i eller i medhold av lov gir adgang til dette. Dette innebærer at den som skal kunne be om at et koronasertifikat fremvises, må ha et grunnlag for dette i lov eller forskrift. Ordlyden «i eller i medhold av lov» er ment å forstås slik at den avgrenser mot ulovfestet rett, slik som for eksempel eierrådighet over en institusjon eller arbeidsgivers styringsrett.

Forslaget til ny § 4A-2 om bruk av koronasertifikatet gir ikke i seg selv hjemmel for å iverksette smitteverntiltak. Det vises til drøftelser ovenfor i punkt 6.1.3 og 6.2. I stedet gis departementet myndighet til å gi forskrifter for hele eller deler av landet om bruk av koronasertifikat. Departementet har lagt til grunn at konkrete krav til når koronasertifikat eller annen gyldig dokumentasjon kan benyttes og føre til lettelser i tiltak, bør reguleres i covid-19-forskriften og være knyttet til de ulike smitteverntiltakene. Utgangspunktet er at det er tiltakene etter smittevernloven og covid-19-forskriften som utgjør inngrep, ikke fraværet av slike tiltak.

Departementet mener at forskriftshjemmelen bør være relativt vid for å kunne ta høyde for de situasjoner hvor det er ønskelig å ta i bruk koronasertifikat. Av den grunn vil det ikke være mulig å være mer tydelig i rammene på hva koronasertifikatet skal kunne brukes til.

Eventuelle bestemmelser om at koronasertifikat skal være eneste aksepterte dokumentasjon på vaksinasjonsstatus, gjennomgått covid-19 og testresultat, kan bare fastsettes når det etter en smittevernfaglig vurdering anses nødvendig med effektiv og sikker verifikasjon, og det etter smitteverntiltakets art og forholdene ellers ikke vil være uforholdsmessig.

Bestemmelsen forutsetter at det er hjemmel i øvrige bestemmelser i smittevernloven til å iverksette smitteverntiltak hvor vaksinasjonsstatus, gjennomgått covid-19 eller negativt testresultat inngår i avgrensningen av tiltaket. Dersom det for eksempel er fastsatt bestemmelser med hjemmel i smittevernloven § 4-3 som gir unntak fra karanteneplikt for personer som er vaksinert, har gjennomgått covid-19 eller har testet negativt, vil § 4A-2 andre ledd åpne for at departementet kan beslutte at koronasertifikat skal benyttes for å dokumentere at vilkårene for unntak er oppfylt. Dette forutsetter at det anses nødvendig med effektiv og sikker verifikasjon, og at det etter smitteverntiltakets art og forholdene ellers ikke vil være uforholdsmessig. Bruken av et koronasertifikat som verktøy for å differensiere smitteverntiltak, må vurderes i lys av menneskerettighetene. Se punkt 3.1, 6.9 og 6.11.

Det har vært stilt spørsmål ved om forslaget til forskriftshjemmelen i § 4A-2 andre ledd er påkrevd for å få tilstrekkelig hjemmel til forskrifter om koronasertifikat som dokumentasjon, eller om dette også kunne vært gjort på grunnlag av eksisterende hjemler. Departementet er av den oppfatning at eksisterende hjemler i stor grad gir grunnlag for å fastsette slike regler. Tilsvarende gjelder spørsmålet om adgangen til å fastsette regler om at koronasertifikatet kan være eneste aksepterte dokumentasjon. Departementet viser til at det i løpet av pandemihåndteringen allerede er gitt ulike unntak fra de forskjellige karantenepliktene til personer som kan dokumentere at de er vaksinert eller har gjennomgått covid-19 (se punkt 3.6). Dette er begrunnet i at det ikke er nødvendig med tiltakene fordi disse personene ikke har samme smitterisiko som personer som ikke har oppnådd immunitet. Tilsvarende er det gitt unntak fra ulike krav, for eksempel forkortet karantene, ved å stille krav om negativ test. Disse elementene er også brukt i kombinasjon, som for eksempel i covid-19-forskriften § 6e tredje ledd hvor unntaket fra karantene krever både vaksinasjon og test.

Departementet ønsker likevel å presisere forskriftshjemmelen i forslaget til § 4A-2. Det er ikke meningen at forslaget skal snevre inn forskriftsmyndigheten etter de øvrige bestemmelsene. Kommunenes adgang til å fastsette regler om at koronasertifikatet kan være eneste aksepterte dokumentasjon vil imidlertid begrenses. Adgangen til å stille krav om dokumentasjon, som for eksempel dokumentasjon på test eller vaksinasjon, ved iverksettelse av ulike smitteverntiltak begrenses ikke. Det må antas at bestemmelser om koronasertifikat som dokumentasjon i større grad integreres i de enkelte bestemmelsene om smitteverntiltak, slik at det fastsettes smitteverntiltak som hjemles i § 4A-2 og for eksempel i § 4-1 i kombinasjon.

En forenklet utgave av et koronasertifikat for nasjonal bruk er allerede etablert, se punkt 2.5. I samsvar med hjemmelsvurderingen ovenfor, er denne løsningen etablert uten særskilt hjemmel. Departementet er av den oppfatning at bruk av den forenklede utgaven, som i samsvar med det ovenfor nevnte er hjemlet i de øvrige bestemmelsene i smittevernloven og covid-19-forskriften, er innenfor rammene av gjeldende rett. Dokumentasjonen kan derfor også benyttes før forslaget til § 4A-2 trer i kraft.

Departementet mener at overtredelser av § 4A-2 første ledd ikke bør straffesanksjoneres og foreslår derfor et nytt andre ledd i smittevernloven § 8-1, hvor det fremgår at overtredelse av § 4A-2 første ledd ikke straffes.

6.6.3.1 Nasjonale eller lokale krav

Departementet foreslår at koronasertifikatet skal kunne tas i bruk både nasjonalt og lokalt. Siden det i perioder kan være store lokale variasjoner i smittesituasjonen, vil lokal bruk av koronasertifikatet bidra til at tiltakene begrenses til det som er smittevernfaglig nødvendig og forholdsmessig.

For departementet er det viktig at eventuelle forskriftsbestemmelser vurderes i en helhet. For store ulikheter kan skape en uoversiktlig situasjon. Dette er grunnen til at forskriftshjemmelen er lagt til departementet. Det betyr at en kommune ikke kan innføre krav om bruk av koronasertifikat i for eksempel lokale svømmehaller eller alpinbakker. Departementet kan derimot ved nasjonal forskrift fastsette regionale tiltak etter covid-19-forskriften kapitler 5A og 5B om at koronasertifikat kan brukes i enkelte kommuner med høy smitterisiko.

Departementet vil ikke foreslå at kommunene selv skal kunne forskriftsfeste bruk av koronasertifikat. En sentral forutsetning for lovforslaget er at regjeringen skal ha kontroll over hvor omfattende bruk av koronasertifikatet skal være, og sikre at sertifikatet kun brukes til å gi lettelser og ikke innføre nye restriksjoner. Regjeringen vil ikke få kontroll over hvor utstrakt bruken av koronasertifikat kan bli dersom kommunene selv kan fastsette lokale forskrifter om koronasertifikat. For eksempel er det ikke ønskelig å bruke koronasertifikat i forbindelse med reiser innenlands, som det kan tenkes at enkelte kommuner kunne ha innført overfor reisende fra kommuner med høyere smittetrykk. Departementet opprettholder derfor forslaget fra høringsnotatet om at kommunene ikke gis hjemmel til selv å fastsette forskrifter om bruk av koronasertifikat. Departementet vil bemerke at selv om kommunene ikke gis hjemmel til å gi lokale forskrifter om koronasertifikat, vil de etter gjeldende rett kunne fastsette krav om dokumentasjon, som for eksempel dokumentasjon av test eller vaksinasjon, ved iverksettelse av ulike smitteverntiltak. Det er adgangen for kommunene til å fastsette regler om at koronasertifikatet kan være eneste aksepterte dokumentasjon som begrenses.

