6 Tolletatens kontrollvirksomhet

6.1 Kontrollvirksomheten

Departementet foreslo i høringsnotatet at kontrollbestemmelsene i tolloven kapittel 13 i hovedsak videreføres i ny lov om vareførsel. De sentrale kontrollbestemmelsene i tolloven §§ 13-1 og 13-3 ble foreslått videreført, men slik at vilkårene for at tollmyndighetene kan kontrollere i større grad tar utgangspunkt i formålet, som er kontroll med varer som krysser grensen. Nye bestemmelser ble foreslått i § 8-1 om gjennomføring av kontroll med vareførselen, § 8-2 om undersøkelse av gjenstander, transportmidler og steder og § 8-3 om undersøkelse av person. Flere høringsinstanser har merknader til disse forslagene. Enkelte instanser har også synspunkter på høringsnotatets omtale av tollmyndighetenes adgang til skjult observasjon, og på behovet for prosessuelle og personelle regler for tollmyndighetenes bruk av kontrolltiltak. I kapitlet her følger departementets vurderinger av høringsuttalelsene på disse sentrale områdene. For øvrig vises det til omtalen av høringsinstansenes innspill i merknadene til de enkelte lovbestemmelsene.

6.1.1 Gjeldende rett

Tollmyndighetenes kontrollvirksomhet er regulert i tolloven kapittel 13. Kontrollhjemlene er vide, og begrunnet i etatens generelle førstelinjerolle knyttet til innførsel og utførsel av varer til og fra tollområdet, blant annet for å avdekke ulovlig innførsel og utførsel av restriksjonsbelagte varer.

Tolloven §§ 13-1 og 13-3 er de sentrale bestemmelsene i kontrollkapitlet, og overlapper til en viss grad hverandre. Tolloven § 13-1 om tollmyndighetenes undersøkelser mv. regulerer hvor tollmyndighetene kan undersøke og vilkårene for undersøkelse. Tollmyndighetene kan stort sett undersøke alle områder som har sammenheng med inn- eller utførsel av varer til eller fra tollområdet, blant annet utendørs hvor lossing eller lasting foregår eller antas å ha foregått, i lager og andre bygninger på steder hvor lossing eller lasting foregår eller antas å ha foregått, og av tog i tollområdet. Bestemmelsen hjemler også undersøkelse på person, og stiller vilkår om hvor en person må befinne seg for at tollmyndighetene skal kunne undersøke vedkommende.

Tolloven § 13-3 om kontroll av vareførsel mv. regulerer hva, og til dels hvor og når, tollmyndighetene kan stanse og undersøke. I første rekke gjelder dette transportmidler og varesendinger. Biler, lastebiler og andre motorvogner kan kontrolleres dersom de er på, kommer fra, eller skal til grensen. Vareførsel til fots, på sykkel og lignende kan kontrolleres i de samme områdene. Transportmidler som kommer fra eller skal til havner og internasjonale flyplasser kan også undersøkes. Det er tilstrekkelig at det er sannsynlig at transportmiddelet eller personen skal til eller kommer fra grensen, havnen eller flyplassen. Sannsynligheten for dette er mindre jo lenger vekk fra disse områdene man kommer, men lokale forhold kan spille inn. Dersom undersøkelsen foregår i umiddelbar tilknytning til forfølgelse på grunn av en lovovertredelse, spiller den geografiske avstanden ingen rolle.

Fly, fartøy og tog kan undersøkes over alt i tollområdet. Bakgrunnen for den vide kontrolladgangen er at fly og fartøy ikke må passere et obligatorisk kontrollpunkt ved grensepassering, som for eksempel Svinesund tollsted. Tog kontrolleres vanligvis ikke ved grensepasseringen, men først ved eller mellom stasjoner inne i landet.

6.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre de sentrale kontrollbestemmelsene i tolloven §§ 13-1 og 13-3, men slik at vilkårene for at tollmyndighetene kan kontrollere, i større grad tar utgangspunkt i formålet, som er kontroll med varer som krysser grensen. Nye bestemmelser ble foreslått i § 8-1 om gjennomføring av kontroll med vareførselen, § 8-2 om undersøkelse for kontroll av varer og § 8-3 om undersøkelse av person for kontroll av varer.

I omtalen av forslaget til § 8-2 om undersøkelse for kontroll av varer, uttalte departementet at tollmyndighetenes kontroll etter § 8-2 i hovedsak vil utøves i forbindelse med grensepassering. Videre uttalte departementet at det i utgangspunktet ikke er nødvendig å regulere hvor tollmyndighetene kan undersøke for kontroll (som er hovedregelen etter tolloven). Det avgjørende vilkåret er at undersøkelsen og kontrollen er rettet mot varer som føres inn i eller ut av landet. Det ble uttalt at formuleringen «varer som føres inn i eller ut av landet» ikke gir klare holdepunkter for hvor langt fra grensen kontrollen kan utøves, men at vilkåret vil være at tollmyndighetene utøver sin myndighet til å kontrollere varer som føres inn i eller ut av landet. Det må derfor dreie seg om pågående vareførsel.

