5 Oppfølging av Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene

5.1 Bakgrunn

I Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene fra daværende Kommunal- og regionaldepartementet presenteres en samlet gjennomgang av tilsynsreglene i de ulike særlovene som gjelder for kommunesektoren. Bakgrunnen for gjennomgangen var ønsket om å koordinere de ulike tilsynsordningene som gjelder for kommunesektoren, slik at det i alle særlovene kom tydelig frem at tilsynet skulle være et rent lovlighetstilsyn, og at alt tilsyn ellers var godt begrunnet. Gjennomgangen var et resultat av Stoltenberg-regjeringens oppfølging av Stortingets forutsetning som fulgte av Innst. O. nr. 19 (2006–2007). Sistnevnte innstilling bygger igjen på en egen meldingsdel i Ot.prp. nr. 97 (2005–2006). Stortinget har gitt sin tilslutning til de føringene som følger av Meld. St. 7 (2009–2010), jf. Innst. 180 S (2009–2010).

På bakgrunn av en risiko- og sårbarhetsanalyse og en kostnads- og nytteanalyse, konkluderes det i Meld. St. 7 (2009–2010) at det fortsatt er behov for å beholde adgangen det statlige tilsynet har til å gripe inn overfor eventuelle brudd på de pliktene kommunene har i særlovgivningen. Selv om hjemlene ble beholdt, ville tilsyn i praksis fortsatt i stor grad måtte skje ut i fra risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyse). Ved å sørge for at det ikke oppstod indikasjoner på at regelverket ble brutt, ville kommunene ha mulighet til å påvirke hvor mye tilsyn de faktisk ble utsatt for.

Selv om det ikke ble foreslått noen endring av de statlige tilsynenes adgang til å gripe inn ved eventuelle brudd på kommunepliktene, ble det lagt føringer for koordinering av de ulike tilsynsordningene i særlovene. I praksis betød det at hjemlene for å kunne føre tilsyn skulle fremgå av den enkelte særlov, mens den rettslige reguleringen av tilsynenes fremgangsmåte ellers ble omfattet av kommuneloven kapittel 10 A om statlig tilsyn. Etter dette ville det fremgå eksplisitt av alle særlovene at tilsynet dreier seg om et rent lovlighetstilsyn.

Når det gjelder ROS-analysen av barnehageloven og hjemmelen for statlig tilsyn, tok denne utgangpunkt i blant annet fylkesmennenes tilsyn fra 2007 og 2008. På bakgrunn av resultatene fra disse tilsynene har departementet vurdert sannsynligheten for brudd på kommunepliktene i barnehageloven som relativt stor. Videre viste departementet til at barnehage er et viktig velferdsgode. Til tross for dette, har foreldre og barn få individuelle rettigheter og klagemuligheter. Departementet mente derfor det var nødvendig at det statlige tilsynet omfattet alle kommunepliktene i barnehageloven og tilhørende forskrifter.

5.2 Gjeldende rett

Etter barnehageloven § 9 har fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgavene den som barnehagemyndighet er pålagt etter loven. Tilsynet er således et lovlighetstilsyn. Tilsynets innhold og metode er ikke regulert gjennom barnehageloven. I embetsoppdraget fra Utdanningsdirektoratet legges det nærmere føringer for tilsynsaktiviteten og hvordan tilsynene skal gjennomføres. Fylkesmannens sanksjonsmulighet er ikke regulert i barnehageloven, men i kommuneloven kapittel 10 A.

I tillegg til å hjemle fylkesmannens tilsyn, følger det av barnehageloven § 9 at fylkesmannen er veilednings- og klageinstans. Videre gir bestemmelsen fylkesmannen rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning det er nødvendig for å ivareta fylkesmannens oppgaver.

5.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementets forslag i høringsnotatet tar sikte på å imøtekomme de føringene som følger av Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene.

Departementet foreslår å presisere at reglene om statlig tilsyn i kommuneloven kapittel 10 A, gjelder for fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven § 8. Departementet foreslår at det presiseres i loven at kommuneloven kapittel 10 A gjelder for fylkesmannens tilsyn.

Videre fremgår det av høringsnotatet at departementet ønsker å tydeliggjøre at tilsynet er et rent lovlighetstilsyn. For å ivareta føringene i ovennevnte melding foreslår departementet at bestemmelsen om statlig tilsyn med kommunen viser til barnehageloven § 8 og kapittel IV og V. Etter departementets vurdering vil en slik henvisning omfatte alle de bestemmelsene som regulerer kommunens oppgaver som barnehagemyndighet.

Departementet foreslår videre i høringsnotatet at reglene om statlig veiledning og klagesaksbehandling skilles ut i egne bestemmelser.