Bruk av koronasertifikat på lokalt nivå forutsetter dermed at departementet har fastsatt forskrift som åpner for dette. Departementet kan imidlertid fastsette forskrift som åpner for at kommuner med lokale forskrifter hjemlet i smittevernloven kan benytte koronasertifikat for å lette på tiltakene. I slike tilfeller vil det være kommunen som bestemmer om dette skal gjøres eller ikke. For eksempel vil departementet kunne fastsette forskrift om at koronasertifikat kan benyttes i forbindelse med åpning av serveringssteder i kommuner som har stengt disse ved lokale forskrifter. Det vil da være opp til kommunen om de ønsker å bruke koronasertifikat i en slik sammenheng og regulere dette inn i sin lokale forskrift. Dersom departementet ikke har fastsatt en forskrift som åpner for bruk av koronasertifikat ved serveringssteder, så vil ikke kommunene kunne fastsette lokale forskrifter om dette. De vil da ha valget mellom å stenge, begrense åpningstidene eller innføre andre begrensninger.

6.6.3.2 Bruksområder som kan være aktuelle

Departementet fremmer ikke forslag i denne proposisjonen om hva koronasertifikatet konkret skal brukes til.

Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet har vurdert og anbefalt at offentlige arrangementer kan være et område der koronasertifikat kan tenkes brukt. Folkehelseinstituttet vurderer slik bruk av sertifikatet som smittevernfaglig forsvarlig under gitte forutsetninger, på trinn 3 og på trinn 4 i regjeringens nasjonale gjenåpningsplan. Planen ble presentert 7. april 2021 og består av fire trinn med en oversikt over hvilke tiltak som lettes på i hvert trinn.

Det vil på trinn 3 og 4, med bruk av koronasertifikat kunne være mulig å gjennomføre større arrangementer som ellers ikke ville vært akseptabelt av smittevernhensyn. Helsedirektoratet understreker at en slik bruk av koronasertifikater forutsetter stor testkapasitet, fortrinnsvis utenfor det offentlige.

Mer konkret kan det være å tillate et høyere antall personer som kan være til stede på et arrangement, jf. covid-19-forskriften § 13a. Det kan også være aktuelt å tillate aktiviteter og åpne virksomheter som er stengt i kommuner som er regulert i covid-19-forskriften kapittel 5A til C eller for kommuner som har tilsvarende strenge smitteverntiltak.

Koronasertifikat vurderes også av Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet som aktuelt for cruise og «pakketurer» under gitte forutsetninger, jf. covid-19-forskriften §§ 10 flg. om henholdsvis reiselivsaktiviteter på Svalbard og gjennomføring av kystcruise langs norskekysten. Et system for eksempel med krav om dokumentasjon av vaksinasjon eller tilbud om test, før avreise og regelmessig underveis (for eksempel hver tredje dag) vil kunne redusere risiko for smitteutbrudd underveis. Forsvarlig håndtering av helseopplysninger og tilgang på test som alternativ er en forutsetning. På samme måte som ved arrangementer vil en eventuell bruk av koronasertifikat kreve at arrangøren har gode rutiner rundt dette. Øvrige gjeldende smittevernkrav vil måtte følges.

I Danmark er koronasertifikatet brukt til bl.a. å kunne gå til frisører, massører, restauranter, biblioteker mv. I Norge har Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet vurdert bruk av koronasertifikatet som mest aktuelt på nivå 3 og 4 i gjenåpningsplanen. Disse trinnene i planen skal settes i verk når det er lav smitterisiko. Det vil da være åpne butikker, spisesteder og kjøpesentre, fordi de generelle smitteverntiltakene med krav om avstand mellom personer og reduksjon i antall kunder da vurderes som tilstrekkelig. Det kan tenkes at koronasertifikatet kan benyttes for denne type virksomheter i kommuner med lokale strengere tiltak. Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet uttaler at koronasertifikat først og fremst er aktuelt for å utvide eller åpne tilbud som ellers vil være stengt. Etatene er også av den oppfatning at sertifikat ikke bør brukes for å begrense adgang hvis det allerede er åpent og tilgang uten sertifikat (med generelle smitteverntiltak).

Flere høringsinstanser reiser spørsmålet om koronasertifikatet bør benyttes i arbeidsforhold. Både arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner uttrykker skepsis til dette, og henviser blant annet til arbeidsmiljøloven og hovedavtalen. Arbeidsmiljøloven begrenser hva slags opplysninger en arbeidsgiver kan kreve og hva slags helseundersøkelser som kan kreves. Dette setter snevre rammer for bruk av koronasertifikat i arbeidsforhold. Etter arbeidsmiljøloven § 9-3 kan arbeidsgiver «kun innhente helseopplysninger om det er nødvendig for å utføre de arbeidsoppgavene som knytter seg til stillingen.» Videre følger av § 9-4 at helseundersøkelser bare kan utføres for stillinger der utøveren rutinemessig kommer i situasjoner hvor konsekvensene av feil i utførelsen er særlig store, enten for arbeidstakeren selv, for tredjeperson eller har store samfunnsmessige konsekvenser, og hvor det derfor må stilles særlige krav til aktsomhet og oppmerksomhet. For eksempel kan helsepersonell spørres om vaksinasjon.

Departementet mener at det vil være lite aktuelt å bruke koronasertifikatet i arbeidsforhold. Slik bruk av koronasertifikatet fordrer at det er iverksatt smitteverntiltak som er rettet direkte mot arbeidslivet. Departementet viser til at arbeidsmiljøloven setter skranker for adgangen til å bruke koronasertifikat i arbeidslivet, selv om hjemmelen i smittevernloven i seg selv vil kunne åpne for en slik bruk. Det er heller ikke ytret et særlig ønske fra verken arbeidsgivere eller arbeidstakere om en slik bruk.

6.7 Bruk ved innreise til Norge

6.7.1 Høringsforslaget

Innreiserestriksjoner og innreisekarantene har vært en viktig del av regjeringens håndtering av pandemien, og må ses i sammenheng. Etablering av et koronasertifikat kan gi grunnlag for at innreiserestriksjoner oppheves, og at det gis helt eller delvis fritak fra test- eller karanteneplikter ved innreise. Innreiserestriksjonsloven innebærer at utlendinger kan nektes innreise i riket med mindre de tilhører nærmere bestemte unntaksgrupper. I høringsnotatet er det presisert at det ikke vil være grunnlag for innreiserestriksjoner dersom hensynet til folkehelsen kan ivaretas i tilstrekkelig grad gjennom andre tiltak. Det ble videre lagt til grunn at innreiserestriksjonslovens forskriftshjemmel omfatter adgang til å fastsette unntak fra innreiserestriksjonene for utlendinger som kan fremlegge tilfredsstillende dokumentasjon på vaksine, gjennomgått covid-19 eller negativ test, herunder ved fremleggelse av koronasertifikat. Departementet la i høringsnotatet til grunn at smittevernloven § 4-3 gir tilstrekkelig hjemmel for å kreve dokumentasjon ved innreise eller utreise.

