5 Departementets lovforslag

5.1 Selskapsmessig og funksjonelt skille

5.1.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotat av 15. april 2015 at energiloven endres slik at det stilles krav om selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nettvirksomhet og annen virksomhet for alle energiforetak med inntektsramme fastsatt av NVE.

Departementet foreslo å endre definisjonen av «vertikalt integrert virksomhet» i § 1-3 tredje ledd til «integrert foretak», slik at også annen konkurranseutsatt virksomhet enn energirelatert trekkes inn. Denne definisjonen er avgjørende for hvem som omfattes av kravene om selskapsmessig og funksjonelt skille.

Departementet foreslo endringer i § 4-6 om selskapsmessig skille og § 4-7 om funksjonelt skille. Selskapsmessig skille innebærer at nett og annen virksomhet må skilles ut i separate enheter. Etter forslaget skulle ikke nettselskapet ha kontroll over foretak som driver annen virksomhet. Den som kontrollerer et nettselskap skulle heller ikke drive annen virksomhet som er konsesjonspliktig etter energiloven.

Departementet foreslo at det selskapsmessige skillet ikke skal være til hinder for samarbeid om felles driftssentral mellom nett-, produksjons- og/eller fjernvarmevirksomhet, forutsatt at nettforetaket har styring og ansvar for driftssentralens nettfunksjoner. Det ble også foreslått en hjemmel for departementet til å gi forskrift om nettforetakets adgang til å selge eller leie ut egen kapasitet.

Krav om funksjonelt skille ble på samme måte som for selskapsmessig skille foreslått utvidet til ikke bare å gjelde mellom nettvirksomhet og produksjon og omsetning, men også å gjelde annen virksomhet.

Høringsforslaget inneholdt en adgang for departementet eller reguleringsmyndigheten til å gi dispensasjon fra hele eller deler av kravene til selskapsmessig og funksjonelt skille.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

5.1.2.1 Overordnede synspunkter

En rekke høringsinstanser støtter departementets forslag om selskapsmessig og funksjonelt skille for alle nettselskap, herunder også skillet mot annen virksomhet enn produksjon/omsetning av elektrisk energi. Dette gjelder Samarbeidande Kraftfylke, Nordlandsnett AS, Troms fylkeskommune, Elektroforeningen, Ringeriks-Kraft AS, Norsk Teknologi, Skagerak Nett AS, Elkraft entreprenører AS, Agder Energi AS, Statkraft AS, Trønder Energi Nett AS, Norsk Hydro ASA, Kabel Norge, E-CO Energi AS, Lyse Elnett AS, Mo Instrustripark AS, IndustriEl AS, Norsk Industri, Elkem, Celsa Armeringsstål AS, Herøya Nett AS, Mørenett AS, Ustekveikja Energi AS, Bergen kommune, Eigersund kommune, Nordland fylkeskommune, NVE, NHO, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Salten Kraftsamband AS, Energiveteranene, Småkraftforeninga, Statistisk sentralbyrå, Hafslund ASA, Statnett SF, NTE-konsernet (NTE Holding, NTE Nett, NTE Energi og NTE Marked), BKK AS, Lier Everk AS og EB Nett AS, Fjordkraft AS og Oslo kommune.

De som støtter forslaget fremhever blant annet at det vil sikre nøytralitet mellom monopol- og konkurranseutsatt virksomhet, herunder hindre kryssubsidiering og konkurransevridning, og at det dermed kan medføre lavere og riktigere nettariffer for kundene. Myndighetenes monopolkontroll blir enklere og mer kostnadseffektiv.

NVE mener det er avgjørende at det innføres krav til både selskapsmessig og funksjonelt skille. Selskapsmessig skille alene er, etter NVEs vurdering, ikke tilstrekkelig for å løse utfordringene med dagens integrerte kraftforetak. Dette fordi et konsern vil ha grunn til å optimalisere konsernets totale virksomhet, og ikke nødvendigvis optimalisere nettvirksomheten. Selskapsmessig og funksjonelt skille vil etter NVEs syn bidra til mer effektiv drift, utvikling og utnyttelse av nettet gjennom å legge til rette for strukturendringer som gjør at stordriftsfordeler utnyttes, gjennom økt oppmerksomhet på effektivitet i nettvirksomheten og gjennom reduserte muligheter for å belaste nettvirksomheten med kostnader som tilhører konkurranseutsatt virksomhet.