Høringsnotatets forslag innebærer ingen endringer i fylkesmannens adgang til å føre tilsyn med kommunens plikter som barnehagemyndighet.

5.4 Høringsinstansenes syn

Av de 101 høringsinnspillene om endringer i regelverket om tilsyn, er det 19 høringsinstanser som konkret uttaler seg om departementets lovforslag som følger opp Meld. St. nr. 7 (2009–2019). Disse høringsinstansene støtter departementets forslag til lovendringer, med unntak av PBL som ber om at alle lovforslag om regelverket om tilsyn trekkes. Fylkesmannen i Rogaland uttaler:

«Fylkesmannen i Rogaland støttar forslaga til presiseringar og endringar i barnehagelova § 9 for å synleggjere kva kommuneplikter som er gjenstand for statleg tilsyn og tydeleggjere at tilsynet er eit reint lovleg tilsyn der kommunelova kap. 10 A gjeld. Vi ser det også som klargjerande at Fylkesmannen si rettleiingsrolle og rolla som klageinstans er skilde ut i eigne reglar/ledd.»

Askøykommune uttaler at det er positivt at forslaget presiserer og rydder i fylkesmannens ulike roller når det gjelder tilsyn, veiledning og klagebehandling. Fjell kommune ber om at forslag til ny § 9 a om statlig råd og veiledning endres slik at det presiseres at fylkesmannen skal gi opplæring til kommuner og barnehageeiere.

5.5 Departementets vurdering og forslag

Forslagene i dette høringsnotat tar sikte på å imøtekomme de føringene som følger av Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene. Departementet foreslår følgende endringer i barnehageloven:

• Presisere at reglene om statlig tilsyn i kommuneloven kapittel 10 A gjelder for tilsyn som gjennomføres med hjemmel i barnehageloven

• Tydeliggjøre at tilsynet er et rent lovlighetstilsyn

• Skille ut regelen om statlig veiledning i egen bestemmelse

• Skille ut regelen om statlig klagebehandling i en egen bestemmelse

Forslagene innebærer ingen endringer i fylkesmannens adgang til føre tilsyn med kommunens plikter som barnehagemyndighet.

I Meld. St. 7 (2009–2010) anbefales det at tilsynshjemmelen utformes slik at det går klart frem hvilke kommuneplikter som skal være gjenstand for statlig tilsyn. Departementet foreslår at bestemmelsen om statlig tilsyn med kommunen, viser til barnehageloven § 8 og kapittel IV og V. En slik henvisning vil omfatte alle de bestemmelsene som regulerer kommunens oppgaver som barnehagemyndighet. De forskriftsfestede kommunepliktene vil være hjemlet enten i barnehageloven kapittel IV eller V og dermed omfattes av det statlige tilsynet.

I bestemmelsen om fylkesmannens tilsyn henvises det til kommuneloven kapittel 10 A. Slik synliggjøres det at kapitlet gjelder alt statlig tilsyn med kommunesektoren.

Det foreslås videre at fylkesmannens veiledningsrolle inntas i egen bestemmelse. Det samme gjelder fylkesmannens rolle som klageinstans og gjengivelsen av hvilke bestemmelser fylkesmannen er klageinstans for. Departementets forslag til ny lovbestemmelse om fylkesmannens rolle som klageinstans viderefører gjeldende ordlyd i barnehageloven § 9 første ledd, bortsett fra at det presiseres at fylkesmannen også er klageinstans på kommunale vedtak om tilskudd etter barnehageloven § 14 andre ledd. Dette er kun en rettsteknisk endring, da fylkesmannen allerede etter gjeldende rett er klageinstans for slike vedtak, jf. barnehageloven § 14 siste ledd. Fylkesmannens rolle som klageinstans på kommunale vedtak, er en fravikelse fra forvaltningslovens hovedregel om klageinstans, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd. Hovedregelen er at klageinstans for kommunale vedtak er kommunestyret eller en særskilt klagenemnd opprettet av kommunestyret. I forslaget presiseres det derfor at bestemmelsen om statlig klageinstans er en særlig regel.

Departementet viser til høringsuttalelse fra Fjell kommune der det bes om at forslag til ny § 9 a om statlig råd og veiledning endres slik at det presiseres at fylkesmannen skal gi opplæring til kommuner og barnehageeiere. Departementet vil bemerke at det ikke er noe i veien for at fylkesmannen gir kommuner og barnehageeiere opplæring som en del av sin veiledningsplikt. Departementet presiserer imidlertid at fylkesmannens veiledning i utgangspunktet ikke skal regnes som styrende. Ved å ta inn begrepet opplæring i lovens ordlyd kan det etter departementets vurdering sås tvil om at veiledningsplikten endres. Departementet vil derfor ikke foreslå å endre ordlyden i forslag til ny § 9 a.