3 Lovforslagets bakgrunn

3.1 Selskapsmessig og funksjonelt skille

3.1.1 Bakgrunn

Det skal investeres betydelig i strømnettet i årene fremover. Behovet for investeringer skyldes både nettets alder, forbruksvekst, urbanisering, økende effektuttak, økende krav til forsyningssikkerhet og mer fornybar kraftproduksjon. Mye av den nye produksjonen vil komme i områder der det fra før er stor produksjon og relativt lite forbruk. Det er et mål å legge til rette for en fremtidsrettet og klimavennlig energiforsyning.

Nettvirksomhet er et naturlig monopol og kundene kan ikke selv velge nettselskap. Det er derfor et særskilt behov for å beskytte kundene. Kostnadene er i hovedsak finansiert gjennom kundenes tariffer (nettleie), og foretakene må drive og utvikle nettvirksomheten på en måte som gjør at kundene ikke betaler mer enn nødvendig.

Departementet er opptatt av at nettselskapene også i fremtiden skal være tilpasset samfunnets behov for strømforsyning og nettilknytning. Kundene skal ikke betale mer enn nødvendig for nettjenester. Selskapene må ha evne til å foreta nødvendige investeringer, ha kompetanse til å ta i bruk ny teknologi og ellers løse sine oppgaver effektivt og rasjonelt. Dette krever både teknologisk og finansiell styrke.

Strømnettet er bygd opp over lang tid og under skiftende vilkår. Selv om vi har et tilfredsstillende kraftsystem nå, er det svakheter ved systemet som må forventes å forsterke seg fremover. Grunnlaget for fremtidens nett legges i dag. Det vil også framover bli stilt høye krav til investeringer, vedlikehold og beredskap i nettvirksomheten.

Olje- og energidepartementet nedsatte i 2013 en ekspertgruppe for å gi råd om en bedre nettorganisering. Ekspertgruppen avleverte sin rapport, «Et bedre organisert strømnett», i mai 2014. Rapporten ble deretter sendt på en bred høring. Gruppen ga et sett med tilrådninger, og anbefalte blant annet å etablere selskapsmessig og funksjonelt skille for alle nettforetak.

NVEs analyser av selskapenes drifts- og vedlikeholdskostnader i perioden 2004–2013 viser at foretak som driver kraftproduksjon eller kraftomsetning sammen med nettvirksomhet, har om lag 15 prosent høyere kostnader per kilometer nett, når det er tatt hensyn til kundetetthet og andre relevante geografiske forskjeller.

Krav om selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nettvirksomhet (monopol) og konkurranseutsatt virksomhet har vært tema ved flere anledninger, blant annet i Ot.prp. nr. 61 (2005–2006) hvor gjeldende krav til selskapsmessig og funksjonelt skille i energiloven ble foreslått.

Skillet mellom nett- og produksjons-/omsetningsvirksomhet er også et vesentlig element i EUs tredje energimarkedspakke. Dette er viktig for å bedre virkemåten til det indre markedet for energi med økt oppmerksomhet rundt teknologiutvikling, smarte nett og mer uregulerbar kraft i systemet.

3.1.2 Selskapsmessig og funksjonelt skille i dag

I 2015 har 144 selskap inntektsramme. Det innebærer at de er i en monopolsituasjon og tarifferer kunder. Av disse nettselskapene driver om lag 130 distribusjonsnett og om lag 70 regionalnett.

Alle nettforetakene har krav om regnskapsmessig skille. Det er 34 selskap som har selskapsmessig skille mellom nettvirksomhet og omsetning/produksjon. Dette er enten gjort frivillig eller som følge av pålegg fra NVE. 79 selskap har både nett og produksjon eller omsetning i samme juridiske enhet, mens 24 selskap er kraftprodusenter eller næring med liten nettvirksomhet. 80 selskap driver også med televirksomhet, og nesten alle driver med annen virksomhet, typisk installasjon/arbeid for andre og diverse vareomsetning.

Kun de 7 største selskapene har over 100 000 nettkunder, og har dermed krav til både selskapsmessig og funksjonelt skille etter energiloven. Disse har til sammen i overkant av 1,6 millioner kunder i distribusjonsnettet, det vil si i underkant av 60 prosent av kundemassen.

3.1.3 Hovedutfordringer ved dagens nettorganisering

Fordeler og ulemper ved integrasjon mellom nett og produksjon, omsetning og annen konkurranseutsatt virksomhet ble inngående drøftet i rapporten «Et bedre organisert strømnett». Rapporten inneholder en nærmere drøfting av internasjonale økonomiske studier av integrerte energivirksomheter. Fra en teoretisk synsvinkel er de viktigste ulempene med integrasjon av monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet i samme enhet knyttet til ineffektiv tilpasning (mangel på nøytralitet) og ineffektiv konkurranse.