6.7.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet mener at innføringen av et koronasertifikat vil lette politiets ressursbruk. Det antas å bli mindre behov for skjønnsmessige vurderinger og øvrig dokumentasjonskontroll knyttet til politiets kontroll på grensen og generell håndheving av koronaregelverket. Det vil bidra til å gjøre politiets kontroll mer effektiv. Politiets utlendingsenhet uttaler:

For politiets del vil innføringen av koronasertifikat kunne lette arbeidet med innreisekontrollen til Norge, forutsatt at dette samtidig medfører forenklinger i aktuelt nasjonalt regelverk, bl.a. i lov og forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen (…). Politiets kontroll av sertifikatet vil imidlertid medføre et ekstra undersøkelseselement sammenlignet med situasjonen før utbruddet av pandemien. Innføringen av et sertifikat vil også kunne være ressursbesparende for PUs oppgave med å gjennomføre tvangsreturer av utlendinger i medhold av utlendingsloven. Vi sikter da spesielt til at tjenestepersoner som returnerer fra et uttransportoppdrag med et slikt sertifikat etter alt å dømme vil være underlagt færre restriksjoner etter smittevernlovgivningen enn det som er tilfelle i dag.

Statsforvalteren i Vestfold og Telemark mener at bruk av koronasertifikat kan være nyttig ved grensekontroll inn til Norge ved at det kan åpne for lettelser i innreiserestriksjonene for vaksinerte.

NHO mener at

det er svært viktig at koronasertifikatet åpner for arbeidsrelaterte internasjonale reiser. Norske bedrifter må få adgang til internasjonale reiser i samme omfang som konkurrenter i andre land. Det er særlig viktig at Norge slutter seg til de rammer for internasjonal reising som legges i EU.

LO uttaler:

Et koronasertifikat som sikrer kontroll med at opplysninger om vaksinasjon eller gjennomgått covid-19 er korrekte, sett i sammenheng med lettelser i krav om innreisekarantene for personer som er vaksinert, vil på sikt kunne forenkle arbeidet med grensekontrollen. LO er enig i denne vurderingen, og understreker at det er viktig å kunne åpne for en kontrollert og trygg innreise for utlendinger som arbeider i Norge. Koronasertifikatet vil kunne bidra til dette. Det er samtidig viktig å sikre at dette gjøres på en måte som ikke øker risikoen for importsmitte i landet. I tillegg mener LO at det er viktig at dette ikke bare kun begrenses til EU/EØS, det bør også inkludere arbeidstakere bosatt i andre land. Det kan trekkes fram at mange som jobber på norsk sokkel er bosatt i Storbritannia.

Det vil være uheldig om landet åpnes for turister før det åpnes opp for arbeidstakere bosatt i utlandet som i lang tid har vært underlagt strenge karantenekrav og testing.

Industri Energi

mener at innføring av koronasertifikat må kunne brukes til å redusere eller fjerne krav til karantene for arbeidstakere bosatt i utlandet. Dette må ikke kun begrenses til EU/EØS, det må også inkludere arbeidstakere bosatt i UK. Industri Energi er av den oppfatning at det vil være særs uheldig og oppleves negativt om landet åpnes for turister før det åpnes opp for arbeidstakere bosatt i utlandet som i lang tid har vært underlagt strenge karantenekrav og testing. Dette har i stor grad rammet arbeidstakere som arbeider på norsk sokkel og det har i lang tid vært uttrykt bekymring for den mentale påkjenningen dette medfører. Som eksempel kan det vises til at mange ansatte i løpet av 2020 tilbragte over 100 døgn i hotellkarantene i forbindelse med arbeidsreiser.

Tekna uttaler at de savner en nærmere problematisering av hva en innføring av koronasertifikat for arbeidsreiser innebærer.

MiRA-Senteret mener «at det med innføring av et koronasertifikat og en utlendings mulighet til å fremvise dette, ikke lenger er grunnlag for å utsette innreise ved innvilget oppholdstillatelse. Dette da det ikke lenger saklig kan begrunnes at smittevernet ikke vil kunne ivaretas.»

Oss med familie eller kjæreste i utlandet under covid-19 mener at også andre lands dokumentasjon på vaksine og gjennomgått koronasykdom må aksepteres. Vaksine kan imidlertid ikke være eneste mulighet for innreise til Norge for utenlandske par og familier. Årsaken til dette er manglende tilgang på vaksiner for mange land både i og utenfor Europa.

6.7.3 Departementets vurderinger og forslag

Innreiserestriksjoner og innreisekarantene har vært en viktig del av regjeringens håndtering av pandemien, og må ses i sammenheng. Begge tiltakene bidrar til å hindre importsmitte.

Innreisekarantene skal hindre at smittede tilreisende smitter andre. Gitt effektive karanteneregler, begrenses risikoen ved grensekryssing. Innreiserestriksjoner gir en tilleggsbeskyttelse ut over det karanteneregler kan gi. Innreiserestriksjoner er imidlertid mer inngripende for den enkeltes frihet og har andre sosiale og økonomiske konsekvenser. De bør derfor bare opprettholdes i den grad de er nødvendige etter en helhetsvurdering og tiltaket er forholdsmessig.

Formålet med den midlertidige innreiserestriksjonsloven er å begrense retten til innreise for utlendinger som ellers vil ha lovlig adgang til innreise etter utlendingsloven, når det er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbruddet av den allmennfarlige smittsomme sykdommen covid-19. På denne bakgrunn vil det ikke være grunnlag for innreiserestriksjoner dersom hensynet til folkehelsen kan ivaretas i tilstrekkelig grad gjennom andre tiltak. Koronasertifikat kan gi grunnlag for at innreiserestriksjoner oppheves, og at det gis helt eller delvis fritak fra test- eller karanteneplikter ved innreise.

Innreiserestriksjonsloven innebærer at utlendinger kan nektes innreise i riket med mindre de tilhører nærmere bestemte unntaksgrupper. De mest sentrale unntakene fremgår av loven. Lovens § 2 fjerde ledd gir også hjemmel for å fastsette ytterligere unntak i forskrift. Det er lagt til grunn at lovens forskriftshjemmel omfatter adgang til å fastsette unntak fra innreiserestriksjonene for utlendinger som kan fremlegge tilfredsstillende dokumentasjon på vaksine, gjennomgått covid-19 eller negativ test, herunder ved fremleggelse av koronasertifikat. Det understrekes at det ikke legges opp til at fremleggelse av koronasertifikat skal være en forutsetning for innreise for alle utlendinger, men at det kan gjøres ytterligere unntak fra innreiserestriksjonene for utlendinger som har koronasertifikat.

I samråd med Justis- og beredskapsdepartementet har departementet kommet til at det bør fremkomme eksplisitt av innreiserestriksjonsloven at det i forskrift gitt i medhold av loven kan gis bestemmelser om bruk av koronasertifikat som dokumentasjon på vaksine, gjennomgått covid-19 eller negativ test. Det foreslås derfor en bestemmelse i innreiserestriksjonsloven tilsvarende forslaget til ny § 4A-2 andre ledd første punktum i smittevernloven. Det foreslås videre at det kan gis bestemmelser om at koronasertifikat er eneste aksepterte dokumentasjon når det anses nødvendig med effektiv og sikker verifikasjon.

Kapasiteten i grensekontrollen er begrenset. Innføring av standardiserte koronasertifikater vil kunne lette politiets prosedyrer med å kontrollere hvorvidt vilkårene for innreise er til stede. Det kan oppstå kødannelser og trengsel hvis reisende også fremover skal møtes med et utstrakt test- og kontrollregime. Et koronasertifikat som sikrer kontroll med at opplysninger om vaksine, gjennomgått covid-19 eller negativ test er korrekte, sett i sammenheng med lettelser i krav om innreisekarantene for personer som er vaksinert, vil på sikt kunne forenkle arbeidet med grensekontrollen.

Smittevernloven § 4-3 første ledd gir hjemmel for å kreve dokumentasjon ved innreise. Andre ledd gir hjemmel for gjennomføringen av karantenekrav i forbindelse med covid-19. Ifølge forarbeidene omfatter dette også unntak fra karantenekravene (Prop. 62 L (2020–2021). Etter departementets syn gir § 4-3 dermed også hjemmel til å fastsette krav om dokumentasjon i forbindelse med spørsmål om innreisekarantene og karantenehotell. Departementet presiserer at koronasertifikat vil kunne benyttes som dokumentasjon for eventuelle unntak fra innreisekarantene eller karantenehotell.

