3 Gjennomføring av EUs forordninger som etablerer et inn- og utreisesystem og fremreisesystem

3.1 Bakgrunn

3.1.1 Innledning

Formelt er Norge tilknyttet Schengen-samarbeidet gjennom avtale 18. mai 1999 om Norges og Islands tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket. Forordningene er som nevnt en videreutvikling av Schengen-regelverket. Norge avgjør på selvstendig grunnlag om innholdet i rettsakter som er en videreutvikling av Schengen-regelverket skal godtas og innarbeides i norsk rett. Se mer om Schengen-samarbeidet i Prop. 231 S (2020–2021) om samtykke til godtakelse av forordningene.

EES skulle i utgangspunktet tre i kraft ved årsskiftet 2020/2021 og ETIAS i 2021. Ikrafttredelse er imidlertid forsinket grunnet forhold på EU-siden. Kommisjonen i EU har nå fastsatt at systemene skal være i drift i henholdsvis mai 2022 (EES) og desember 2022 (ETIAS). Lovendringene vil ikke tre i kraft før driftsetting av de faktiske systemene.

3.1.2 Kort om inn- og utreisesystemet

Forordningene om Entry/Exit System (EES) etablerer et system for elektronisk registrering av tidspunkt og sted for inn- og utreise over Schengen-samarbeidets yttergrenser. Registreringen gjelder for tredjestatsborgere på korttidsopphold på Schengen-territoriet, og systemet vil også registrere reisedokumentopplysninger og biometriske kjennetegn som ansiktsbilde og fire fingeravtrykk. Dataene vil bli kontrollert ved senere inn- og utreiser. Systemet vil automatisk beregne hvor lenge tredjestatsborgeren oppholder seg på Schengen-territoriet, og vil varsle medlemsstatene når reisende ikke forlater Schengen-territoriet innen utløpet av lovlig oppholdstid. Registrering og kontroll i EES erstatter dagens praksis med manuell stempling i reisedokumenter. Systemet skal effektivisere grensekontrollprosessen, og som et sekundærformål gis medlemsstatenes rettshåndhevende myndigheter og Europol anledning til å gjøre søk i systemet etter nærmere fastsatte vilkår.

3.1.3 Kort om fremreisesystemet

Forordningen om European Travel Information and Authorisation System (ETIAS) etablerer en ordning der visumfrie tredjestatsborgere søker om tillatelse til å få reise frem til Schengen yttergrense. Medlemsstatene kan dermed vurdere og avgjøre om den reisende utgjør en sikkerhetsrisiko, en risiko for ulovlig migrasjon, eller en høy risiko for epidemi allerede før de ankommer yttergrensen. Ved yttergrensen vil grensekontroll bli foretatt som normalt før eventuell innreise. En innvilget fremreisetillatelse vil således være en forutsetning, men ingen garanti, for å kunne reise inn på Schengen-territoriet. Som et sekundærformål gis medlemsstatenes rettshåndhevende myndigheter og Europol anledning til å gjøre søk i systemet, etter nærmere fastsatte vilkår. Tilsvarende fremreisesystemer finnes for reise til blant annet USA (ESTA), Canada (ETA) og Australia (ETA).

3.2 Gjennomføring av forordning (EU) 2017/2225 og (EU) 2017/2226 om etableringen av inn- og utreisesystemet

3.2.1 Innledning

Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union vedtok 30. november 2017 Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/2226 om etableringen av et inn- og utreisesystem (EES) for registrering av inn- og utreiseopplysninger og opplysninger om nektet innreise for tredjestatsborgere som passerer medlemsstatenes ytre grenser, om fastsettelse av vilkårene for tilgang til inn- og utreisesystemet for rettshåndhevende formål, og om endring av konvensjonen om gjennomføring av Schengen-avtalen og forordning (EF) 767/2008 og forordning (EU) 1077/2011.

Videre vedtok Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union samme dato Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/2225 om endring i forordning (EU) 2016/399 for så vidt angår bruken av inn- og utreisesystemet.

Etableringen av et inn- og utreisesystem er nytt i EU, og det er således ingen gjeldende regler i norsk rett om systemet.

