5 Endringer i politiregisterloven

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Taushetsplikten etter politiregisterloven

Etter politiregisterloven § 23 har enhver som er ansatt i eller utfører tjeneste eller arbeid for politiet eller påtalemyndigheten plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens «personlige forhold». Vurderingen av om opplysninger er å anse som «personlige forhold» etter politiregisterloven § 23 beror på en konkret vurdering av om opplysningene kan røpe forhold som må anses personlige eller beskyttelsesverdige, herunder klientforhold, jf. politiregisterforskriften § 7-3 annet ledd. Ordlyden «noens personlige forhold» tilsvarer ordlyden i forvaltningsloven § 13 første ledd. Som det fremgår av merknadene til politiregisterloven § 23 i Ot.prp. nr.108 (2008–2009) kapittel 21.6, ønsket lovgiver en noe videre taushetsplikt for tjenestepersoner i politiet sammenlignet med forvaltningen for øvrig. Dette ble gjort ved å utelate formuleringen fra forvaltningsloven § 13 annet ledd om hva som ikke regnes som personlige forhold, og ved å presisere i forarbeidene at fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted skal regnes som «personlige forhold» etter politiregisterloven § 23. Uansett vil opplysningene være taushetsbelagte dersom opplysningene «røper et klientforhold», jf. både politiregisterforskriften § 7-3 og forvaltningsloven § 13. Fra utgangspunktet om taushetsplikt i politiregisterloven § 23 gjøres det en rekke unntak i politiregisterloven kapittel 6, der det i §§ 24 til 34 er listet opp til hvem eller til hvilke formål opplysninger kan utleveres. I tillegg er det i politiregisterforskriften del 11 gitt særlige regler for enkelte registre som begrenser lovens adgang til å utlevere opplysninger.

5.1.2 Taushetsbelagte opplysninger i politiets registre

Politiet har behov for å behandle et bredt spekter av opplysninger for å gjennomføre sine lovpålagte oppgaver. Behandlingen skjer for det meste i politiets registre, som er etablert etter politiregisterloven § 14. Forskriftsreguleringene av politiets registre er plassert i politiregisterforskriften del 11 kapittel 44 til 59.

Det overveiende flertallet av opplysningene som nedtegnes i de forskjellige registrene er underlagt taushetsplikt etter gjeldende rett. Mesteparten av opplysningene er taushetsbelagte fordi de gjelder «personlige forhold», jf. politiregisterloven § 23 første ledd nr. 1, ikke bare fordi de registrerte opplysningene er personlige, men også fordi opplysningene røper et «klientforhold» mellom den registrerte og politiet. Dette gjelder opplysningene som er nedtegnet i registrene som har kriminalitetsbekjempelse som formål, og hvor opplysninger registreres i forbindelse med kriminell virksomhet. Saken er derimot en annen for registrene som både har politimessige og forvaltningsmessige formål, hvor opplysninger kan registreres uten at de har tilknytning til kriminalitet. Her siktes det særlig til grense- og territorialkontrollregisteret, jf. politiregisterforskriften kapittel 55, og politiets utlendingsregister, jf. politiregisterforskriften kapittel 56. Opplysningene som registreres i disse registrene vil ikke nødvendigvis røpe beskyttelsesverdige klientforhold. Det er likevel slik at mesteparten av opplysningene som kan nedtegnes i disse registrene uansett er å anse som «personlige», slik at de er underlagt taushetsplikt.

5.1.3 PNR-direktivet

PNR-direktivet artikkel 13 nr. 2 forutsetter at de nasjonale bestemmelsene om taushetsplikt som er nedfelt i samsvar med rammebeslutning 2008/977/JHA også kommer til anvendelse for PNR-opplysningene. Rammebeslutningen er opphevet og erstattet av direktiv (EU) 2016/680, som i Norge er gjennomført i politiregisterloven.

