6 Endringer i grenseloven og utlendingsloven

6.1 Innledning

Grenseloven ble vedtatt av Stortinget 8. mars 2018 og sanksjonert av Kongen i statsråd 20. april 2018. Før grenseloven kan tre i kraft, må det fastsettes en ny grenseforskrift. I arbeidet med denne forskriften har departementet sett behov for å gjøre enkelte endringer i grenseloven og utlendingsloven.

6.2 Endringer i grenseloven

6.2.1 Lovens formål

6.2.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Grenseloven § 1 bestemmer at lovens formål er å sikre at grensetilsyn og grensekontroll av personer utføres i samsvar med «nasjonale behov og internasjonale forpliktelser». Formålsbestemmelsen nevner ikke beskyttelse av «folkehelsen» som eget formål, selv om dette vil omfattes av «nasjonale behov» i § 1 første punktum.

I høringsnotatet foreslo departementet å innta bekjempelse av «trusler mot folkehelsen» som et særskilt formål i grenseloven § 1. I lys av det som har skjedd i 2020 og 2021 med Covid-19, hvor grensekontrollen har vært et av virkemidlene i bekjempelsen av pandemien, fant departementet grunn til å innta bekjempelse av trusler mot folkehelsen som særskilt formål i bestemmelsen. Beskyttelse av folkehelsen som formål følger også av Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/399 av 9. mars 2016 om innføring av fellesskapsregler som regulerer bevegelsen av personer over grensen (grenseforordningen), se blant annet fortalens punkt 6 og definisjon i artikkel 2 nr. 21.

6.2.1.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser, og departementet opprettholder forslaget.

6.2.2 Gjennomføring av EU-rettsakter

6.2.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Grenseforordningen

Hovedrettsakten om grensekontroll i EU er Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/399 av 9. mars 2016 om innføring av fellesskapsregler som regulerer bevegelsen av personer over grensen (grenseforordningen). Forordningen er i dag gjennomført i utlendingsforskriften § 4-1 ved inkorporasjon. Samtidig er særbestemmelser i forordningen også regulert i andre bestemmelser i utlendingsforskriften, se f.eks. § 4-2, § 4-3 og § 4-6.

I høringsnotatet 26. mars 2021 foreslo departementet at grenseforordningen forankres i grenseloven § 8, og ikke på forskriftsnivå som i dag. Endring i trinnhøyde er ikke ment å endre gjeldende rett.

I høringsnotat 30. juni 2020 om gjennomføringen av EUs forordning om inn- og utreisesystemet ble det foreslått en endring i utlendingsforskriften § 4-1 for å gjennomføre endringer som ble gjort i grenseforordningen artikkel 8 om forsterket personkontroll ved passering av ytre grenser i forordning (EU) 2017/458, jf. Prop. 31 S (2018–2019).

API-direktivet

EUs rådsdirektiv 2004/82/EF om flyselskapers plikt til å oversende personopplysninger om reisende til grensemyndighetene er i dag gjennomført i utlendingsforskriften § 4-24, og er foreslått videreført til ny grenseforskrift. Utlendingsforskriften § 4-24 første ledd er ansett å gjennomføre forpliktelsene som ligger i Rådsdirektiv 2004/82/EF om transportørers plikt til å oversende passasjeropplysninger.

I høringsnotatet foreslo departementet at direktivet i sin helhet gjøres til norsk lov i grenseloven § 8.

Forskriftshjemmel

Det ble foreslått en egen forskriftshjemmel i § 25 nr. 12 som åpner for å gi forskrifter om gjennomføringen av rettsaktene som gjennomføres i grenseloven § 8. Se mer om dette under punkt 6.2.7.

6.2.2.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser til gjennomføringen av sentrale EU-rettsakter i grenseloven, og departementet opprettholder forslaget.

For grenseforordningens del innebærer forslaget at endringsforordning (EU) 2017/458 inntas i gjennomføringsbestemmelsen i grenseloven § 8. Når det gjelder forordning (EU) 2017/2225 om endringer i forordning (EU) 2016/399 for så vidt angår bruken av inn- og utreisesystemet vil denne også inntas i § 8. I tillegg er det gjort endringer i grenseforordningen gjennom artikkel 80 i forordning (EU) 2018/1240 om ETIAS, og denne artikkelen foreslås også inntatt i § 8.