3.2.2 Gjennomføring av forordning (EU) 2017/2226 om etableringen av inn- og utreisesystemet

3.2.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at forordningen gjennomføres i norsk rett ved at den gjøres gjeldende som norsk lov uten omskrivninger. Departementet foreslo at inkorporeringen skjer i grenseloven § 8.

Departementet pekte på at forordningens struktur, språkform og teknisk detaljnivå er avvikende fra norsk lovgivningsteknikk, og at dette kan gjøre tilgjengeligheten vanskeligere for dem som skal anvende forordningen eller søker informasjon om innholdet i rettsakten. Departementet så det imidlertid ikke som aktuelt å gjennomføre forordningen ved omskrivning (transformasjon).

3.2.2.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser mot forslaget, men enkelte høringsinstanser pekte på behovet for å gi nærmere regler om gjennomføringen av forordningen i forskrift.

Departementet opprettholder forslaget om at forordningen gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon, se forslag til § 8 første ledd nr. 2 i grenseloven. Inkorporasjon innebærer at forordningene gjøres gjeldende som norsk lov uten omskrivninger. Når det gjelder behovet for forskriftsregulering, foreslår departementet en forskriftshjemmel i grenseloven § 25 nr. 12 som gir Kongen adgang til å gi forskrifter om gjennomføringen av rettsakter som følger av § 8. En slik hjemmel ble foreslått i en annen høring om endringer i grenseloven § 8, jf. høringsnotat 26. mars 2021. Denne hjemmelen vil dekke samtlige av de rettsaktene som gjennomføres i grenseloven § 8.

3.2.3 Gjennomføring av forordning (EU) 2017/2225 om endringer i grenseforordningen

3.2.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union vedtok forordning (EU) 2017/2225 samme dato som forordningen om inn- og utreisesystemet. Gjennom rettsakten gjøres nødvendige konsekvensendringer i forordning (EU) 2016/399 (grenseforordningen) for at inn- og utreisesystemet (EES) skal kunne anvendes etter sitt formål.

I høringsnotatet foreslo departementet å gjennomføre forordningen i utlendingsforskriften § 4-1, som er gjeldende bestemmelse som inkorporerer grenseforordningen i norsk rett.

3.2.3.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser og departementet opprettholder forslaget om at forordningen gjøres til norsk rett. I punkt 6.2.2 i proposisjonen foreslås imidlertid at inkorporasjonen av grenseforordningen flyttes til grenseloven § 8 første ledd i stedet for utlendingsforskriften. Forordning (EU) 2017/2225 foreslås således gjennomført i grenseloven § 8.

Departementet foreslår i tillegg en endring i utlendingsloven § 17 om bortvisning. I grenseforordningen artikkel 6 angis vilkårene for innreise til medlemsstatene. Gjennom endringsforordningen tilføyes det en ny artikkel 6 (1) bokstav f, som oppstiller et vilkår om at tredjestatsborgere skal stille til rådighet biometrisk personinformasjon når det er påkrevd. Situasjonene hvor utlendinger må oppta biometri følger også av bokstav f. Det følger videre av artikkel 14 nr. 1 i grenseforordningen at personer som ikke oppfyller vilkårene for innreise etter artikkel 6 nr. 1 skal nektes innreise. Som en konsekvens av dette må bortvisningsbestemmelsen i utlendingsloven endres, og det foreslås inntatt en ny bokstav n i utlendingsloven § 17 første ledd. Endringsforslaget ble ikke foreslått i høringsnotatet, men endringen er en ren konsekvensendring som følge av gjennomføringen av forordningen. Det anses således åpenbart unødvendig å sende forslaget på høring.

3.3 Gjennomføring av forordning (EU) 2018/1240 om etableringen av fremreisesystemet

3.3.1 Innledning

Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union vedtok 12. september 2018 Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2018/1240 om etableringen av et europeisk system for reiseinformasjon og fremreisetillatelse (ETIAS) og om endring av forordningene (EU) 1077/2011, (EU) 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/1624 og (EU) 2017/2226.