Når det gjelder adgangen til kontroll i bygninger uttalte departementet at adgangen er «begrenset til kontroll av varer i tilknytning til at de føres inn i eller ut av landet».

I høringsnotatets forslag til § 8-3 om undersøkelse av person for kontroll av varer, var det avgjørende kriteriet at vedkommende er på vei til eller fra grensen. Departementet uttalte at bestemmelsen er ment å omfatte personer som faktisk har krysset grensen på vei inn i landet, eller som har til hensikt å krysse grensen ut av landet. Det er ikke krav om nærhet til grensen, men sannsynligheten for at personen er på vei til eller fra grensen er størst i grensenære områder, på flyplasser og på anløpssteder for fartøy i utenriksfart. Om en person er på vei til eller fra grensen, må avgjøres etter en konkret vurdering i samsvar med beviskravene i forvaltningsretten, det vil si med alminnelig sannsynlighetsovervekt. Videre ble det foreslått en hjemmel for at tollmyndighetene kan undersøke person som ikke er på vei til eller fra grensen, men som mistenkes for å unndra varer fra kontroll.

6.1.3 Høringsinstansenes merknader

Tolldirektoratet er i hovedsak positiv til forslaget til kontrollhjemler som de mener støtter etatens samfunnsoppdrag, men uttaler at ytterligere bruk av teknologiske muligheter bør utredes. Direktoratet skriver videre at de ønsker å utrede og eventuelt senere, utenom det pågående lovarbeidet, fremme forslag om utvidede kontrollbestemmelser knyttet til blant annet bruk av kamera og sensorer mv. for kjøretøygjenkjenning og muligheter for å bruke teknisk sporing og droner i kontrollvirksomheten. Departementet går ikke nærmere inn på disse forslagene i proposisjonen her. Norsk Tollerforbund uttaler at de «støtter arbeidsgivers forslag til kontrollhjemler som bør inn i loven nå».

Tolldirektoratet mener forslaget til kontrollbestemmelser legger opp til en fremtidsrettet regulering, særlig ved at det «foreslås at de sentrale kontrollbestemmelsene endres slik at utgangspunktet for kontrollen blir knyttet til grensekryssende vareførsel». Til forslag til hjemler for undersøkelse av personer og transportmidler uttaler direktoratet:

«Kontrollhjemlene for personer og transportmidler som foreslås i vareførselsloven er dynamiske og utformet for å dekke dagens og fremtidens kontrollbehov. Begrensningene for hvor kontrollmyndigheten kan utøves omhandles delvis i forarbeidene. Det kan være lite tilgjengelig for en alminnelig reisende, men det er etter Tolletatens vurdering nødvendig for å ha tilstrekkelig handlingsrom ved kontrollutførelsen».

Tolldirektoratet mener forslaget i § 8-2 om undersøkelse for kontroll av varer gir rammer for kontrollaktiviteten som er i tråd med Tolletatens strategi om å vurdere bredt og kontrollere målrettet. De påpeker viktigheten av å kunne bruke målrettet kontroll i økende grad, men uttaler at det vesentligste av kontrollen uansett vil finne sted i grensenære strøk.

Riksadvokaten peker på at forslag til endring av de sentrale kontrollbestemmelsene slik at vilkårene for at tollmyndighetene kan kontrollere i større grad tar utgangspunkt i formålet med kontrollen, vil innebære en utvidelse med relativt store praktiske konsekvenser. Riksadvokaten savner en redegjørelse for behovet for så vide hjemler og mener endringene underkommuniseres, med mindre de ikke er ment å være så omfattende. Riksadvokaten uttaler:

«Generelt vil en anbefale at utkast til kontrollbestemmelser vurderes, bearbeides og presiseres blant annet slik at det fremgår klarere at terskelen for å kunne gjennomføre kontroll vil avhenge av en rekke faktorer, herunder hvor langt fra grenseoverganger en befinner seg og hvor lenge etter grensepassering det er aktuelt å gjennomføre kontrollen.»

Riksadvokaten savner også en «nærmere vurdering av spørsmålet om når Tolletatens kontrollhjemler opphører/bør opphøre og eventuell videre/ytterligere kontroll må overlates til politiet med de hjemler sistnevnte etat har».

Kripos er «ut ifra lovteknikk» positiv til forslaget om at adgangen til kontroll knyttes til formålet og ikke til sted, men peker på at det åpner for vanskelige vurderinger når kontrollen foretas langt fra grensen og lenge etter i tid, og savner en nærmere regulering av hvilke krav som stilles. Kripos mener også at det med fordel kunne vært definert i loven hvilke kontrolltiltak tollmyndighetene kan bruke, hvor og i hvilke situasjoner. Videre mener de at grensen mellom tollmyndighetenes kontrollvirksomhet og politiets etterforskning bør komme tydelig frem i loven. De uttaler at «[n]år formålet går over fra varekontroll til avdekking av mulige straffbare forhold endres både ansvarsforholdet og hvilket regelsett som gjelder», og etterlyser en omtale av dette.