6.8 Gjennomføring av EØS-relevante rettsakter

6.8.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått en lovhjemmel som gir departementet adgang til å gi forskrift for å gjennomføre EØS-forordningen om koronasertifikat, samt eventuelle delegerte rettsakter og gjennomføringsrettsakter som fastsettes av EU-kommisjonen med hjemmel i forordningen.

6.8.2 Høringsinstansenes syn

Digitaliseringsdirektoratet ser det som positiv at det etableres et koronasertifikat som skal samsvare med et felles europeisk teknisk rammeverk.

NHO uttaler at sertifikatet må være i tråd med personvernforordningen.

Unio fremhever betydningen av EØS-tilpasning når det gjelder arbeidsreiser:

Enkelte arbeidstakere, som for eksempel maritime ingeniører, maskin og elektrooffiserer, kan ha behov for koronasertifikat for å kunne utføre jobben sin. Dette er en internasjonal næring hvor våre medlemmer er avhengig av internasjonale løsninger for å kunne komme på jobb i utlandet, av og på skipet i utlandet. I den sammenheng bør arbeidet med sertifikatet sees i sammenheng med tilsvarende løsninger i og utenfor EU.

Senior Norge støtter også at reglene om koronasertifikat samordnes med EUs regelverk. Det vil være uheldig om Norge skulle nekte sine borgere som er fullvaksinerte eller har hatt konstatert Covid-19-smitte fra å reise til EØS-landene og tilsvarende borgere i de andre EØS-landene å reise inn i Norge.

6.8.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet.

EUs felles rammeverk for koronasertifikater består av to forordninger. De to forordningene etablerer et felles juridisk og teknisk rammeverk for utstedelse, verifikasjon og aksept av koronasertifikater i Europa («digitale grønne sertifikater»). Den ene rettsakten anses EØS-relevant, og den andre er en videreutvikling av Schengen-aquis, jf. Norges tilknytningsavtale til Schengen-samarbeidet av 18. mai 1999. Rettsaktene skal etter planen vedtas og tre i kraft i EU i løpet av juni måned. Europakommisjonen la 17. mars 2021 frem et forslag om opprettelse av et europeisk koronasertifikat for å legge til rette for økt bevegelighet over landegrensene i EU under covid-19-pandemien. Se nærmere i punkt 2.3.

EØS-forordningen omfatter definisjoner, virkeområdet, kriterier for personvern og informasjonssikkerhet. Forordningen legger opp til at det skal være en rettighet for medlemsstatenes borgere å få utstedt et koronasertifikat digitalt og/eller i papirformat. Sertifikatet skal kunne verifiseres i en annen medlemsstat enn der det er utstedt, slik at man under reiser skal kunne dokumentere status for vaksinasjon, gjennomgått sykdom eller testing.

Forordninger som inntas i EØS-avtalen, skal etter EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a gjennomføres «som sådan» i nasjonal rett. Dette innebærer at forordningen med eventuelle tilpasninger som avtales ved innlemmelse i EØS-avtalen, må gjøres gjeldende som norsk rett uten omskrivninger.

Departementet foreslår at EØS-forordningen gjennomføres i forskrift, se lovforslaget § 4A-1. Ettersom forordningen fortsatt er under utarbeidelse i EU, er det etter departementets vurdering hensiktsmessig å avvente den videre prosessen i EU før inkorporasjonsbestemmelsen utformes. Gjennomføring av rettsakten i forskrift vil også legge til rette for effektiv gjennomføring av endringsrettsakter, dersom forordningen eventuelt skulle bli endret i fremtiden.

Forordningsforslaget åpner på flere punkter for at Kommisjonen kan vedta nærmere regulering, blant annet om tekniske spesifikasjoner og justeringer knyttet til eksempelvis godkjente testmetoder, varighet for sertifikat for gjennomgått covid-19 og lignende. Den foreslåtte forskriftshjemmelen vil også gi hjemmel for gjennomføring av slike rettsakter.

6.9 Forholdet til menneskerettighetene

Selv om de foreslåtte lovbestemmelsene kun regulerer bruken av dokumentasjon for vaksinasjonsstatus, gjennomgått covid-19 eller testresultat, vil muligheten for differensierte smitteverntiltak som slik dokumentasjon legger til rette for, aktualisere prinsipielle spørsmål om adgangen til å gripe inn i menneskerettigheter og om grensene mot menneskerettslige diskrimineringsforbud. En praktisk konsekvens av at smittevernrestriksjoner differensieres basert på vaksinasjonsstatus, gjennomgått covid-19 eller testresultat, vil kunne være at omfanget av inngrep i menneskerettigheter varierer mellom ulike grupper, selv om grunnlaget for å gjøre inngrep i menneskerettighetene finnes i andre lovbestemmelse enn dem som nå foreslås. På denne bakgrunn finner departementet grunn til å omtale enkelte prinsipielle spørsmål som slik differensiering av smitteverntiltak reiser.

En rekke høringsinstanser mener at koronasertifikatet ikke bør innføres fordi det griper inn i menneskerettigheter som retten til privatliv, bevegelsesfriheten, personvernet og diskrimineringsvernet.

Advokatforeningen forutsetter at det vil bli foretatt grundige forholdsmessighetsvurderinger lys av at bruk av sertifikatet i mange tilfeller vil berøre og gripe inn i borgernes menneskerettigheter og lovbestemt vern mot diskriminering. Foreningen kan «ikke se at det er grunnlag for at selve ordningen skulle stride mot menneskerettigheter.»

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) uttaler:

For å slå smitteutbrudd tilbake og deretter holde smitten på et lavt nivå, har myndighetene satt inn flere smitteverntiltak som har grepet betydelig inn i borgernes menneskerettigheter. Dette er samtidig et utslag av statens menneskerettslige plikt til å sikre liv og helse.

NIM mener at innføring av bruk av koronasertifikat for å gjøre unntak fra restriksjoner innebærer et inngrep i privatlivet som krever hjemmel. NIM peker blant annet på at loven må ha en klar avgrensning mot videre bruk av opplysninger i koronasertifikatet, og at opplysningene skal slettes etter at opplysningene er avlest:

NIM mener at regelverket bør inneholde klare avgrensninger for å forhindre formålsutglidning. Tilgjengeliggjøring av helseopplysninger for private aktører øker for det første risikoen for at opplysningene kan brukes til andre formål. For det andre kan det tenkes tilfeller hvor myndighetene ønsker å hente ut opplysninger fra private aktører som har registrert den enkeltes koronasertifikat, i den hensikt å kunne gjennomføre smittesporing. I vurderingen av om koronasertifikat er lovlig og forholdsmessig er det av betydning hvordan opplysningene videre behandles i ettertid. NIM anbefaler derfor at regelverket bør inneholde et forbud mot videre bruk av opplysningene etter at disse er avlest, eventuelt med nærmere opplistede spesifikke unntak.

Universitetsjuristene Anna Nylund, Mona Naomi Lintvedt, Hans Petter Graver og Kristin Bergtora Sandvik mener at både dokumentasjonskrav og krav om test, vil være et inngrep. I høringssvaret etterlyses en klar formålsangivelse. Videre mener de at det bør reguleres eksplisitt at sertifikatet ikke skal inneholder fødselsnummer og bilde. I høringssvaret påpekes også at man må ha en klar forestilling om forutsetningen for avviklingen av bruken av koronasertifikatet.

Hvorvidt koronasertifikatet og bruken av det vil være i overensstemmelse med menneskerettighetene, avhenger blant annet av en konkret forholdsmessighetsvurdering der inngrepet må veies mot nytten av bruken.