6.2.3 Delegasjon av kompetanse

6.2.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Etter grenseloven § 13 første ledd skal ytre Schengen-grense passeres over grenseovergangssted fastsatt av departementet.

I høringsnotatet ble det foreslått å legge til at ytre Schengen-grense skal passeres over grenseovergangssted fastsatt av departementet «eller den departementet gir fullmakt». Forslaget ble begrunnet med at vurderinger knyttet til ressursbehov og den operative kontrollvirksomheten ligger under Politidirektoratets ansvarsområde. Det kan derfor i enkelte tilfeller være hensiktsmessig å delegere fastsettingen av grenseovergangssteder til direktoratet.

6.2.3.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser til forslaget. Departementet opprettholder forslaget.

6.2.4 Inn- og utreisekontroll

6.2.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Grenseloven § 15 første ledd nr. 1 til 4 bestemmer at inn- og utreisekontroll kan utføres på grenseovergangssted eller der hvor den reisende melder seg eller påtreffes, på offentlige transportmidler og sjøfartøy etter siste avgang i utlandet og senest ved første stans i Norge, i territorialfarvannet på sjøfartøy underveis eller fra norsk havn eller indre farvann, og i tilstøtende sone. Det følger imidlertid også av utlendingsforskriften § 1-12 at politiet kan foreta pass- og grensekontroll på flyttbare og faste innretninger, slik disse er definert i §§ 1-10 og 1-11.

Da utlendingsforskriften § 1-12 i praksis er en regulering av hvor kontroll kan utføres, foreslo departementet å flytte reguleringen til grenseloven § 15 nytt nr. 5. Departementet foreslo at det skal fremgå av grenseloven § 15 nytt nr. 5 at inn- og utreisekontroll kan utføres etter begjæring på innretninger og anlegg som nyttes på eller er tilknyttet norsk kontinentalsokkel.

6.2.4.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser til forslaget. Departementet opprettholder forslaget.

6.2.5 Forhåndsmelding

6.2.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Grenseloven § 16 første ledd regulerer forhåndsmelding om reisende og mannskap mv. I høringsnotatet foreslo departementet å presisere i § 16 første ledd at transportør av luftfartøy og sjøfartøy, med mindre annet er bestemt, skal oversende opplysninger om reisende og mannskap til politiet. Presiseringen ble begrunnet med at det etter Schengen-regelverket ikke er kontroll på indre grense, og at dette bør fremgå av den nye bestemmelsen i grenseforskriften.

Videre ble det foreslått å erstatte «transportør av sjøfartøy» med «fører av sjøfartøy» i § 16 første ledd, slik at ordlyden samsvarer med grenseforordningen vedlegg IV punkt 3.1.2.

Grenseloven § 16 annet ledd bestemmer videre at transportør av luft- og sjøfartøy plikter å rette seg etter politiets anvisninger om anløps- eller avreisested for gjennomføring av inn- og utreisekontroll. Departementet foreslo å flytte denne bestemmelsen til forskriften, og det ble derfor foreslått å gi en forskriftshjemmel i § 25 nr. 8.

Grenseloven § 16 tredje ledd pålegger en plikt for reisende og mannskap til å gi opplysninger som er nødvendige for gjennomføring av plikten til å gi forhåndsmelding etter første ledd. Departementet foreslo å oppheve medvirkningsplikten som fremgår av § 16 tredje ledd. Forslaget ble begrunnet med at det i norsk lov uansett ikke kan gis bindende føringer for forholdet mellom reisende og transportøren som befinner seg i utlandet. Siden det er et vilkår at transportør oppgir de angjeldende opplysninger til norske myndigheter, vil det i praksis medføre at transportøren ikke vil frakte den reisende dersom opplysningene ikke gis. Dersom transportøren ikke overholder sin plikt etter første ledd, kan det straffesanksjoneres etter § 26.

6.2.5.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser av betydning, og departementet opprettholder forslagene.