Statnett SF mener at foretaket vil være tjent med en utvikling i retning av færre og større regionale nettselskaper, og at dette vil lette koordineringen mot underliggende nett når det gjelder drift, beredskap og nettutvikling.

Energi Norge er positive til selskapsmessig skille, men det er delte meninger blant medlemmene om funksjonelt skille. Foreningen sier likevel at hensynet til likebehandling veier tyngst.

Mange høringsinstanser er negative til departementets høringsforslag. Dette gjelder Vik kommune, Sunnfjord Energi AS, Lom kommune, Røros e-verk, Høland og Setskog Elverk SA, Repvåg Kraftlag SA, Alta Kraftlag SA, Vang kommune, Finnås Kraftlag SA, Tinn kommune, Jondal kommune, Ullensvang herad, Drangedal everk KF, Sel kommune, Sognekraft, Fitjar kommune, Rindal kommune, Tinn Energi AS, Bindal Kraftlag, Stryn kommune, Finnmark fylkeskommune, KS Bedrift, Hå kommune, Nord-Salten Kraft AS, Tysnes Kraftlag SA, Stryn Energi AS, LO, Suldal kommune, Sunndal kommune, Valdres Energiverk AS, Defo, Kvam kraftverk AS, Hadsel kommune, Austervoll Kraftlag SA, Halsa kommune, Energi 1, Midtnett Buskerud AS, Jæren Everk AS, Vik kommune, Hadsel kommune, Sunnfjord Energi AS, Lom kommune, Meløy Energi AS, Landssamanslutninga for vasskraftkommunar (LVK) og Eidfjord kommune. Hardanger Energi AS uttaler at selskapet vil klare å gjennomføre et selskapsmessig og funksjonelt skille, men ser at dette vil medføre økte kostnader, og frykter at en streng fortolkning av reglene vil medføre en svekket beredskap og gjenoppretting etter feil.

De fleste som er mot departementets forslag, trekker fram funksjonelt skille som særlig problematisk. Flere uttaler også at de prinsipielt er for skille, men ikke for de små selskapene. SFE Nett AS uttaler at forslaget ikke er problematisk for deres selskap, men ser det vil være vanskelig for små selskaper. Noen foreslår også egne grenser. For eksempel foreslår KS en grense på 30 000 til 50 000 kunder. En rekke høringsinstanser ønsker at EU-grensen fortsatt skal gjelde. Statkraft SF mener det er behov for unntak for enkelte produksjonslinjer. Hydro Energi AS mener kravet ikke bør omfatte nettanlegg der hovedfunksjonen er knyttet til egen forbruks- eller produksjonsvirksomhet, og som kun har et fåtall nettkunder (selskap med begrenset nettvirksomhet). Mo Industripark AS og Herøya Nett AS mener også det bør gjøres unntak for industriparker. Hydro Energi AS mener i tillegg at forutsetningen om at kravet kun omfatter selskap med inntektsramme bør komme klart frem av lovens ordlyd.

LVK mener at forslaget må ta utgangspunkt i at strømnettet er kritisk infrastruktur. LVK mener derfor hensynet til robusthet, forsyningssikkerhet og beredskap bør tillegges mer vekt, og ikke bare hensynet til kostnadseffektivitet. LVK mener at krav om skille uten hensyn til antall kunder og virksomhetenes størrelse går lenger enn det som er nødvendig av hensyn til formålet.

Mange av høringsinstansene som er imot forslaget, herunder Defo og KS Bedrift, mener at de samfunnsøkonomiske konsekvensene, inkludert de distriktsmessige konsekvensene, av forslaget ikke er tilstrekkelig utredet i tråd med utredningsinstruksen. De mener at det heller ikke er dokumentert at skillet medfører lavere kostnader og tariffer. Tvert imot anføres det at forslaget er fordyrende, særlig forslaget om funksjonelt skille, og at resultatet sannsynligvis vil bli økte tariffer for kundene. Det blir også påpekt at kravet om selskapsmessig skille vil gi langt flere selskaper i bransjen. Det vises til at forsyningssikkerhet og beredskap i distriktene blir svekket, blant annet på grunn av utformingen av KILE-ordningen. Det vises også til at frykten for kryssubsidiering er betydelig overdrevet. Flere høringsinstanser, herunder Defo, viser også til at kommunereformen kan bety mye for selskapsorganiseringen, og at det ikke er nødvendig å sette i gang omfattende tiltak mot bransjen nå om det er færre selskap som er målet.