Departementet er ikke uenig i at dokumentasjonskrav eller krav om test i seg selv kan være et inngrep i menneskerettighetene, men mener at det likevel vil kunne være et nødvendig og forholdsmessig virkemiddel for å kunne gjenåpne samfunnet og samtidig sikre kontroll over smitten. Koronasertifikat kan på den ene siden være et middel for å sikre at inngrep i menneskerettighetene ikke opprettholdes lenger enn nødvendig eller i større omfang enn nødvendig. På den annen side vil opprettholdelse av smitteverntiltak overfor de som ikke har koronasertifikat eller endring av smitteverntiltak i retning av å begrense tilgangen til ulike tilbud mv. overfor personer som ikke har koronasertifikat, utgjøre et inngrep i disse personenes menneskerettigheter, som må oppfylle de kravene som stilles for slike inngrep. Borgerne må på visse vilkår tåle inngrep i menneskerettighetene for å ivareta andre legitime formål. For eksempel vil inngrep i retten til respekt for privatlivatliv være lovlige dersom de ivaretar et legitimt formål, har tilstrekkelig hjemmel og er forholdsmessig.

Departementet mener at det ikke bør lovreguleres at sertifikatet ikke skal inneholde person-ID. Det er klart at opplysningene om vaksinestatus mv. på en eller annen måte må kunne knyttes til den aktuelle personens identitet, hvis ikke vil koronasertifikatet ikke ha noen funksjon. Som det fremgår av punkt 6.12.2 skal sertifikatet ikke inneholde bilde eller fødselsnummer, så det vil være nødvendig å kontrollere koronasertifikatet opp mot manuelt fremvist ID-bevis.

Departementet legger til grunn at det ved legitim avlesning av sertifikatet i Norge, vil bli benyttet avlesningsverktøy som utviklet eller godkjent av norske myndigheter. Ved bruk av slike avlesningsløsninger vil ikke sertifikatets innhold lagres hos avleser, kun være tilgjengelig på skjerm i en kort periode. Departementet mener derfor det ikke er nødvendig i lov å regulere hvor lenge opplysningene skal lagres hos private aktører. I den grad aktører likevel skulle lagre opplysningene, vil personvernforordningens krav til opplysningsminimalitet og behandlingsgrunnlag komme til anvendelse.

Når det gjelder kravet om formålsangivelse og behovet for å unngå formålsutglidning, vil departementet bemerke at lovforslaget er tydelig knyttet opp mot covid-19 pandemien. Det fremgår også klart av ordlyden at forskrifter om bruk av sertifikatet må knyttes til smitteverntiltak, som er hjemlet i andre regler i loven.

Det er et viktig premiss at sertifikatet ikke skal bli en varig løsning. Her viser departementet til lovforslaget der det står uttrykkelig at reglene er midlertidige og at de skal oppheves etter seks måneder.

Departementet mener at bruk av differensierte smitteverntiltak som forutsetter bruk av koronasertifikat, ikke vil være i strid med menneskerettighetene, men at det vil være en grense for hvor omfattende bruken kan være før de menneskerettslige kravene til forholdsmessighet utfordres. Forholdsmessigheten og andre menneskerettslige krav må vurderes konkret når det skal fastsettes forskrifter om bruk av sertifikatet. Her må det enkelte tiltak vurderes for seg, i tillegg til summen av alle tjenester og livsområder der sertifikatet brukes. Departementet viser for øvrig til punkt 6.10 om forholdsmessighetsvurderingen etter smittevernloven, punkt 6.11 om diskrimineringsvernet og 6.12 om personvernet.

6.10 Forholdsmessighetsvurderingen og den enkeltes «koronastatus»

Tiltakene som er fastsatt i covid-19-forskriften, er inngripende. Det er adgang til å gripe inn i menneskerettighetene dersom nærmere bestemte krav er oppfylt, herunder krav om at inngrepene er forankret i lov, nødvendige for å ivareta nærmere angitte legitime formål, og at de er forholdsmessige ut fra en helhetsvurdering.

Smittevernloven § 1-5 inneholder de grunnleggende kravene til smitteverntiltak. Vilkårene i § 1-5 skal vurderes ved iverksettelse av tiltak etter smittevernloven, og kommer i tillegg til de vilkårene som følger av den enkelte bestemmelse. Bestemmelsen forutsetter løpende justering av tiltakene etter hvert som situasjonen utvikler seg for å sikre at disse grunnleggende kravene er oppfylt.

I hvor stor grad det kan og bør åpnes for lettelser i individ- og befolkningsrettede forbud og påbud med utgangspunkt i opplysninger som fremgår av koronasertifikat eller annen relevant dokumentasjon, må vurderes både ut fra hvilke hensyn det aktuelle tiltaket skal ivareta og konsekvensene som lettelsen vil ha for smittevernet samlet sett. Bruk av koronasertifikatet vil innebære krav om testing for personer som ikke er vaksinert eller har hatt covid-19. Dette vil medføre økt tiltaksbyrde for noen, noe som også må tas med i den samlede forholdsmessighetsvurderingen når bruken av sertifikatet skal forskriftsreguleres.

Regjeringens strategi for håndteringen av covid-19-pandemien er lagt opp på en slik måte at vi til enhver tid skal ha kontroll på smittespredningen for å unngå en for stor samlet sykdomsbyrde, et for høyt antall sykehusinnleggelser og mange med en for tidlig død. Kontroll på smittespredningen er også nødvendig for å sikre opprettholdelse av tilstrekkelig kapasitet i helse- og omsorgstjenesten slik at tjenesten kan håndtere smittesituasjonen, herunder opprettholde nødvendig TISK-kapasitet (Teste-Isolere-Spore-Karantene), og samtidig ivareta ordinære helse- og omsorgstjenester. Etter hvert som flere av de sårbare gruppene blir vaksinert, vil tiltakene kunne lettes dersom smitten holder seg stabil og tilstrekkelig lav. I regjeringens plan for gjenåpning av samfunnet er det lagt opp til en gjenåpning i fire trinn der regjeringen vurderer status på tre hovedområder ved overgang til neste trinn: utvikling i smittesituasjonen, kapasitet i helsetjenesten og hvor mange som er vaksinert. I tillegg viser regjeringen til mulig bruk av koronasertifikat og massetesting.

Smittevernlovens formål er «å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land.» De befolkningsrettede tiltakene retter seg mot en ubestemt krets personer, mens de individrettede tiltakene rettes mot bestemte personer. Felles for tiltakene er formålet, som er å motvirke overføring av smittsomme sykdommer.

Det er et spørsmål om og hvordan forholdsmessighetsvurderingen påvirkes av at personer kan fremvise dokumentasjon på at de representerer lav smitterisiko fordi de er vaksinert, har gjennomgått covid-19-sykdom eller nylig har testet negativt. Utviklingen av et koronasertifikat innebærer etter departementets vurdering ikke at befolkningsrettede eller individrettede tiltak automatisk anses som uforholdsmessige inngrep i den enkeltes frihet. Hensyn til smittevernet totalt sett i befolkningen må tas med i betraktningen når man vurderer om lettelser for personer med koronasertifikat er aktuelle. Det er også slik at selv om vaksinasjon i utgangspunktet beskytter godt mot å bli smittet og smitte videre, er det fortsatt usikkerhet knyttet til vaksinens effekt mot nye, muterte koronavirusvarianter. Det har betydning for vurderingen av forholdsmessigheten. Mulighet for kontroll av dokumentasjonen på vaksine, gjennomgått sykdom og test har også betydning for vurderingen.