I høringsnotatet foreslo departementet å regulere PNR-registeret i politiregisterforskriften, og at opplysningene underlegges politiregisterlovens regime. Som nevnt i punkt 4.3 skal det registreres i alt 17 kategorier opplysninger i PNR-registeret i tillegg til kategoriene som kan videresendes etter API-direktivet, herunder opplysninger om navn, adresse, telefonnummer, e-postadresse, dato for reservasjon/utstedelse av billett, setenummer, bagasjeopplysninger mv. Selv om opplysningene registreres med formål om å forebygge, oppdage, etterforske og rettsforfølge terrorhandlinger og alvorlig kriminalitet, vil ikke registreringen røpe beskyttelsesverdige klientforhold mellom den registrerte og politiet siden opplysningene nedtegnes om alle reisende, uavhengig av eventuell tilknytning til kriminell virksomhet. Etter dagens regelverk vil flere av PNR-opplysningene ikke være omfattet av politiets taushetsplikt, for eksempel opplysninger om setenummer og bagasje.

5.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å endre politiregisterloven § 23 slik at det fremgår av loven at alle opplysninger som er registrert i politiets registre er underlagt taushetsplikt. Forslaget ble begrunnet med at endringen vil klargjøre regelverket og gjøre det lettere å overholde taushetsplikten for den enkelte tjenesteperson i politiet. Departementet viste også til at endringen vil bidra til å styrke personvernet til personer som er registrert i politiets registre, og at den også vil sikre at PNR-opplysningene er underlagt taushetsplikt. Politiregisterloven kapittel 6 åpner for en vid adgang til å utlevere opplysninger til ulike formål, men disse bestemmelsene vil ikke komme til anvendelse på grunn av de strenge formålsbegrensningene i forslaget til kapittel 60 om PNR-registeret. Departementet understreket at endringen ikke vil få noen betydning for offentlighetens tilgang til opplysninger i straffesaker. Slikt innsyn er regulert i straffeprosessloven § 28, og endringen i politiregisterloven § 23 vil ikke få betydning for anvendelsen av denne bestemmelsen.

5.3 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet, Riksadvokaten, Kripos, Politietsutlendingsenhet, Oslopolitidistrikt og Østpolitidistrikt er positive til forslaget.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag og NRK er negative til forslaget.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) savner en nærmere drøftelse av spørsmålet om innsynsrett, særlig for pressen, og forholdet til offentlighetsprinsippet i Grunnloven § 100 femte ledd og EMK artikkel 10. Ifølge NIM viser praksis fra EMD at EMK artikkel 10 hjemler en viss rett til innsyn.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag og NRK mener det er vanskelig å finne reelle argumenter for forslaget om å utvide politiets taushetsplikt, og at det ikke bør vedtas. Dette begrunnes med at departementet, etter instansenes syn, ikke har vurdert forslaget i lys av det grunnleggende offentlighetsprinsippet og medienes innsynsrett i opplysningene i politiregistrene. Det vises til at forslaget vil være svært uheldig for medias rett til innsyn i opplysninger som politi og påtalemyndighet oppbevarer.

5.4 Departementets vurdering

I lys av høringsinstansenes uttalelser har departementet kommet til at forslaget om en generell bestemmelse om at alle opplysninger i politiets registre er underlagt taushetsplikt ikke opprettholdes. Departementet viser i den sammenheng til at det kan bli aktuelt å opprette nye registre, noe som tilsier at en slik generell regel ikke er hensiktsmessig.

Departementet er imidlertid fortsatt av den oppfatning at det bør gis nærmere regler om at opplysninger i enkelte registre i sin helhet vil være underlagt taushetsplikt. Slike regler vil gi økt forutberegnelighet for de registrerte, og regelverket vil bli lettere å anvende for tjenestepersoner i politiet. Dette gjelder for det første opplysninger i PNR-registeret, jf. punkt 5.1.3, men også andre registre, som for eksempel informantregisteret og kriminaletterretningsregisteret. På denne bakgrunn foreslår departementet at det i politiregisterloven § 69 første ledd nr. 11 tilføyes at det for enkelte registre kan reguleres i forskriften at opplysninger i registeret i sin helhet er underlagt taushetsplikt. Det vil bli gjort konkrete vurderinger av hvilke registre som faller inn under denne ordningen. På den måten blir det mulig å bestemme at enkelte av politiets registre i sin helhet er underlagt taushetsplikt, uten at dette gjelder for alle registrene.