6.2.6 Kontroll av sjøfolk som fratrer stilling

6.2.6.1 Forslaget i høringsnotatet

I overskriften til grenseloven § 17 foreslo departementet en språklig endring til «kontroll av sjøfolk som fratrer sin stilling på fartøy mv.». Bestemmelsen omhandler kontroll av utlendinger som fratrer stilling på fartøy, og gjeldende overskrift om tillatelse til å fratre stilling er således noe upresis.

Departementet foreslo også en endring i bestemmelsen slik at utlending som fratrer stilling ikke må gå i land «før grensekontrollmyndigheten har bestemt hvor innreisekontrollen skal finne sted». Forslaget ble begrunnet med at begrepet «tillatelse» gir inntrykk av å være et særskilt vedtak, med rett til å klage mv., noe som ikke er tilfellet. I praksis er derimot ordningen at det gjennomføres en kontroll av om innreisevilkårene er tilstede. Dersom sjømannen ikke gis lov til å gå i land, må det treffes vedtak om bortvisning etter de ordinære reglene i utlendingsregelverket. Kontrollen av sjøfolk som fratrer sin stilling er i så måte en innreisekontroll. Departementet foreslo derfor at reguleringen knyttes direkte til gjennomføring av innreisekontroll, og ikke til en tillatelse som i dag.

6.2.6.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet bemerker at det kan være hensiktsmessig å presisere at utlending som fratrer stilling ikke må gå i land før grensekontrollmyndigheten har bestemt hvor og når innreisekontrollen skal finne sted.

Øst politidistrikt bemerker at begrepet «grensekontrollmyndighet» benyttes uten at begrepet er brukt øvrige steder i loven.

Politidirektoratet og Øst politidistrikt mener det er uklart om det er hensikten at regelen om blindpassasjerer skal være forskjellig for luftfartøy og sjøfartøy, og anbefaler at det vurderes et tilsvarende forbud mot at blindpassasjerer om bord i luftfartøy går i land uten nærmere anvisning fra politiet.

6.2.6.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med Øst politidistrikt om forslag til språklig endring og det foreslås at «politiet» brukes i forslag til endring av § 17. Videre foreslår departementet en endring i tråd med Politidirektoratets innspill om å innta at politiet også skal bestemme når innreisekontrollen skal finne sted. Departementet har også foretatt en språklig endring av bestemmelsen for å tydeliggjøre at utlendingen ikke skal forlate fartøyet før innreisekontrollen skal gjennomføres.

Politidirektoratet og Øst politidistrikt mener det er uklart om regelen om blindpassasjer skal være forskjellig for luftfartøy og sjøfartøy. Forslaget innebærer at regelen er annerledes på luftfartøy enn på sjøfartøy. Med de sikkerhetstiltak og kontrollpunkter som er på flyvninger i dag kan ikke departementet se at det er behov for en tilsvarende regel for luftfartøy.

6.2.7 Forskriftshjemmel

6.2.7.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å endre begrepsbruken fra «godkjente» til «fastsatte» grenseovergangssteder. Det ble også foreslått en tilsvarende endring i grenseloven § 25 nr. 3.

Departementet foreslo videre en tilføyelse i § 25 nr. 8 som gjør at det i forskrift kan gis regler om hvem som plikter å forhåndsmelde reisende. Dette vil variere både mellom private flyvninger og kommersielle flyvninger, og mellom ulike typer sjøfartøy. Dette er blant annet nærmere regulert i både grenseforordningen og API-direktivet.

Departementet foreslo også at grenseloven § 16 annet ledd om en transportørs plikt til å rette seg etter politiets anvisning om anløp/ankomst- og avreisested overføres til forskriften. Forskriftshjemmelen ble foreslått gitt i grenseloven § 25 nr. 8.

I tillegg foreslo departementet en ny forskriftshjemmel i § 25 nr. 12 om gjennomføringen av rettsakter som nevnt i § 8, og om forhåndsmelding om reisende etter § 16 a. I og med at det foreslås i § 8 å gjennomføre sentrale EU-rettsakter i lovs rang, foreslo departementet å utdype enkelte forhold i forskriften.