SFE Nett AS er skuffet over at høringsnotatet ikke inneholder virkemidler for å håndtere utfordringene med regionalt forhøyede nettariffer som følge av nett til ny fornybar energi.

5.1.2.2 Nærmere om integrert foretak og kravene om selskapsmessig og funksjonelt skille

Energi Norge og Skagerak Nett AS stiller spørsmål ved hvorvidt endringen fra «eie» til «kontroll» i forslaget § 4-6 første ledd om hvem nettforetaket kan kontrollere og hvem som kan kontrollere nettforetak, er ment å innebære en materiell endring, og støtter i så fall ikke forslaget på dette punkt. Hydro Energi AS ber også om at det presiseres hva som ligger i kravet til at foretak som driver konsesjonspliktig produksjon eller omsetning ikke skal ha kontroll over nettforetak. Norsk Hydro ASA oppgir at selskapet eier en andel av Svelgfoss kraftverk, og at det derfor har omsetningskonsesjon etter energiloven, men at eierskapet ikke kan overføres til annet konsernselskap uten konsekvenser etter industrikonsesjonsloven.

TrønderEnergi Nett AS mener også det er noe uklart hva som menes med «annen virksomhet» og «kontroll» i lovforslaget. Hardanger Energi er også opptatt av hva som omfattes av nettvirksomheten, og mener det må omfatte blant annet administrasjon av nettoppgaver, vaktordning, beredskap og normal drift av nettet. TrønderEnergi Nett AS peker også på Validér AS, som er en tjenesteleverandør som eies av 25 nettselskap. Selskapet skal levere tjenester som effektiviserer og sikrer prosesser relatert til smarte strømmålere som innsamling, prosessering og analyse av målerdata. Troms Kraft Nett AS mener forslaget mangler tydelighet på hvilke aktiviteter nettselskapet kan drive med, for eksempel fellesføring. Mørenett AS mener også at «annen virksomhet» må defineres nærmere, og at det ikke bør settes for strenge avgrensninger mot tjenester det er samfunnsøkonomisk riktig å kunne kjøpe mellom eierselskap og nettselskap. Mørenett AS viser til veilysnettet hvor store deler er bygd som en integrert del av lavspentnettet, og at det er uklare grenselinjer mellom kommune og nettselskap om hvem som har eier- og driftsansvar.

Statnett SF legger i høringsuttalelsen til grunn at de samme kravene til skille skal gjelde for Statnett SF som for andre nettselskap om de ønsker å etablere konkurranseutsatt virksomhet. Statnett SF oppgir at foretaket i dag driver åtte datterselskaper som, selv om de er opprettet utfra ulike formål, er relatert til nettvirksomheten. Dette reiser spørsmål om forholdet til kravet i § 4-6 om at nettselskap ikke kan kontrollere selskap som driver annen virksomhet. Statnett SF mener at lovforslaget må åpne for at selskaper som er opprettet som en forutsetning for å kunne drive en sikker nettvirksomhet ikke trenger dispensasjon. Noen av selskapene er opprettet for å forestå myndighetspålagte oppgaver. Statnett SF legger til grunn at det er ønskelig at disse eierskapene kan opprettholdes, da de er nært knyttet til TSO-oppgaven og ikke er etablert med formål å selge tjenester i et konkurransemarked. Statnett foreslår at det lages et unntak i loven eller i forskrift, som fritar disse typene selskapsetableringer fra forbudet i § 4-6 og reglene i § 4-7. Statnett SF selger også overskuddskapasitet i sitt kommunikasjonsnettverk i markedet, og mener det er viktig at denne typen virksomhet kan videreføres.

Advokatforeningen understreker at den nærmere avgrensningen av «annen virksomhet» blant annet vil sette rammene for nettselskapenes mulighet til å levere tjenester til andre selskap i samme konsern. Advokatforeningen anser en nærmere forskriftsregulering av dette som hensiktsmessig. Advokatforeningen mener også det kan oppstå tvil om hva som ligger i begrepet «gruppe» i forslaget § 1-3 tredje ledd, og mener terminologien bør avklares i forhold til aksjelovens begreper.