Integrerte selskap vil kunne dra fordeler av egen nettkundebase for å fremme omsetningsvirksomhet. Integrerte nettselskap kan også komme til å tilgodese egen kraftproduksjon ved nettplanlegging. Slike utfordringer er krevende for regulator å avdekke, og vil kreve langt større ressurser til tilsynsvirksomhet og kontroll enn dersom aktivitetene hadde vært skilt.

Et integrert nettselskap kan ha insentiver til å konkurrere hardt i konkurransedelen, og la nettet belastes en større andel av kostnadene for annen virksomhet. Det kan gjøre det mindre attraktivt for konkurrenter å etablere seg i de konkurranseutsatte markedene. Vridninger i konkurransen medfører gjerne mindre effektiv ressursbruk for samfunnet. Det er også visse særtrekk ved den norske organiseringen av nettvirksomheten. Nettselskapenes inntekt er etter dagens økonomiske regulering delvis relatert til egne historiske kostnader. Et nettselskap vil derfor kunne skaffe seg høyere inntektsramme ved å øke sine kostnader. Dette kan skje ved å la en større andel av felleskostnader belastes nettvirksomheten. Slike forhold kan bety høyere tariffer enn nødvendig for brukerne av nettet.

En rekke energiselskap har utvidet sine virksomhetsområder til også å inkludere annen virksomhet som eksempelvis bredbånd, fjernvarme, alarmtjenester og lignende. Dersom energiselskapene belaster nettvirksomheten med kostnader fra slik virksomhet, vil det gi egne aktører urettmessige konkurransefortrinn, og bidra til et svekket marked for slike tjenester. Mange av de samme hensynene som ligger bak kravet om selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nett og produksjon/omsetning gjør seg derfor også gjeldende for annen konkurranseutsatt virksomhet.

Ekspertgruppen påpekte at dagens organisering gjør det krevende å sikre at selskapene fatter de riktige beslutningene med tanke på å møte samfunnets forventninger til strømforsyning i fremtiden. Mange selskap medfører mange grenseflater som gir koordineringsproblemer. Ekspertgruppen mente også at kompetanse og kapitaltilgang kan bli kritiske faktorer. I en del selskaper er en lite fleksibel utbyttepolitikk fra eierne en utfordring. Det kommunale og fylkeskommunale eierskapet er i varierende grad innrettet mot nettvirksomhetens behov. Utfordringer knyttet til integrerte energiverk er for øvrig påpekt i Produktivitetskommisjonens rapport, «Grunnlag for vekst og velferd», NOU 2015: 1. Produktivitetskommisjonen mener at krav om eiermessig skille bør utredes nærmere. Et krav om eiermessig skille ville være å gå vesentlig lenger enn departementets foreliggende forslag.

I en rapport utarbeidet for NVE i 2012, «Skalaegenskaper i nettselskapenes forretningsprosesser», konkluderer PwC med at det i prinsippet er lite som skiller nettvirksomhetens aktiviteter fra øvrig industrivirksomhet når det gjelder stordriftsfordeler. Mange oppgaver i nettselskapet krever ikke nærhet til nettselskapenes anlegg. Det er derfor mulig å realisere gevinster i nettvirksomheten gjennom fusjoner.

I NVEs rapport nr. 28/2015, «Utvikling i nøkkeltal for nettselskap, med fokus på nettstruktur», analyseres nettselskapenes gjennomsnittlige avkastning, i perioden 2008–2013. Rapporten viser at nettselskap som ikke driver kraftproduksjon eller kraftomsetning i samme selskap, har vesentlig høyere avkastning enn de øvrige selskapene. Nettselskapene som i tillegg er underlagt krav om funksjonelt skille i tråd med andre elmarkedsdirektiv (direktiv 2003/54/EF) har høyest avkastning. Det er de 7 største selskapene som har innført selskapsmessig og funksjonelt skille. Det er trolig flere forklaringsfaktorer enn organisering som forklarer høyere avkastning, for eksempel selskapsstørrelse. Forskjellen i avkastning mellom nettselskap som er underlagt både selskapsmessig og funksjonelt skille og integrerte nettselskaper er ifølge NVEs analyser på minimum 3 prosentpoeng.

Det kan oppstå målkonflikter hvor andre hensyn enn nettvirksomhet prioriteres. For eksempel har NVE analysert sammenhengen mellom effektivitet i distribusjonsnettene og omfanget av televirksomhet i samme juridiske enhet. Resultatene av analysene viser at nettselskaper som driver televirksomhet er mindre effektive enn de som ikke gjør det. Ineffektiviteten er større desto større omfang televirksomheten har målt i forhold til størrelsen på inntektsrammen, når det samtidig tas hensyn til relevante forskjeller i rammevilkår.