Politidirektoratet påpeker at det legges opp til vesentlige endringer av kontrollhjemlenes utforming når det skal tas utgangspunkt i formålet med kontrollen. Direktoratet bemerker at kontrollhjemlene fremstår som meget inngripende, og mener at kravet om klar lovhjemmel, jf. Grunnloven § 102, særlig må gjelde § 8-2 om undersøkelse for kontroll av varer og § 8-3 om undersøkelse av person for kontroll av varer. Politidirektoratet viser til legalitetsprinsippet nedfelt i blant annet Grunnloven § 113, og anbefaler at inngrepshjemlene tydeliggjøres for i større grad å kunne ivareta klarhetskravet overfor enkeltindivider. De tror det er «hensiktsmessig at kontrollbestemmelsene i større grad presiserer hvor kontrolladgangen skal gjelde i tid og rom, og at selve kontrollen primært bør skje i forbindelse med selve grensepasseringen». Politidirektoratet uttaler:

«Tollvesenet har i dag meget vide kontrollhjemler som foreslås videreført i ny lovgivning. I den grad ny utforming av kontrollhjemlene skal ha en formålsstyrt innretning som foreslått med en vid og upresis lovtekst, kan kontrolladgangen i praksis likevel bli utvidet, selv om høringsnotatet etter sin ordlyd ikke legger til grunn en utvidelse av kontrolladgangen».

Næringslivets hovedorganisasjon mener også at forslag til § 8-2 om undersøkelse for kontroll av varer kan gjøre Tolletatens kontrollmuligheter videre enn i dag, og viser til at vilkåret om pågående vareførsel er uklart. Etter deres mening er tollmyndighetenes kontrolladgang tilstrekkelig etter gjeldende regler.

NHO Logistikk og Transport mener forslag til kontrollbestemmelser gir tollmyndighetene mulighet til å gå på «fisketur», og ønsker presisert at de ikke kan stanse et kjøretøy uten at det er god grunn til å tro at de er på vei til eller fra grensen.

6.1.4 Vurderinger og forslag

Vareførselsloven gjelder innhenting av opplysninger om og kontroll med varer som føres inn i og ut av tollområdet. Kontrollbestemmelsene er primært begrunnet i tollmyndighetenes oppgave med kontroll av vareførselen, og behovet for kontroll er uavhengig av om det skal betales tollavgift av varen. Departementet foreslår derfor, som i høringsnotatet, at kontrollbestemmelsene i tolloven kapittel 13 i hovedsak videreføres i vareførselsloven kapittel 8. Rammen for kontrollreglene vil da være innhenting av opplysninger om og kontroll med varer som føres inn i og ut av tollområdet, jf. § 1-2 om lovens virkeområde.

Tollmyndighetenes kontroll er rettet mot alle varer som føres inn i eller ut av landet, både varer som tollmyndighetene er informert om ved at varene er fremlagt og tollbehandlet, men kanskje uriktig eller ufullstendig, og varer som inn- eller utføres uten at det gis noen opplysninger til tollmyndighetene, ofte omtalt som smugling.

Kontrollen kan skje ved tilfeldig utplukk av kontrollobjekter, eller være målrettet basert på innhentede opplysninger om et konkret kontrollobjekt eller utarbeidede modus, profiler og indikatorer. Tollmyndighetene kan også ha kontrollaksjoner som følge av en bestemt risiko, enten i bestemte geografiske områder, av en viss type varer, for eksempel valuta, eller av en bestemt type transportmiddel. Tilfeldig utplukk av kontrollobjekter skjer både som stikkprøvekontroller og under kontrollaksjoner. Det kan være en glidende overgang mellom en tilfeldig kontroll og en målrettet kontroll.

Tollmyndighetenes kontroll er i økende grad målrettet. Tollmyndighetene mottar en rekke opplysninger når varer deklareres for inn- eller utføres, og de kan stille spørsmål i forbindelse med kontroll. Tollmyndighetene henter også opplysninger fra åpne kilder, ved egen observasjon og ved tips fra publikum. Systemet for skiltgjenkjenning innhenter opplysninger om kjøretøy som krysser grensen og lagrer opplysningene i inntil seks måneder. Slike opplysninger kan hver for seg eller ved sammenstilling og analyse gi tollmyndighetene grunnlag for å rette kontrolltiltak mot særskilte objekter. Målrettet kontroll gir tollmyndighetene muligheter for effektiv ressursutnyttelse. I tillegg kan kontrollen rettes mot objekter der risikoen for ulovlig vareførsel anses størst, samtidig som aktører som antas å overholde reglene for inn- og utførsel av varer ikke blir berørt. Tollmyndighetene kan kontrollere vareførselen selv om de ikke har mistanke om ulovlig vareførsel, men i praksis er kontroll som oftest basert på mistanke.