6.2.7.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser, og departementet opprettholder forslaget. Når det gjelder forslag til forskriftshjemmel i § 25 nr. 8 om PNR og forslag til ny § 16 a, vises det til omtalen i punkt 4.5.

6.2.8 Straffehjemmel

6.2.8.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å flytte § 16 annet ledd om anvisning og ankomst, anløp eller avreisested til forskrift, se punkt 6.2.7. Ettersom brudd på § 16 er straffbart etter § 26, foreslo departementet å endre § 26 slik at brudd på forskriftshjemmelen i § 27 nr. 8 er straffbart.

Departementet foreslo også å tilføye grenseloven § 25 nr. 1 i oppregningen i § 26, slik at også overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av grenseloven § 25 nr. 1 om gjennomføring av loven på Svalbard, Jan Mayen mv. skal kunne straffes etter lovens § 26. Det ble vist til at det er nødvendig med et presist lovgrunnlag for straff ved overtredelse av reglene som er gitt etter bestemmelsen i § 25 nr. 1.

I høringsnotatet foreslo departementet også å lovfeste at brudd på pliktene som følger av den nye grenseloven § 16 a om utlevering av PNR-opplysninger skal kunne straffes etter grenseloven § 26. Ved en feil ble § 16 a og § 25 nr. 1 utelatt i høringsnotatets forslag til lovtekst i § 26, men forslaget fremgår av punkt 3.6.1 tredje avsnitt og punkt 2.1.9 annet og tredje avsnitt.

6.2.8.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Ingen av høringsinstansene hadde innsigelser. Departementet opprettholder forslaget.

6.3 Endringer i utlendingsloven

6.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å endre utlendingsloven § 16 slik at den samsvarer med reguleringen i grenseloven § 17. Hovedinnholdet i utlendingsloven § 16 ble overført til grenseloven § 17, mens § 16 tredje ledd om blindpassasjerer ble stående i utlendingsloven av informasjonshensyn. Lovbestemmelsens tilhørende forskriftsbestemmelser omfatter imidlertid ikke bare blindpassasjerer som kommer til Norge, men også sjøfolk som fratrer sin stilling om bord, og sjøfolk som benytter landlovsretten. Departementet foreslo derfor en tilføyelse i utlendingsloven § 16 slik at de nevnte gruppene omfattes. Forslaget innebærer et nytt første ledd som viser til grenseloven § 17 om kontroll av sjøfolk og blindpassasjerer som ønsker å forlate et sjøfartøy i Norge. Annet ledd åpner for å gi nærmere bestemmelser i forskrift om sjøfolk og blindpassasjerers adgang til Norge, herunder landlov, samt om saksbehandlingen og klageadgangen i slike saker. Departementet foreslo for øvrig enkelte språklige justeringer i bestemmelsen, slik at det blir samsvar mellom ordlyden i utlendingsloven § 16 og grenseloven § 17.

Departementet foreslo også å gjeninnføre tidligere utlendingsloven § 22 tredje ledd, med enkelte språklige justeringer. Tolletatens og andre myndigheters adgang til å utføre kontroll av utlendingers identitet fulgte tidligere av utlendingsloven § 22. Da grenseloven ble vedtatt, ble bestemmelsen opphevet i utlendingsloven, og delvis overført til grenseloven. Utlendingsloven § 22 annet ledd omfattet Tolletatens plikt til å bistå politiet med inn- og utreisekontroll av utlendinger. Denne bestemmelsen er overført til grenseloven § 7 første ledd. Utlendingsloven § 22 tredje ledd gjaldt Tolletatens og andre myndigheters adgang til å utføre kontroll av utlendinger i andre tilfeller enn i forbindelse med inn- og utreisekontroll, og ble ikke overført til grenseloven. Dersom Tolletaten i forbindelse med tollkontrollen avdekker forhold ved personen som blir tollkontrollert som f.eks. indikerer manglende adgang til å reise inn i Norge, kan Tolletaten også utføre identitetskontroll. Opphevelsen av § 22 tredje ledd er således ikke ønskelig og medfører blant annet at tilhørende bestemmelser i utlendingsforskriften ikke lenger er hjemlet.