3.2 Definisjon av transmisjonsnett

Som en følge av EUs tredje energimarkedspakke har departementet vurdert behovet for endringer i energiloven og naturgassloven. Den tredje energimarkedspakken ble vedtatt i EU i 2009 og viderefører og styrker EUs regulering av det indre markedet for elektrisk energi og for naturgass. Pakken omfatter tredje elmarkedsdirektiv (direktiv 2009/72/EF), tredje gassmarkedsdirektiv (direktiv 2009/73/EF), forordning nr. 713/2009 om opprettelsen av et byrå for samarbeid mellom energiregulatorer (ACER), forordning nr. 714/2009 om grensekryssende krafthandel og forordning nr. 715/2009 om betingelser for adgang til gasstransmisjonsnett. Energimarkedspakken er ansett som EØS-relevant, men ikke innlemmet i EØS-avtalen ennå.

Tredje energimarkedspakke stiller blant annet strengere krav til eiere av transmisjonsnett enn det som følger av andre energimarkedspakke. Det er nye krav om eiermessig skille, prosedyreregler for sertifisering av transmisjonssystemoperatør (TSO) og visse justeringer i de gjeldende direktivbestemmelsene som angir TSOens oppgaver. De nye kravene på elsiden er nærmere omtalt i departementets høringsnotat av 17. september 2013.

I en tilleggshøring av 19. desember 2014 foreslo departementet at kravene i elmarkedsdirektivet om eiermessig skille gjennomføres i Norge ved at Statnett blir eneste eier av transmisjonsnettsanlegg. Forslaget innebærer at slike anlegg vil måtte overdras til Statnett. Spørsmålet om transmisjonsnettets definisjon og utstrekning har betydning for hvem som blir berørt av slike krav. Departementet vil komme tilbake til gjennomføring av direktivets krav om eiermessig skille.

I høringsnotatet av 17. september 2013 la departementet til grunn at det er opp til det enkelte land å foreta den nærmere grensedragningen mellom transmisjons- og distribusjonsnett, innenfor rammene av direktivet. Departementet la også til grunn at det norske transmisjonsnettet i hovedsak består av anlegg som inngår i sentralnettsordningen, og at sentralnettets utstrekning i all hovedsak skulle ligge fast. Departementet påpekte at det likevel kunne være behov for enkelte justeringer. Departementet ba om høringsinstansenes merknader til definisjonen av transmisjon og behovet for en eventuell justering av sentralnettets utstrekning i forbindelse med gjennomføringen av tredje energimarkedspakke.

Departementet foreslår en definisjon av transmisjonsnett i energiloven som er i tråd med definisjonen i tredje elmarkedsdirektiv. Innenfor denne definisjonen foreslås det at departementet i enkeltvedtak kan fastsette hvilke anlegg som konkret er omfattet. Det foreslås at begrepet sentralnett endres til transmisjonsnett. Flere høringsinstanser har også foreslått en slik endring for å gi større klarhet. Departementet er kjent med at det pågår forhandlinger mellom Statnett og andre eiere av sentralnett om overdragelse av anlegg i sentralnettet. En avklaring av transmisjonsnettets utstrekning vil bidra til å klargjøre rammene for slike prosesser. Departementet vil samtidig kunne begynne prosesser med å omklassifisere anlegg til transmisjon som en del av forberedelsene til krav om eiermessig skille som følge av EUs tredje energimarkedspakke.

3.3 Operatør av distribusjonssystem

EUs tredje elmarkedsdirektiv inneholder et eget kapittel om operatør av distribusjonssystem (DSO). Disse bestemmelsene var omtalt i departementets høringsnotat av 17. september 2013. I Ot.prp. nr. 61 (2005–2006) la departementet til grunn at virksomheter med konsesjon i regional- og distribusjonsnettet er å anse som DSO i henhold til andre elmarkedsdirektiv (direktiv 2003/54/EF). Det vises til nærmere omtale i kapittel 4.2 nedenfor. Ut fra en slik definisjon er det mange DSOer i Norge i dag. Som nevnt i kapittel 3.1.2 ovenfor driver om lag 130 selskaper distribusjonsnett og 70 regionalnett. Etter departementet vurdering kan det bli aktuelt å gi nettselskapene flere oppgaver i fremtiden. Det foreslås en hjemmel i energiloven for utpeking av koordinerende operatør av distribusjonssystem.