Det er et grunnleggende utgangspunkt for smittevern at hver enkelt må akseptere begrensninger i sin frihet, dersom det er nødvendig for å hindre smitteoverføring. Smitteverntiltakene utgjør en helhet, og å lempe på deler av dem kan medføre at de mister sin effekt. Dersom vaksinerte personer reiser mer, vil det kunne bidra til større risiko for å spre virus og at ikke-vaksinerte utsettes for smitte. Flere deltakere på arrangementer vil kunne medføre en mer omfattende kartlegging ved en eventuell smittesporing, selv om en andel av deltakerne er vaksinerte. Tilsvarende kan gjelde for lettelser i enkelte av de individrettede tiltakene.

Departementet vil også vise til at en omfattende bruk av koronasertifikat forutsetter at det er vurdert som nødvendig og forholdsmessig å iverksette svært strenge smitteverntiltak på mange områder i samfunnet. For eksempel mener departementet at dersom koronasertifikat skulle vært vurdert å tatt i bruk ved tilgang til butikker, forutsetter det en smittesituasjon hvor det anses nødvendig å stenge butikkene og vilkårene i smittevernloven § 1-5 er oppfylt. Først i en slik situasjon vil det være aktuelt å vurdere hvorvidt koronasertifikatet kan benyttes for å gjøre tiltaket mer lempelig og mindre inngripende enn nødvendig. Departementet vil bemerke at selv om butikker her brukes som eksempel, så anses det som lite sannsynlig at en slik bruk vil være aktuell. Formålet er å få frem at bruk av koronasertifikatet forutsetter at det er hjemmel til å iverksette tiltaket uten bruk av koronasertifikatet. Koronasertifikatet skal benyttes til å gi lettelser, og ikke til å innføre nye begrensninger.

Dersom det lettes på innreiserestriksjoner eller regler om innreisekarantene for personer med koronasertifikat slik at antall reisende øker, utfordres testkapasiteten hvis krav om test på grensen opprettholdes for å kunne stanse import og spredning av nye virusvarianter. I utgangspunktet må derfor også enkeltpersoner som ikke utgjør en vesentlig smittefare følge de befolkningsrettede smitteverntiltakene, av hensyn til at mange kan bli smittet dersom den generelle etterlevelsen ikke er god nok.

Eksemplene viser at andre forhold enn om enkeltpersoner utgjør en direkte smittefare, må vektlegges i vurderingen av om et smitteverntiltak har tilstrekkelig medisinskfaglig begrunnelse og dermed kan vurderes som nødvendig av hensyn til smittevernet.

6.11 Diskrimineringsvernet

Bruk av koronasertifikat vil bety at personer som er vaksinerte, har gjennomgått koronasykdom eller har avgitt negativt testresultat, får lettelser i smitteverntiltak. Dette innebærer en forskjellsbehandling mellom disse og de som ikke oppfyller disse kriteriene.

Flere høringsinstanser mener at bruk av et koronasertifikat vil være diskriminerende overfor noen grupper i samfunnet, og at sertifikatet i seg selv vil kunne tilrettelegge for diskriminering fra arbeidsgivere, tjenesteytere og andre.

Spørsmålet er om denne forskjellsbehandlingen vil være i strid med diskrimineringsvernet i Grunnloven § 98. Det følger av redegjørelsen for gjeldende diskrimineringsregler i punkt 3.1.4 og 3.4 at det er tre hovedvilkår som må være oppfylt for at bruk av koronasertifikat vil være i strid med diskrimineringsvernet:

• Det må være tale om forskjellsbehandling (se punkt 6.11.1).

• Forskjellsbehandlingen må ha sammenheng med et diskrimineringsgrunnlag eller andre vesentlige forhold ved en person (se punkt 6.11.2).

• Forskjellsbehandlingen må være usaklig eller uforholdsmessig (se punkt 6.11.3).

Departementets vurdering er at forskjellsbehandlingen som bruken av koronasertifikat vil innebære, ikke vil være usaklig eller uforholdsmessig og dermed heller ikke diskriminerende i strid med Grunnloven. Det må imidlertid tas et forbehold om at det kan være en grense mot for omfattende eller langvarig bruk av sertifikatet. Dette begrunnes nærmere i det følgende.

6.11.1 Forskjellsbehandling

Fordeler og lettelser i smitteverntiltak for vaksinerte, personer som har gjennomgått koronasykdom eller avgitt negativt testresultat setter de som ikke oppfyller kriteriene i en dårligere stilling enn andre. Differensiering av tiltaksbyrde ut fra vaksinestatus, gjennomgått koronasykdom eller avgitt negativt testresultat vil derfor innebære forskjellsbehandling.

6.11.2 Diskrimineringsgrunnlag

Forskjellsbehandlingen må ha en viss sammenheng med kjønn, alder, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse eller andre vesentlige forhold ved en person for å være i strid med diskrimineringsvernet. Bruk av koronasertifikat kan stille personer i en dårligere stilling enn andre ut fra diskrimineringsgrunnlagene alder, funksjonsnedsettelse, kjønn, etnisitet og religion eller overbevisning.

Forskjellsbehandling av personer på grunnlag av manglende vaksinering, kan etter omstendighetene ha sammenheng med slike forhold. Det vil i tilfelle være tale om en indirekte forskjellsbehandling av disse grunnene, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 8. Forskjellsbehandling knyttet til manglende testing eller gjennomgått sykdom, kan også ha en sammenheng med et diskrimineringsgrunnlag, for eksempel dersom testen ikke kan gjennomføres på grunn av sykdom eller funksjonsnedsettelse. Det at en negativ test eller gjennomgått sykdom likestilles med vaksinering, vil også ha betydning for forholdsmessighetsvurderingen, se punkt 6.11.3.

En grunn til at noen ikke er vaksinert er at de av helsemessige årsaker ikke kan eller bør få vaksine, da denne vil innebære større risiko for personens helse enn risikoen knyttet til å bli smittet og syk med covid-19. Forskjellsbehandling av denne gruppen vil ha en sammenheng med diskrimineringsgrunnlaget funksjonsnedsettelse. Søvnforeningen peker på at noen vegrer seg mot å ta koronavaksinen fordi de har hatt alvorlige bivirkninger etter andre vaksiner.

Det er kvinner som ikke bør eller vil vaksineres seg fordi de er gravide. I slike tilfeller vil bruken av koronasertifikatet kunne utgjøre forskjellsbehandling på grunn av kjønn.

Det at en person ikke er vaksinert vil kunne ha sammenheng med alder fordi etter gjeldende vaksinasjonsprogram skal de yngre vaksineres sist og barn skal foreløpig ikke vaksineres. Det kan også være for eksempel eldre, demente eller psykisk utviklingshemmede som ikke har forstått at kommunen har forsøkt å kalle dem inn til vaksinering. Forskjellsbehandling av denne gruppen vil ha en sammenheng med diskrimineringsgrunnlagene alder eller funksjonsnedsettelse. Dette er påpekt av flere høringsinstanser, blant andre Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) som derfor er kritiske til sertifikatet. Flere høringsinstanser vektlegger betydningen for disse gruppene av at det lages enkle og tilgjengelige alternativer for de som ikke kan nyttiggjøre seg et digitalt sertifikat. Se punkt 6.4 der det fremgår at sertifikatet skal være tilgjengelig og enkelt å bruke.

Andelen som vaksineres varierer med etnisitet og nasjonalitet. Flere innvandrergrupper er blant de med lavest vaksineringsgrad. Lettelser i tiltak overfor vaksinerte vil dermed ikke gjelde for de med innvandrerbakgrunn i samme grad som for andre. MiRA-Senteret påpeker at smitteverntiltakene har rammet meget skjevt i befolkningen. Mennesker som bor på steder med høyt smittetrykk over tid har betalt en høy pris, både knyttet til smitterisiko og smitteverntiltak. Blant disse er innvandrerbefolkningen en spesielt utsatt gruppe. MiRA-Senteret mener imidlertid at koronasertifikat ikke vil være urettferdig, men tvert imot viktig for å begrense de økonomiske konsekvensene av pandemien.