Tolloven angir i §§ 13-1 og 13-3 hvor og når tollmyndighetene kan undersøke. Dette gjelder både nærmere bestemte områder, som utendørs eller i lager hvor lossing eller lasting har foregått eller antas å ha foregått, jf. § 13-1 første ledd bokstav b og c, av tog, fartøy eller luftfartøy som befinner seg i tollområdet, jf. § 13-1 første ledd bokstav d og § 13-3 første ledd bokstav a, og i bestemte situasjoner, som transportmidler som er underveis til eller fra grensen for tollområdet, jf. § 13-3 første ledd bokstav b. Etter departementets vurdering kan disse bestemmelsene fremstå som lite oversiktlige, og det kan være vanskelig å få et overordnet bilde av tollmyndighetenes adgang til å utøve kontroll. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet at nye bestemmelser utformes slik at vilkårene for at tollmyndighetene kan kontrollere i større grad tar utgangspunkt i formålet, som er kontroll med varer som krysser grensen. I forslaget fremgikk dette ved at det i innledningen til §§ 8-2 og 8-3 stod at «[f]or å kontrollere varer som føres inn i eller ut av landet kan tollmyndighetene …». Videre uttalte departementet at det må dreie seg om en «pågående vareførsel».

For å klargjøre innholdet i dette må det ses hen til vareførselslovens formål og virkeområde. Lovens formål er etter § 1-1 å sikre riktige og fullstendige opplysninger om varer som inn- og utføres, og å bidra til å beskytte samfunnet mot ulovlig inn- og utførsel av varer ved å sikre at restriksjoner gitt av hensyn til blant annet samfunnssikkerhet og beskyttelse av menneskers liv og helse overholdes. Loven gjelder etter § 1-2 første ledd innhenting av opplysninger om og kontroll med varer som føres inn i og ut av tollområdet. Innhenting av opplysninger om varer og opplysninger for kontrollen er nærmere regulert i lovens kapittel 2, 3, 4 og 5. For det første er det plikt til å gi opplysninger ved ankomst til tollområdet etter kapittel 2 og ved avreise fra tollområdet etter §§ 5-1 til 5-4. Opplysningsplikten ligger her på den som rent faktisk inn- eller utfører varen, som i næringsvirksomhet som oftest er en transportør. For det andre er det plikt til å gi en rekke opplysninger ved tollbehandling av varen etter kapittel 3 og 4 og §§ 5-5 til 5-10, ved at varen deklareres for en tollprosedyre. Tillatelser mv. til å innføre restriksjonsbelagte varer skal legges frem i forbindelse med tollbehandlingen. Denne opplysningsplikten, som er mer omfattende enn opplysningsplikten ved ankomst eller avreise, ligger da i praksis hos den som skal motta eller sende fra seg varen (deklaranten).

Opplysningsplikten etter kapitlene 2 til 5 skal oppfylles når varen føres inn i eller ut av tollområdet. I praksis er dette når varen krysser grensen. Særlig i næringsvirksomhet vil imidlertid mottaker eller avsender ikke ha noen direkte rolle eller være til stede når dette skjer. Vedkommende vil derimot ha en rolle som mottaker eller avsender av varen. Departementet legger derfor til grunn at ved innførsel av en vare er vareførselen først avsluttet når mottakeren har mottatt varen. Tilsvarende ved utførsel er vareførselen begynt når avsenderen sender varen fra seg. Dette innebærer at tollmyndighetene kan undersøke og kontrollere frem til mottakeren har mottatt varen og fra avsender har sendt varen. Dette gjenspeiles ved at de innledende bestemmelsene i §§ 8-1 til 8-3 om stansing, undersøkelse og kontroll både gjelder når varer krysser grensen, og til de kommer frem til mottakeren.

Inn- og utførsel av varer uten at opplysningsplikten overholdes omtales gjerne som smugling. Smugling kan enten skje ved at varen fraktes for seg og utenfor tollmyndighetenes kontroll, eller ved at den skjules i et transportmiddel som frakter andre varer som det gis opplysninger om. Smugling er mest vanlig med varer som er underlagt restriksjoner for innførsel, som narkotika og legemidler, og med varer som er avgiftsbelagt, som alkoholholdig drikke og sigaretter. Departementet antar at det særlig er kontroll rettet mot smuglertilfellene Riksadvokaten, Politidirektoratet og Kripos sikter til i sine høringsuttalelser. Disse høringsinstansene mener det er behov for at de nærmere rammene for tollmyndighetenes adgang til kontroll, både når det gjelder sted og tid, fremgår av lovteksten. Politidirektoratet uttaler også at det er hensiktsmessig at kontrollbestemmelsene i større grad presiserer at selve kontrollen primært skal skje ved grensepassering.