Både andre og tredje elmarkedsdirektiv har bestemmelser om at medlemsstatene skal peke ut, eller kreve at netteiere peker ut, en eller flere DSOer er. I tredje elmarkedsdirektiv er bestemmelsen inntatt i artikkel 24. Oppgavene til DSO harmonerer etter departementets syn godt med de oppgaver nettkonsesjonærene har. For regionalnettet er det samtidig ikke like opplagt hvem som anses som DSO i direktivets forstand. Det foreligger ikke her områdekonsesjon etter energiloven § 3-2. Departementet legger likevel til grunn at energiloven, dens forskrifter, konsesjoner og vilkår gjennomfører de krav som stilles til nettselskaper etter andre elmarkedsdirektiv.

I tredje elmarkedsdirektiv er det gjort noen endringer i bestemmelsene om DSO, som ble gjennomgått i høringsnotatet av 17. september 2013. I artikkel 25 er det inntatt en ny formulering om at DSO skal sørge for systemets evne på lang sikt til å møte en rimelig etterspørsel etter nettjenester. Departementet forstår dette som et krav om at nettforetakene må foreta de nødvendige investeringer i nettet. Departementet viser i den sammenheng til krav i medhold av energiloven om å holde anleggene i tilfredsstillende driftssikker stand, samt øvrige virkemidler gjennom inntektsrammereguleringen og KILE-ordningen, som bidrar til å sikre investeringer i nett. Øvrige krav om at nettselskap skal opptre nøytralt, ikke-diskriminerende og gi informasjon til kunder er gjennomført i energilovforskriften. Artikkel 25 åpner for at DSOer kan gis ytterligere oppgaver relatert til energitap og reservekapasitet i nettet, samt ansvar for balansetjenester i distribusjonsnettet. Departementet ser ikke behov for noen særskilt gjennomføring av denne bestemmelsen.

I artikkel 26 om selskapsmessig og funksjonelt skille er det foretatt en innstramning i kravene om vertikalt integrerte selskapers overvåkningsprogram og bruk av en «compliance officer» for å sikre at reglene overholdes. Slike krav er gjennomført i forskrift om kraftomsetning og nettjenester av 11. mars 1999 nr. 301. Departementet legger til grunn at nødvendige bestemmelser for å gjennomføre direktives krav kan inntas i forskrifter til energiloven. Reguleringsmyndigheten skal også overvåke at nettselskapene overholder nøytralitetsplikten. I artikkel 27 er krav om nettselskapenes behandling av konfidensiell informasjon videreført. Krav om taushetsplikt følger i dag av energilovforskriften.

I artikkel 28 er det en ny bestemmelse om lukkede distribusjonssystemer. For slike systemer kan det blant annet gjøres unntak fra prinsippene om anskaffelse av nettap og krav om forhåndsregulering av tariffer. Departementet ser det ikke som nødvendig med endringer i energiloven på dette punktet, og viser også til at dette er «kan»-bestemmelser etter direktivet. I artikkel 29 er bestemmelsen om kombinert operatør for distribusjons- og transmisjonssystem endret. For en slik aktør vil kravene om eiermessig skille gjelde. Departementet legger opp til at forslag til gjennomføring av direktivets krav om eiermessig skille fremmes på et senere tidspunkt, men vil samtidig påpeke at Statnett SF i dag er atskilt fra Statkraft SF og med hvert sitt eierdepartement.

3.4 Unntak fra forvaltningsloven ved fastsettelse av inntektsrammer

NVE regulerer nettselskapene økonomisk gjennom fastsettelse av årlig inntektsramme for hvert enkelt selskap. Inntektsrammen innebærer et tak for nettselskapets tariffinntekter. Inntektsrammen kan, av flere årsaker, være satt for høyt eller for lavt. Etter forvaltningsloven §§ 34 og 35 er vedtaksinstansens og klageinstansens mulighet for omgjøring av vedtak til skade for en part begrenset i tid. NVEs vedtak om inntektsramme kan derfor i praksis ikke omgjøres til skade for en part, med mindre feilen er av en slik karakter at vedtaket er å anse som ugyldig. Dette innebærer at dersom NVE oppdager feil i datagrunnlaget etter at vedtak er fattet, vil nettselskapene beholde den opprinnelige inntektsrammen, selv om den i realiteten er for høy som følge av feilen.

Bestemmelsene i forvaltningsloven om omgjøringsadgang gir nettselskapene insentiver til å unnlate å påpeke faktiske eller mulige feil i datagrunnlaget i forkant av at vedtak fattes. Dette er etter departementets syn uheldig for nettkundene. Formålet med forslaget er at inntektsrammene skal kunne korrigeres også dersom de er satt for høyt, slik at inntektsrammene blir så riktige som mulig.