Etableringen av fremreisesystemet ETIAS er nytt i EU og det er således ingen gjeldende regler i norsk rett om systemet.

3.3.2 Gjennomføring av forordningen i norsk rett og saksbehandling av søknader om fremreisetillatelse

3.3.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at ETIAS-forordningen gjennomføres ved inkorporasjon i utlendingsloven § 9 a. ETIAS-forordningen vil videre etablere en ny sakstype i utlendingsregelverket, og departementet foreslo derfor en adgang for Kongen til å kunne gi forskrifter om saksbehandlingen ved behov.

Videre foreslo departementet en ny § 9 b i utlendingsloven om avslag på søknad om fremreisetillatelse som fattes av den nasjonale ETIAS-enheten. Avslagsgrunnene for en søknad følger av forordningen artikkel 37 (1) a-g og (2), og disse ble foreslått inntatt i § 9 b første og annet ledd. I bestemmelsens tredje ledd ble det foreslått at et avslag skal grunngis ved å vise til en eller flere av de avslagsgrunnene som nevnt i første eller annet ledd, jf. forordningen artikkel 38 (2). Tredje ledd gjorde således unntak fra de generelle krav til begrunnelse av enkeltvedtak som følger av forvaltningsloven kapittel V, jf. utlendingsloven § 80.

Departementet foreslo videre i bestemmelsens fjerde ledd at vedtak om avslag på søknad om fremreisetillatelse kan påklages til Politidirektoratet.

3.3.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser til forslaget, bortsett fra Politidirektoratet som mente at de ikke bør være klageinstans for avslag på søknader om fremreisetillatelse.

3.3.2.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om at forordningen gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon i utlendingsloven § 9 a. I tillegg foreslår departementet en adgang for Kongen til å kunne gi forskrifter om gjennomføringen av forordningen, herunder om saksbehandlingen.

Etter en nærmere vurdering opprettholdes ikke forslaget til ny § 9 b i utlendingsloven om avslag på søknad om fremreisetillatelse. Hensikten med forslaget var å tydeliggjøre at bestemmelsen gjør unntak fra de generelle krav til begrunnelser av enkeltvedtak som følger av forvaltningsloven kapittel V, jf. utlendingsloven § 80. Departementet er imidlertid kommet til at en ny § 9 b, som i det alt vesentlige er en gjengivelse av art. 37 i forordningen, ville representere en unødig dobbelregulering av disse tilfellene. Det foreslås i stedet en endring i utlendingsloven § 80, som i dag slår fast at forvaltningsloven gjelder når ikke annet følger av loven her. I og med at ETIAS gjennomføres ved inkorporasjon, foreslås det at henvisningen til loven her i utlendingsloven § 80 endres til med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Det som kan være aktuelt å fastsette i forskriften er en nærmere presisering av hvilke saksbehandlingsregler i forvaltningsloven som ikke gjelder grunnet utformingen av artiklene i forordningen.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal være klageorgan for vedtak som ETIAS-enheten treffer, følger det i utgangspunktet av utlendingsloven § 76 første ledd at vedtak etter loven truffet av politiet, kan påklages til Utlendingsdirektoratet. Med forslag til ny forskriftshjemmel om gjennomføringen av forordningen i utlendingsloven § 9 a, kan ordningen med Utlendingsdirektoratet som klageorgan etter § 76 fravikes. På denne bakgrunn vil man på et senere tidspunkt kunne vurdere hvordan klageordningen skal innrettes.

3.3.3 Bortvisning ved manglende fremreisetillatelse

3.3.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I forordningen artikkel 80 gjøres det konsekvensendringer i grenseforordningen artikkel 6 (1) bokstav b slik at gyldig fremreisetillatelse blir et innreisevilkår for korttidsopphold. Denne endringen innebærer at manglende fremreisetillatelse også vil være grunn til å nekte innreise og bortvise vedkommende utlending. Departementet foreslo således en tilføyelse i utlendingsloven § 17 første ledd bokstav b om bortvisning, slik at manglende fremreisetillatelse blir en bortvisningsgrunn.

3.3.3.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser og forslaget opprettholdes.