Kontrollbestemmelsene i vareførselsloven er i noen grad mindre knyttet til sted og tid enn bestemmelsene i tolloven. Det er imidlertid et overordnet vilkår at det må dreie seg om «pågående vareførsel», jf. formuleringen i §§ 8-1 til 8-3 om at kontrollen må gjelde varer som føres inn i eller ut av tollområdet. Dette gir etter departementets vurdering en god ramme for når og hvor tollmyndighetene kan utøve sin kontroll. Departementet vil understreke at endringene ikke er ment å innebære utvidelse av den adgangen til kontroll som tollmyndighetene har etter tolloven. Nedenfor følger en gjennomgang av adgangen til å undersøke for kontroll av varer etter §§ 8-1, 8-2 og 8-3, med sikte på å presisere innholdet i bestemmelsene.

Vareførselsloven § 8-1 gjelder gjennomføring av kontroll av pågående vareførsel. Første ledd slår fast at tollmyndighetene kan stanse transportmidler, varesendinger og personer, og treffe de tiltak som er nødvendig for å gjennomføre kontroll med varer som føres inn i eller ut av tollområdet. Det fremgår også at tollmyndighetene kan gjennomføre tilfeldige og målrettede kontroller. Det er et generelt prinsipp at alle kontrolltiltak må stå i forhold til det antatte omfanget av brudd på reglene om inn- og utførsel av varer og omstendighetene for øvrig. Departementet foreslår å lovfeste dette prinsippet.

Vareførselsloven § 8-2 gjelder undersøkelse av gjenstander, transportmidler og steder for kontroll av varer som føres inn i eller ut av tollområdet. Dette omfatter kontroll av varer, både der det er gitt opplysninger etter vareførselslovens bestemmelser, og de rene smuglingstilfellene. Tollmyndighetenes undersøkelse og kontroll av transportmidler og varesendinger skjer i hovedsak ved grensepassering. Ved tollstedene på grenseoverganger med stor trafikk, som for eksempel Svinesund og Ørje, og på steder for fergeanløp, er det tilrettelagt for undersøkelse av transportmidler ved bruk av skanner. Praktiske hensyn kan imidlertid tilsi at stansing, undersøkelse og kontroll av transportmidler eller varesendinger skjer etter grensepassering ved innførsel. For eksempel vil stansing, undersøkelse og kontroll som følge av utslag på ANPR-kamera når et transportmiddel krysser ubetjente grenseoverganger, av praktiske årsaker utføres av mobile kontrollenheter i grensenære områder. I enkelte slike tilfeller kan tollmyndighetene også ha behov for å følge etter transportmiddelet for å utføre kontrollen når transportmiddelet kommer til et område hvor det er tryggere eller bedre tilrettelagt for å gjennomføre kontrollen. I praksis vil tollmyndighetenes kontroll i slike tilfeller være målrettet.

Når kontrollen utøves for å kontrollere opplysninger som er gitt i deklarasjonen, må tollmyndighetene ha anledning til å gjennomføre kontrollen hos mottaker dersom de anser det som mest hensiktsmessig. Det er mottaker (deklarant) som eier varen, og som har plikt til å gi detaljerte opplysninger om varen, og det vil også kunne være enklere å kontrollere et vareparti når det er losset hos mottakeren enn når det befinner seg i et transportmiddel. Dersom varen er smuglet inn i landet, vil tollmyndighetene ikke ha mottatt opplysninger om varen eller mottakeren i en deklarasjon. Tollmyndighetene kan likevel ha informasjon om mulig mottaker på grunnlag av etterretnings- og analysevirksomhet. Også i slike tilfeller kan tollmyndighetene ha grunner for å ikke stanse og kontrollere varetransporten ved grensen eller så snart det er praktisk mulig, men heller følge varetransporten med sikte på kontroll hos antatt mottaker.

Tog, fartøy og luftfartøy kan undersøkes så lenge de befinner seg i tollområdet. For fartøy og luftfartøy er dette begrunnet med at de ikke beveger seg over grensen ved særskilte grenseovergangssteder. Departementet legger til grunn at slike transportmidler undersøkes så snart det er praktisk mulig for tollmyndighetene. Det er vanlig at undersøkelse av tog for kontroll av varer som passasjerene har med seg, skjer etter grensepassering og frem til toget ankommer endestasjonen innenlands. I alle tilfeller gjelder at kontrollen må rettes mot pågående vareførsel.