Manglende vaksinering kan også ha sammenheng med religion eller overbevisning, ved at en person ikke vil vaksinere seg på grunn av religiøs eller livssynsmessig overbevisning. Dette vil ha en noe uklar grenseflate mot de som ikke vil ha vaksine fordi de er kritiske til de medisinskfaglige eller politiske vurderingene som vaksineprogrammet baseres på.

Det kan også være andre grunner til at en person ikke er vaksinert, for eksempel at personen var bortreist eller forhindret av andre grunner da han eller hun fikk tilbudet, at timen ble glemt eller at det å vaksinere seg rett og slett ikke anses som viktig eller noe å prioritere. Slike grunner kan ikke knyttes til vesentlige forhold ved de aktuelle personene, slik at de heller ikke vil ha noe diskrimineringsvern.

6.11.3 Usaklig eller uforholdsmessig

Den avgjørende vurderingen opp mot diskrimineringsvernet er om forskjellsbehandlingen er usaklig eller uforholdsmessig. Likestillings- og diskrimineringsloven § 9 deler opp dette vurderingstemaet i tre elementer, ved å presisere at forskjellsbehandlingen ikke er i strid med diskrimineringsforbudet når den 1) har et saklig formål, 2) er nødvendig for å oppnå formålet og 3) den ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles.

Saklig formål: Det må legges til grunn at forskjellsbehandlingen av de ikke-vaksinerte vil ha et saklig formål. Departementet viser til de medisinske og smittevernfaglige vurderingene som ligger bak vaksineringen. Like viktig er smittevernloven § 1-5 om de grunnleggende kravene ved smittevernstiltak som betyr at karantene og andre restriksjoner må kunne begrunnes også overfor de vaksinerte. Forholdsmessighetsvurderingen etter smittevernloven vil slå ulikt ut for de vaksinerte enn for de ikke-vaksinerte (se punkt 6.10). Det er også et saklig formål at bruken av koronasertifikatet vil legge til rette for en gradvis og kontrollert gjenåpning av samfunnet.

Nødvendig for å oppnå formålet: Videre må forskjellsbehandlingen (differensieringen av tiltaket), være nødvendig for å oppnå formålet med tiltaket. Dette betyr at det ikke må finnes alternative løsninger som ivaretar det samme formålet uten å forskjellsbehandle. Departementet bemerker at sertifikatet bare skal brukes i en overgangsfase frem til samfunnet kan åpnes for alle når vaksineringsgraden er så høy at smittepresset har gått ned til akseptabelt nivå. At alle tiltak skal opphøre vil ikke være aktuelt før den tid. Alternativet vil være at restriksjonene videreføres for alle, også de vaksinerte, for å unngå forskjellsbehandling. Det kan da være at tiltakene ikke lenger har tilstrekkelig lovhjemmel i smittevernloven overfor de vaksinerte (tiltakene vil ikke være forholdsmessige eller nødvendige).

Forholdsmessig: Det springende punktet er forholdsmessighetsvurderingen. Hvor inngripende bruken av koronasertifikatet er overfor de ikke-vaksinerte må veies opp mot samfunnets nytte av bruken.

Departementet legger til grunn at bruk av koronasertifikatet for å gi lettelser til vaksinerte, vil ha stor nytteverdi. Dette vil legge til rette for en gradvis og kontrollert gjenåpning av samfunnet, som vil gi betydelig gevinst for enkeltpersoner og for samfunnet generelt. Å opprettholde restriksjoner for vaksinerte som utgjør liten smitterisiko vil derimot kunne ha betydelige negative virkninger.

Forholdsmessighetsvurderingen kan det ikke gis ett svar på, da avveiningen må avhenge av hvor inngripende forskjellsbehandlingen er. Momenter her vil være hvor omfattende/bred bruken er (for eksempel om det gjelder på mange samfunnsområder eller bare enkelte avgrensede områder eller tjenester), hva sertifikatet brukes til (for eksempel om det er tale om å kunne gå på bar eller om å gå på skole eller handle i matbutikk), og i hvilken grad ulempene er forsøkt redusert (for eksempel ved å likestille vaksinering med test eller gjennomgått sykdom, eller ved å gjøre unntak for de som ikke kan ta vaksine av helsemessige årsaker eller andre grunner). Det må også legges vekt på om bruken er midlertidig i en kort periode, eller om den blir permanent eller langvarig.

Norsk institusjon for menneskerettigheter (NIM) understreker viktigheten av at negativ test sidestilles med vaksinasjon. Det vil innebære at flest mulig som ikke representerer smittefare kan omfattes av ordningen med koronasertifikat uavhengig av vaksinasjon. Dette er også i tråd med ordningens begrunnelse – å oppheve restriksjoner hvor begrunnelsen ikke lenger gjelder, samt å få samfunnets hjul i gang igjen.

Departementets vurdering er at en tidsbegrenset bruk av koronasertifikatet for bestemte tiltak som for eksempel karantene og adgang til offentlige arrangementer, der de som ikke er vaksinerte får mulighet til å vise til en negativ test eller at de har vært smittet, ikke vil være for inngripende og dermed klart vil være forholdsmessig. Det må imidlertid tas et forbehold om at det kan være en grense mot for omfattende eller langvarig bruk av sertifikatet. I forbindelse med utarbeidelsen av forskrifter om koronasertifikat må det vurderes om det av hensyn til å unngå diskriminering må gjøres unntak for enkelte grupper fra krav om dokumentasjon i form av koronasertifikat, for eksempel barn eller personer som av medisinske grunner eller på grunn av funksjonsnedsettelse ikke kan gjennomføre covid-19-test.

KS støtter at

det gjøres nærmere vurderinger av om det av hensyn til å unngå diskriminering må gjøres unntak for enkelte grupper fra krav om dokumentasjon i form av koronasertifikat. Eksempler på dette kan være barn eller personer som av medisinske grunner eller på grunn av funksjonsnedsettelse ikke kan gjennomføre covid-19-test eller ta vaksine. Vurderingen bør imidlertid være bred, og også omfatte andre grupper.

Røde kors, Nasjonal kompetansetjeneste for aldring og helse, Nasjonalforeningen for folkehelse, Eldreombudet, Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU), Foreningen for døvblinde, Norsk Helsenett SF, Frelsesarmeen mfl. peker på viktigheten av at sertifikatet lages på en slik måte at det vil være tilgjengelig og mulig å bruke for alle grupper. Disse høringsinstansene peker på grupper som eldre, psykisk utviklingshemmede og blinde som kan ha digitale utfordringer. Noen bruker ikke digitale tjenester overhodet. Andre kan ha problemer med å bruke mobiltelefon eller innlogging til tjenester som Helsenorge.no.

Norsk Helsenett SF peker på at det må være på plass alternativer for personer som ikke bruker Helsenorge samtidig som koronasertifikatet kan brukes for å oppnå fordeler/mindre restriksjoner mv. Nasjonal kompetansetjeneste for aldring og helse presiserer viktigheten av at det lages et godt ikke-digitalt alternativ for personer som ikke mestrer digitale flater eller ikke benytter seg av Helsenorge.no. Også Eldreombudet påpeker at ordningen må tilpasses personer med ulik grad av digital kompetanse.

Departementet forutsetter at koronasertifikatet skal være gratis, tilgjengelig for alle og enkelt å bruke. Hvordan løsningen konkret vil se ut er ennå ikke avklart, se omtale i punkt 2.2, 6.4 og 6.6.3. Departementet viser for øvrig til forslaget om å lovfeste et forbud mot å forskjellsbehandle på grunnlag av de ikke kan fremvise koronasertifikat, med mindre det er fastsatt i lov eller forskrift (se punkt 6.6.3).