Departementet foreslo videre enkelte språklige endringer i utlendingsloven. Ettersom utlendingsloven ikke lenger skal regulere inn- og utreisekontroll, foreslo departementet å endre utlendingsloven § 5 fjerde ledd slik at «innreisekontroll» strykes. Grenseloven gjelder med de begrensninger som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med annen stat, jf. § 2, og utlendingsloven § 5 fjerde ledd om «innreisekontroll» er således ivaretatt i grenseloven.

I grenseloven er begrepet skip gjennomgående erstattet med sjøfartøy, jf. Prop. 161 L (2016–2017) side 85. For å harmonisere begrepsbruken i regelverket foreslo departementet tilsvarende å erstatte skip med sjøfartøy i utlendingsloven § 6 femte ledd, § 23 første ledd bokstav c og § 91 tredje ledd.

Grenseloven § 7 bruker begrepet Tolletaten. Det ble foreslått å benytte tilsvarende begrepsbruk i utlendingsloven og utlendingsforskriften.

Departementet foreslo også å endre ordlyden i utlendingsloven § 91 femte ledd, slik at bestemmelsen samsvarer med utlendingsloven § 16 og grenseloven § 17.

6.3.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet støtter forslaget om endring i § 22 tredje ledd, men mener samtidig at overskriften i § 22 bør endres fra «kontrollmyndighet» til «Bistand til politiets utlendingskontroll».

Utlendingsdirektoratet bemerker at begrepet «utlendingskontroll» i § 22 kan oppfattes ulikt, og at det kan være hensiktsmessig at det kommer klarere frem i loven dersom det siktes til alminnelig utlendingskontroll, jf. utlendingsloven § 21.

6.3.3 Departementets vurdering

Som følge av forslag til endring av grenseloven § 17 om at sjøfolk som fratrer sin stilling om bord og blindpassasjerer ikke må forlate fartøyet før innreisekontrollen skal gjennomføres, jf. punkt 6.2.6, foreslår departementet en tilsvarende endring i utlendingsloven § 16.

Departementet har etter høringsinnspillet fra Politidirektoratet foreslått en endring i overskriften i utlendingsloven § 22 som er i tråd med innholdet i den foreslåtte bestemmelsen.

For de øvrige forslagene i høringsnotatet er det ikke innsigelser fra høringsinstansene, og departementet opprettholder forslagene.

Departementet foreslår imidlertid i tillegg tre mindre endringer i utlendingsloven som ikke har vært på høring, da dette anses åpenbart unødvendig, jf. utredningsinstruksen § 3-3. Det gjelder §§ 84 a, § 100 annet ledd og 100 b første ledd første punktum.

Utlendingsloven § 84 a regulerer utlevering av opplysninger til politiet. Etter bestemmelsens første ledd skal utlendingsmyndighetene uten hinder av taushetsplikt utlevere opplysninger til politiet når det er nødvendig for politiets oppgaver etter utlendingsloven. Etter § 100 annet ledd kan ansiktsfoto utleveres til politiet blant annet dersom det er nødvendig for politiets oppgaver etter utlendingsloven.

I Prop. 54 L (2019–2020) Endringer i utlendingsloven mv. (utlevering av opplysninger til politiet mv.) punkt 3.6.2.3 er det vist til at «reguleringen av politiets oppgaver som grensekontrollmyndighet er vedtatt flyttet til ny grenselov. Bestemmelsen vil derfor bli endret når ny grenselov trer i kraft, for å sikre at det også etter grenselovens ikrafttredelse kan utleveres opplysninger som er nødvendige for disse formålene». Forslagene til endringer i § 84 a og § 100 følger opp dette.

Utlendingsloven § 100 b gjelder innhenting av biometrisk personinformasjon til kontroll av standardisert oppholdskort. Da utlendingsloven § 22 ble vedtatt flyttet til grenseloven, måtte ordlyden i § 100 b justeres. Ettersom departementet nå foreslår å gjeninnføre deler av § 22 i utlendingsloven, foreslås det samtidig å gjeninnføre deler av tidligere ordlyd i § 100 b.