Også tollmyndighetenes undersøkelse i bygninger og på steder der varer som er ført inn i tollområdet er losset, skal skje som ledd i kontroll av pågående vareførsel. Det vil si at undersøkelsen må skje i umiddelbar tilknytning til at varene har kommet frem til mottaker. Tollmyndighetene vil imidlertid kunne foreta undersøkelse i ettertid med hjemmel i § 8-13 om kontroll hos den opplysningspliktige, eksempelvis på varelager. Tollmyndighetenes undersøkelse for kontroll av varer som skal føres ut av landet, kan tidligst skje i tilknytning til at varene lastes.

Vareførselsloven § 8-3 gjelder undersøkelse av person. Slik undersøkelse skjer gjerne ved visitasjon, men kan også på nærmere vilkår skje ved inngripende undersøkelse. Nærmere regler om gjennomføring av undersøkelse av person er gitt i § 8-4.

Paragraf 8-3 bokstav a regulerer tollmyndighetenes adgang til å undersøke person som er på vei til eller fra grensen. Også her er det et vilkår at undersøkelsen skjer for å kontrollere varer som krysser grensen, det vil si pågående vareførsel. I høringsnotatet er det i omtalen av bestemmelsen uttalt at det ikke er «krav om nærhet til grensen, men sannsynligheten for at personen er på vei til og fra grensen er størst i grensenære områder, på flyplasser og på anløpssteder for fartøy i utenrikstrafikk». Departementet legger til grunn at stansing og undersøkelse av person skjer ved grensepassering, eller så snart tollmyndighetene har praktisk mulighet for å gjennomføre kontrollen.

I forlengelsen av at tollmyndighetene kan undersøke i bygninger og på steder for kontroll av varer etter § 8-2 første ledd, kan de undersøke person som mistenkes for å unndra varer fra kontroll, og som befinner seg på slike steder, eller som er ved ankomst- eller avreisested for transportmiddel med utenlandstrafikk, eller er i transportmiddelet. Dette følger av § 8-3 bokstav b nr. 1 og 2. Også i slike tilfeller må det dreie seg om undersøkelse for kontroll av pågående vareførsel.

Som gjennomgangen ovenfor viser kan kontroll av varer som føres inn i tollområdet –pågående vareførsel – skje helt frem til varen har kommet frem til mottaker (deklarant). Ved smugling, der det ikke er gitt opplysninger om varen verken ved ankomst eller avreise eller i en deklarasjon, vil i utgangspunktet den som transporterer varen over grensen, være å anse som mottaker eller avsender. Etter tolloven, og også etter vareførselsloven § 8-3, kan imidlertid tollmyndighetene ved kontroll av pågående vareførsel stanse og undersøke ikke bare person som er på vei til eller fra grensen, men også person som oppholder seg på losse- eller lastested eller ved ankomststed for transportmiddel med utenlandstrafikk. I de sistnevnte tilfellene kreves det at vedkommende mistenkes for å unndra en vare fra kontroll. Det må følgelig anses å ligge innenfor lovens område at tollmyndighetenes kontrolladgang varer frem til varen er kommet til antatt mottaker. Videre distribusjon av varen etter at den er mottatt, faller utenfor lovens virkeområde, og dermed også utenfor hva tollmyndighetene kan kontrollere.

Det kan stilles spørsmål om når tollmyndighetenes kontroll etter vareførselsloven opphører slik at videre kontroll må overlates til politiet. Behovet for klarere grenser er trukket frem av både Riksadvokaten og Kripos. Departementet viser til at utgangspunktet er at rekkevidden for tollmyndighetenes kontrolladgang fremgår av tolloven, som avløses av vareførselsloven, mens politi- og påtalemyndighetens fullmakter hovedsakelig fremgår av straffeprosessloven og påtaleinstruksen. Tollmyndighetene skal føre kontroll og tilsyn med etterlevelsen av vareførselsloven. De kan kontrollere alle varer som passerer grensen, uten hensyn til mistanke. Tollmyndighetene innhenter en rekke opplysninger om varene og vareførselen, både ved at aktørene i vareførselen oppfyller sine opplysningsplikter etter loven, og ved at tollmyndighetene på annen måte innhenter informasjon for å planlegge og målrette kontroller. Selv om det under tollmyndighetenes kontroll oppstår mistanke om et straffbart forhold, er kontrollobjektet i utgangspunktet ikke omfattet av straffeprosessens regler før politiet har iverksatt etterforskning. Det vil si at selv om Tolletatens informasjonsinnhenting eller kontroll avdekker mistanke om et straffbart forhold, er ikke dette i utgangspunktet til hinder for at den forvaltningsmessige kontrollen fortsetter. Dersom saken er overlevert påtalemyndigheten og etterforskning igangsettes vil imidlertid straffeprosessreglene komme til anvendelse.

Oppsummert mener departementet at kriteriet «for å gjennomføre kontroll med varer som føres inn i eller ut av tollområdet» i § 8-1, og kriteriet i §§ 8-2 og 8-3 om at tollmyndighetene kan undersøke «for å kontrollere varer som føres inn i eller ut av tollområdet», gir en tilstrekkelig presis ramme som dekker de ulike kontrollsituasjoner tollmyndighetene står overfor. Etter departementets vurdering er det vanskelig å gi mer detaljerte kriterier i loven.