6.12 Personvern

6.12.1 Rettslig grunnlag

Utstedelse og bruk av koronasertifikater forutsetter behandling av personopplysninger. All behandling av personopplysninger som skjer elektronisk eller i forbindelse med registre, må ha rettslig grunnlag i samsvar med personvernforordningen, jf. punkt 3.3.

Etter departementets vurdering er samtykke, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav a og artikkel 9 nr. 2 bokstav a, ikke et egnet rettslig grunnlag for utstedelse av koronasertifikat. Personvernforordningen oppstiller et strengt frivillighetskrav for at et samtykke skal være gyldig, jf. artikkel 4 nr. 11. Selv om departementets forslag ikke innebærer at den enkelte skal ha en plikt til å benytte koronasertifikat, vil forordningens frivillighetskrav ikke kunne anses oppfylt så langt bruk av koronasertifikat kan få betydning for hvilke smitteverntiltak den enkelte må forholde seg til.

De foreslåtte forordningene om koronasertifikat vil gi rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger som er nødvendig for utstedelse og verifikasjon av koronasertifikater for å lette fri bevegelighet i EØS, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav c (rettslig forpliktelse) og/eller bokstav e (oppgave i allmennhetens interesse), jf. nr. 3, samt artikkel 9 nr. 2 bokstav g om behandling av særlige kategorier av personopplysninger som er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser.

For andre bruksområder enn det forordningen om koronasertifikat regulerer, må rettsgrunnlag for behandlingen av personopplysninger sikres gjennom nasjonale regler. Rettsgrunnlaget vil da være de nærmere reglene som åpner for og regulerer bruk av sertifikatet innenlands, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c og/eller e, jf. nr. 3, og artikkel 9 nr. 2 bokstav g, eventuelt bokstav i om folkehelsehensyn. Hjemmelen for forskrifter om bruk av koronasertifikat som foreslås i proposisjonen her, vil også gi hjemmel for nærmere regler om behandling av personopplysninger i forbindelse med koronasertifikater.

Datatilsynet mener

at det er problematisk at det ligger en forutsetning til grunn om at helseopplysninger som er innhentet til klart definerte formål, jf. [MSIS og SYSVAK] forskriftene § 1-3, skal brukes til et nytt formål gjennom et koronasertifikat. Vi viser (…) til at departementet har vurdert at samtykke ikke bør være det rettslige grunnlaget for behandlingen av personopplysninger, nettopp fordi ordningen med koronasertifikat kan oppleves som ikke reelt frivillig. Det er derfor til noe betenkelig at en form for formålsutglidning kan skje gjennom den registrertes samtykke.

Departementet viser til omtale av helseregisterloven og adgangen til bruk av SYSVAK og MSIS-opplysninger i punkt 3.3, hvor spørsmålet Datatilsynet reiser er omhandlet.

Departementet vil også påpeke at det ved legitim avlesning av sertifikater i Norge, vil bli benyttet avlesningsverktøy som er utviklet eller godkjent av norske myndigheter. Ved bruk av slike avlesningsløsninger vil ikke sertifikatets innhold lagres hos avleser, kun være tilgjengelig på skjerm i en kort periode.

For departementet fremstår det som naturlig at Folkehelseinstituttet er behandlingsansvarlig etter personvernforordningen. Dette fordi Folkehelseinstituttet også er ansvarlig for dataene som skal inngå i sertifikatet, og at sertifikatet på mange måter kun er en avansert innsyns- og verifiseringsløsning. Det er også et argument at koronasertifikatet i stor grad vil bli benyttet til bruk internasjonalt ved reisevirksomhet. Den siste delen er tett knyttet opp til Folkehelseinstituttets rolle som smitteverninstitutt med særskilt ansvar innenfor vaksiner. Norsk Helsenett SF vil tilgjengeliggjøre koronasertifikatet på helsenorge.no. Helsenorge.no er en plattform som muliggjør digitale helsetjenester og innsynstjenester. Norsk Helsenett SF er imidlertid ikke ansvarlige for innholdet i tjenestene som leveres. Departementet viser til at Folkehelseinstituttet er dataansvarlige for MSIS og SYSVAK, som vil være datakilde for et koronasertifikat. Norsk Helsenett SF behandler opplysninger på Helsenorge-plattformen i henhold til bruksvilkår som innbyggerne samtykker til.

6.12.2 Informasjonssikkerhet og andre personvernkrav

Det foreslåtte felles rammeverket for koronasertifikater i EU stiller krav til hvilke sikkerhetsmekanismer som må foreligge for å kunne verifisere et koronasertifikat (se punkt 2.3). De europeiske datatilsynsmyndighetene har vært involvert i arbeidet med forordningene.

Sikkerhetsmekanismene legger til rette for verifisering av opplysningene i sertifikatet og av at sertifikatet er ekte. Ved verifiseringen kontrolleres at signeringen stemmer overens med teksten i sertifikatet, det vil si helseopplysninger og person-ID. I sertifikatet vil det være en QR-kode som inneholder de samme opplysningene som teksten i sertifikatet. Ved hjelp av en digital signatur er det mulig å verifisere at opplysningene i QR-koden ikke er endret, noe som gjør det vanskelig å forfalske sertifikatet.

Den offentlige delen av nøkkelen som brukes i den digitale signaturen vil bli utvekslet nasjonalt og internasjonalt. Nøklene kan lastes ned på forhånd, slik at verifiseringen kan skje frakoblet fra internett. Nøklene deles via den europeiske infrastrukturen slik at opplysningene kan verifiseres i andre medlemsland i EU/EØS. Det vil ikke bli delt helseopplysninger eller andre personopplysninger ved utveksling av nøkler via denne europeiske infrastrukturen.

Systemet for koronasertifikater vil inneholde helseopplysninger som er underlagt taushetsplikt, jf. helsepersonelloven § 21 og helseregisterloven § 17. Opplysningene vil bare bli delt når den registrerte selv legger frem sertifikatet.

Koronasertifikatet vil inneholde et begrenset datasett i henhold til EUs rammeverk. Det er nødvendig med informasjon for å kunne avgjøre koronasertifikatets status og gyldighet samt identifisere innehaveren med navn og fødselsdato. Sertifikatet vil ikke inneholde bilde eller fødselsnummer, så det vil være nødvendig å kontrollere koronasertifikatet opp mot manuelt fremvist ID-bevis. Verifiseringen knytter seg til om sertifikatet er ekte og ikke til personens identitet. Informasjonen i QR-koden blir signert i samsvar med EU-kravene.

Departementet støtter Elektronisk forpost Norge, som påpeker viktigheten av at slike sertifikater ikke skal kunne brukes til å spore befolkningen. Organisasjonen mener derfor sertifikatene må kunne verifiseres «offline» og på en måte som ikke medfører at man kan spores.

Ved verifikasjonen vil en bare kunne lese og vise data som er tilgjengelig via QR-koden. Hva som er nødvendig informasjon vil kunne variere avhengig av bruksområde. Det er antatt at det er behov for et mer begrenset informasjonssett ved nasjonal bruk. Folkehelseinstituttet utvikler derfor en verifikasjonsløsning for nasjonale bruksområder, basert på den forenklede utgaven (se punkt 2.5), i tillegg til verifikasjonsløsning som er i tråd med EUs rammeverk.

Ved grensekontroll er det behov for at datasettet i samsvar med EUs krav benyttes, se om bruk ved innreise i punkt 6.7. I den forenklede utgaven utviklet for nasjonal bruk (punkt 2.5), vil innholdet i QR-koden kunne tilpasses særskilt og eventuelt inneholde mindre informasjon enn i EU-kravene. Dette begrenser risikoen for misbruk. Ved bruk av avlesningsløsninger utviklet av norske myndigheter vil sertifikatets innhold ikke lagres hos avleser, men vil kun være tilgjengelig på skjerm i en kort periode. Også dette begrenser risikoen for misbruk.