Samarbeidande kraftfylke etterlyser en avklaring vedrørende kravene til funksjonelt skille, særlig til de som skal sitte i styre og ledelse i nettforetaket. Advokatforeningen viser også til at det i små selskaper ikke alltid vil være like klare skiller mellom ledelsesfunksjoner og andre ansatte som i større selskap, og at en stor andel av de ansatte i små selskap gjerne vil ha reell beslutningsmyndighet og innflytelse over deler av selskapets virksomhet. Advokatforeningen mener at departementet ved rundskriv eller på annen måte bør klargjøre hva som anses som å «delta i ledelsen» i små selskap med få ansatte. Advokatforeningen etterlyser videre en klargjøring av hvilke begrensninger som skal gjelde for deltakelse fra morselskapets ledelse i nettselskapets styre. Foreningen viser til at en ordning der morselskapet verken vil kunne utøve innflytelse gjennom instruks eller styredeltakelse vil være et betydelig avvik fra selskapsrettens normalordning, og at det ikke bør være uklarhet rundt morselskapets stilling her.

Energi Norge mener også det er uklart hva departementet legger i «annen virksomhet» når det gjelder kravene til funksjonelt skille. Foreningen stiller spørsmål ved om det omfatter all annen virksomhet, inkludert salg av kundesentertjenester, regnskapstjenester og andre konserninterne tjenester. Energi Norge legger til grunn at det ikke omfatter typiske konserninterne fellestjenester som morselskapet selger til nettselskapet.

5.1.2.3 Særlig om driftssentral og forskriftshjemmel om salg eller utleie av egen kapasitet

Norsk Teknologi, Skagerak Nett AS, Elkraft entreprenører AS og Agder Energi AS støtter ikke den delen av forslaget som gjelder forskriftshjemmel om salg av overskuddskapasitet fra nettforetaket. Det vises blant annet til at dette øker risikoen for kryssubsidiering, svekker beredskap og vil ha en negativ innvirkning på utviklingen av leverandørmarkedet. Ringeriks-Kraft AS mener salg/leie av overskuddskapasitet fra driftssentraler og ved beredskap er viktig og nyttig, men at generell utleievirksomhet utover dette reduserer intensjonen med forslaget. Lier Everk AS og EB Nett AS mener at forskriftshjemmelen må begrenses til funksjoner der det ikke finnes et naturlig leverandørmarked, særlig at det ikke åpnes for salg/utleie av montørkapasitet utenom i beredskapssituasjoner.

Blant de som støtter forslaget om overskuddskapasitet, understreker enkelte blant annet at det fortsatt bør være mulig for nettselskap å selge tjenester knyttet til fellesføringer og andre koordineringer, som for eksempel gravearbeider og veilys. Energi Norge mener det allerede i forarbeidene bør presiseres hva innholdet i forskriftsbestemmelsene vil være og hvilke funksjoner som vil bli regulert, siden dette kan ha betydning for hvilken organisering og samarbeid som bør etableres. Det vises til at for eksempel fellesføring er en åpenbar del av et nettselskaps ansvarsområde. Energi Norge og Lyse Elnett AS mener at forskriftsbestemmelsene bør være en del av kravene knyttet til tjenestekjøp i konsern og inntas i kontrollforskriften.

KS Bedrift og Sognekraft AS mener det ikke bør være noen restriksjoner på nettvirksomhetens salg av overskuddskapasitet, mens Defo understreker at det ikke må skje i et omfang som undergraver entreprenørmarkedet. Jæren Everk AS mener det må konkretiseres hvor mye overskuddskapasitet som kan selges.

Defo, KS Bedrift, SFE Nett AS, Samarbeidande kraftfylke, Troms fylkeskommune, Mørenett AS, Sognekraft AS, Hå kommune og NTE-konsernet er positive til samarbeid om felles driftssentral, og mener dette er viktig for beredskap og vil gi lavere kostnader. Agder Energi AS foreslår separate nett- og produksjonssentraler. Selskapet mener at samarbeid om driftssentral hindrer en robust struktur og gir horisontalt integrerte nettselskap.