6.2 Tollmyndighetenes adgang til systematisk og langvarig observasjon

Med skjult observasjon (spaning) menes tollmyndighetenes skjulte iakttakelse av personer for å samle inn opplysninger for kontroll av vareførselen. Tollmyndighetenes adgang til skjult observasjon er ikke lovregulert. I praksis er det dermed retten til privatliv, som er vernet etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, som setter grenser for adgangen til skjult observasjon og hvilke åpne kilder tollmyndighetene kan benytte seg av.

Heller ikke for politiets del er det lovregler om spaning. Politiets adgang til å spane ble behandlet både av Politimetodeutvalget (NOU 2004: 6) og Straffeprosessutvalget (NOU 2016: 24). Straffeprosessutvalget foreslo en bestemmelse om spaning i lovforslaget § 21-1 med følgende ordlyd:

«Det kan uten hensyn til mistankekravet i § 14-1 første ledd foretas systematisk eller langvarig observasjon av mistenkte på offentlig sted, og mot privat lukket sted dersom den som observerer befinner seg utenfor. Det kan anvendes optisk utstyr.»

Utvalget uttalte at lovutkastets bestemmelser om spaning, infiltrasjon, provokasjonslignende etterforskningsmetoder og bruk av uriktig legitimasjon, deriblant altså den nevnte bestemmelsen om spaning, i det alt vesentlige er en kodifikasjon av ulovfestet rett, jf. punkt 14.10.2. En rekke av forslagene til Straffeprosessutvalget i NOU 2016: 24 ble fulgt opp av Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 146 L (2020–2021). Straffeprosessutvalgets forslag om spaning ble ikke fulgt opp i denne omgang.

I Prop. 1 LS (2018–2019) om skatter, avgifter og toll punkt 16.4 vurderer Finansdepartementet Skatteetatens adgang til skjult observasjon. I påvente av en avklaring om politiet vil få en egen hjemmel for spaning, foreslo departementet ikke en rettslig regulering av Skatteetatens adgang til skjult observasjon. Departementet la imidlertid til grunn at i hvilken grad politiet kan foreta spaning, vil være retningsgivende for skattemyndighetenes adgang til å foreta skjult observasjon. Det påpekes imidlertid enkelte forskjeller mellom de to etatene som kan gjøre at vurderingen ikke nødvendigvis blir sammenfallende. I proposisjonen konkluderes det med at

«[k]onsekvensen av departementets standpunkt er at det fortsatt vil være retten til privatliv, som er vernet etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, som setter grenser for hvilke «åpne» kilder Skatteetaten kan benytte seg av i kontrollarbeidet. Departementet ser det i denne sammenheng ikke som nødvendig å ta nærmere stilling til hvor grensen går. Etter departementets oppfatning kan det innenfor grensene som følger av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, og med utgangspunkt i det ansvaret skattemyndighetene har for å håndheve lovgivningen på dette avgrensede samfunnsområdet, oppstilles enkelte retningslinjer for bruken av «åpne» kilder.»

På samme måte som for Skatteetaten, foreslo departementet i høringsnotatet om forslag til ny vareførselslov å avvente en rettslig regulering av tollmyndighetenes adgang til å drive skjult observasjon i påvente av en avklaring av om politiet får en egen hjemmel for spaning. Departementet fant imidlertid grunn til å påpeke enkelte særlige forhold knyttet til tollmyndighetenes bruk av skjult observasjon.

Kripos er enig i at spørsmålet om lovregulering av hjemmel for spaning må ses i sammenheng med eventuell regulering for politiet, men savner likevel en nærmere definisjon av rammene for hva tollmyndighetene faktisk kan gjøre i sin kontrollvirksomhet. Riksadvokaten uttaler:

«I påvente av lovregulering av rammene for politiets spaningsvirksomhet er det ikke i notatet foreslått lovregulering av tollmyndighetens adgang til å observere, men adgangen til «særlig systematisk og langvarig observasjon» er likevel omtalt i notatet punkt 6.9.17. Det er noe uklart om beskrivelsen av hvilke rammer som gjelder i dag er helt dekkende. Blant annet er det ikke opplagt at det er tilstrekkelig med en «indikasjon» på ulovlig vareførsel for at privatpersoner skal kunne utsettes for langvarig observasjon. Riksadvokaten går ikke nærmere inn på dette, men bemerker at det ville være en fordel dersom rammene for tollmyndighetenes observasjonsvirksomhet blir utpenslet noe klarere enn det som fremgår av notatet.»

Tolletaten har utarbeidet interne retningslinjer for etatens spaningsvirksomhet. Departementet mener retningslinjene gir tilfredsstillende rammer for tollmyndighetenes adgang til skjult observasjon.

Spaning er i retningslinjene definert som ulike former for skjult observasjon av personer, transportmidler eller andre kontrollobjekter over kortere eller lengre tid, med det formål å avdekke ulovlig vareførsel til og fra tollområdet. Kortvarig observasjon, selv om den ikke er synlig, i grensenære områder eller mot flyplasser, buss- og jernbanestasjoner, ferge-, kai- og havneanlegg regnes ikke som spaning. Såkalt internettspaning, det vil si innhenting av informasjon fra åpne kilder, er ikke omfattet, men Tolletaten har også utarbeidet interne retningslinjer for bruk av åpne kilder.

Det må foreligge mistanke om brudd på eller planlegging av brudd på tollovgivningen før spaning kan iverksettes. Avkreftes mistanken underveis i spaningsoppdraget, skal spaningen avsluttes. Det kreves ikke sannsynlighetsovervekt for å konstatere mistanke, men mistanken må forankres i objektive og konkrete holdepunkter. Mistanken kan være basert på etterretning, tips, observasjoner eller andre holdepunkter.

Tollmyndighetenes spaningsadgang er stedlig avgrenset ved at spaningen må skje på steder i tilknytning til områder som er angitt i tollovens kontrollbestemmelser (kontrollområder). Det er i retningslinjene lagt til grunn at hvis mistanken er rettet mot antatt kriminelle miljøer, eller det foreligger sterk mistanke om alvorlig tollovertredelse, kan (intensiteten og) den geografiske tilknytningen til kontrollbestemmelsene i noen grad utvides ut over de nevnte kontrollområdene. Det samme gjelder dersom spaningen har umiddelbar tilknytning til et forhold som antas å være en unndragelse fra tollkontroll.

Det skal som hovedregel ikke foretas langvarig og systematisk spaning mot enkeltpersoner. Er spaningen rettet mot bestemte personer i kortere tidsintervaller, kan spaningen, etter en helhetsvurdering, vare lenger. I tilfeller hvor spaningen ikke er rettet mot en bestemt person, men mot transportmiddel, bygninger eller flere ubestemte personer, er det lagt til grunn at spaningen etter omstendighetene kan vare lenger. Det må under hele spaningsoppdraget vurderes om det er tilstrekkelig sammenheng mellom spaningen og de angitte kontrollområdene, om det foreligger mistanke om brudd på tollovgivningen og om spaningen for øvrig er nødvendig og forholdsmessig.

Det er ikke adgang til å spane mot private hjem (bolig, fritidsbolig og tilsvarende bygninger), og det er begrensninger i adgangen til å spane mot uteområde i nær tilknytting til private hjem (hage, oppkjørsel og lignende).

Retningslinjene regulerer ikke forholdet til politiet. Ved mistanke om smugling av alkohol, sigaretter, narkotika, dopingmidler eller store kvanta av andre restriksjonsbelagte varer, må Tolletaten vurdere konkret når og hvordan politiet skal informeres og involveres i spaningsaktiviteten.

6.3 Prosessuelle regler for kontrolltiltak

Enkelte høringsinstanser mener det er behov for prosessuelle og personelle regler for tollmyndighetenes bruk av kontrolltiltak, herunder bruk av makt.

Riksadvokaten viser til at kontrollhjemlene i vareførselsloven er omfattende og inngripende, og uttaler at «praktiseringen av disse bør på lik linje med politiets tilsvarende virksomhet kontrolleres, undersøkes og evalueres på en systematisk måte og med utgangspunkt i klare saksbehandlingsregler». Kripos mener at det er uheldig at loven ikke i større grad har prosessuelle regler om hvem som kan beslutte kontrolltiltak, i hvilken grad de skal føres kontroll med, notoritetskrav til vurderinger og beslutningsprosesser og krav til dokumentasjon av kontrollvirksomhet. Politidirektoratet peker også på behovet for prosessuelle og personelle regler, særlig knyttet til adgangen til å bruke makt.

Departementet legger til grunn at det i første rekke er påtaleinstruksen Riksadvokaten m.fl. sikter til når det uttales at «politiets bruk av kontroll- og tvangshjemler er undergitt relativt detaljerte regler om beslutningskompetanse, krav til notoritet-/dokumentasjon osv.». Påtaleinstruksen har detaljerte bestemmelser om blant annet saksbehandling, bruk av tvangsmidler, kroppslig undersøkelse av mistenkte og avhør. Flere av disse kan ha overføringsverdi for et tilsvarende regelverk for Tolletaten, blant annet for regler om hvem i Tolletaten som kan beslutte kontrolltiltak, og regler om etterfølgende kontroll av beslutninger. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å regulere slike forhold i loven, og departementet vil derfor be Tolldirektoratet om å utrede dette nærmere og utarbeide instruks for prosessuelle regler for bruk av kontrolltiltak i etaten.