NVE ser at det vil bli kostbart å dele eksisterende felles driftssentraler, men mener det er uheldig dersom bestemmelsen medfører at det etableres nye felles driftssentraler. NVE mener departementet bør gi signaler om at selv om det åpnes for å videreføre samarbeid om driftssentraler, vil disse på sikt kunne bli underlagt strengere krav til skille. NVE mener det ikke må skapes tvil om at det er nettselskapet som må ha ansvar og kontroll over nettsentralen og sikre at denne opptrer nøytralt. Driftskontrollfunksjoner, inkludert driftssentraler, bør etter NVEs vurdering ligge i nettforetaket, også der man har felles driftssentral.

En rekke høringsinstanser understreker viktigheten av at forskriftsbestemmelsene kommer raskt på plass.

5.1.2.4 Dispensasjon, gjennomføringsfrist mv.

Flere høringsinstanser har synspunkter på dispensasjonshjemmelen. Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at lovforslaget ikke inneholder noen nærmere presisering av i hvilke tilfeller det kan gis dispensasjon, og mener at det bør fremgå klarere av lovteksten. Dette mener også Hydro Energi AS og LVK. Austevoll Kraftlag SA mener det bør gis dispensasjon der det er åpenbart at dagens samdriftsfordeler overstiger nytteverdien med et selskapsmessig og funksjonelt skille, mens LVK mener det bør gis dispensasjon der det ikke vil gå imot formålet om å unngå konkurransevridning. Fitjar Kraftlag SA ber om en tidlig indikasjon på mulighetene for dispensasjon, slik at ikke selskapene bruker unødige ressurser på utredning og søknad.

Samarbeidande Kraftfylke støtter dispensasjonsadgangen og at myndigheten legges til reguleringsmyndigheten. Skagerak Nett AS støtter at dispensasjonsadgangen skal være snever, og mener dette bør fremkomme mer direkte av lovteksten. NVE, Ringeriks-Kraft, Norsk Teknologi, BKK AS og Fjordkraft AS støtter også en snever unntaksadgang. At et selskap er lite, bør etter NVEs vurdering ikke være et kriterium for unntak i seg selv.

I høringsnotatet ble det foreslått en tilpasningsperiode på tre år fra lovens ikrafttredelse. NVE støtter forslaget og mener at tre år er tilstrekkelig tid. NVE understreker at fristen på den ene side bør gi selskap og eiere klare insentiver til å påbegynne nødvendige organisasjonsendringsprosesser, og på den annen side tilstrekkelig tid til å finne frem til hensiktsmessige organisasjonsløsninger samtidig som hensynet til drift, investeringer, sikkerhet og beredskap ivaretas.

Elkraft entreprenører AS, Skagerak Nett AS og Kabel Norge mener at tre år er for lang tid, mens BKK AS mener perioden hvert fall ikke må være lenger enn tre år. Samarbeidande Kraftfylke ønsker på den annen side at dispensasjonsadgangen også skal gjelde for treårsfristen, da det blant annet vises til at det kan være hensiktsmessig å avvente resultatet av kommunereformen. LVK og Kvam kraftverk AS ønsker også at overgangsperioden ses i sammenheng med kommunereformen, og anbefaler en utvidet overgangsperiode. Energi Norge mener at treårsfristen ikke bør starte før de underliggende forskriftsbestemmelsene er på plass

Energi Norge mener at departementet bør klargjøre de konsesjonsrettslige følgene av forslaget, herunder varighet og øvrige vilkår i nye konsesjoner, og at praksisen i utgangspunktet ikke skal innebære noen skjerping fra eksisterende konsesjoner. Departementet har også fått flere høringsinnspill, blant annet fra Energi Norge, om at det er behov for positive tiltak fra myndighetene, for eksempel ved at omorganiseringer kan skje uten skatte- og avgiftsmessige konsekvenser for selskapene.

Energi Norge, Finnås Kraftlag SA og Fitjar Kraftlag SA peker på særlige utfordringer for samvirkeforetak dersom selskapsmessig og funksjonelt skille skal gjennomføres. Høringsinstansene legger til grunn at kravet om selskapsmessig skille innebærer at virksomheten som skal skilles ut fra samvirkelaget må legges i særskilte aksjeselskaper uten lovbestemt adgang til selskapsmessig, skattemessig og avgiftsmessig kontinuitet, eller at samvirkeforetaket i sin helhet først omdannes til aksjeselskap. Fitjar Kraftlag SA skriver at samvirkeforetak trenger flere ordinære årsmøter for å vedta vedtektsendringer.

Fjordkraft AS mener at det også bør være forbud mot å benytte tilnærmet samme navn på konkurranseutsatt virksomhet som nettforetaket.

5.1.3 Departementets vurdering

5.1.3.1 Hovedpunktene i forslaget

Departementet mener at etablering av selskapsmessig og funksjonelt skille for alle nettforetak, vil være et viktig skritt i riktig retning av å fjerne uheldig sammenblanding mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet. Kravene må fortsatt suppleres med tilsyn og kontroll. Erfaring tilsier at det er behov for en innskjerping av regler for å sikre nettselskapenes nøytralitet.

Departementet fastholder forslaget om å fjerne grensen på 100 000 nettkunder når det gjelder krav til nettvirksomhet om selskapsmessig og funksjonelt skille. En videreføring av denne grensen ville medføre at flertallet av selskapene i Norge ikke omfattes av krav til selskapsmessig og funksjonelt skille. De samme hensyn gjør seg gjeldende for å kreve skille for både små og store selskap. Departementet legger vekt på at kundene bør ha rett til å møte nøytrale nettselskap, uavhengig av hvor mange kunder nettselskapet deres har.

Departementet foreslår at kravet også skjerpes gjennom å kreve at nettvirksomheten ikke bare skilles fra produksjon og omsetning av elektrisk energi, men også fra annen virksomhet.

Kravene til skille i lovforslaget gjelder kun for nettselskap som har inntektsramme. I kontrollforskriften § 7-2 reguleres NVEs årlige vedtak om inntektsrammer for nettvirksomheten. Selskap som ikke er underlagt en slik regulering, kan være kraftprodusenter eller større industri som kun eier sin egen tilknytningsledning eller med egen transformering uten kunder. Formålet med å kreve skille gjør seg ikke gjeldende overfor slike selskap, som ikke tarifferer kunder eller bestemmer vilkår og betingelser for nettilknytning.

Flere høringsinstanser tar til orde for at samarbeid om felles driftssentral er viktig for beredskap og for å holde kostnadene nede. Ett selskap foreslår separate nett- og produksjonssentraler. NVE ser at det blir kostbart å dele eksisterende sentraler, men mener behovet for et strengere krav til skille mellom nett og produksjonssentraler må vurderes på sikt. Departementet påpeker at samarbeid om driftssentral kan ha en rekke praktiske fordeler. Samtidig bør driftssentralens tjenester tilbys markedet på like og ikke-diskriminerende vilkår. Det må ikke fattes kommersielle beslutninger basert på markedssensitiv informasjon ervervet gjennom driftssentralen, og NVE har en viktig tilsynsrolle overfor aktørene. Departementet viser i den sammenhengen også til forordning (EU) nr. 1227/2011 om integritet og gjennomsiktighet i energimarkedet (REMIT), som ble sendt på høring i desember 2010. Forordningen inneholder regler om innsidehandel og forbud mot markedsmanipulasjon, og vil bli gjennomført i norsk rett etter innlemmelse i EØS-avtalen. Ytterligere bestemmelser om samarbeid om felles driftssentral kan gis med hjemmel i § 4-6 siste ledd.

Departementet har fått flere innspill i høringen om hvilken virksomhet nettforetaket fortsatt bør kunne drive. Departementet er enig med høringsinstansene i at det kan være behov for en nærmere konkretisering av reglene, og anser det mest hensiktsmessig at dette ved behov gjøres i forskrift med hjemmel i § 4-6 annet ledd. Når det for eksempel gjelder fellesføring av annen infrastruktur med nettselskapenes master, anser ikke departementet dette som annen virksomhet, så lenge det kun er snakk om utleie av plass i mastene.

Energi Norge har i høringen stilt spørsmål ved hvordan det funksjonelle skillet skal forstås når det gjelder annen virksomhet i morselskapet, og har tatt til orde for at det ikke kan omfatte typiske konserninterne fellestjenester som morselskapet selger til nettselskapet. Også Advokatforeningen ba i høringen om en klargjøring av hvilke begrensninger som skal gjelde for deltakelse fra morselskapets ledelse i nettselskapets styre. Departementet er enig i at det er hensiktsmessig at morselskapet kan tilby administrative fellestjenester til konsernet som det er naturlig at ligger i morselskapet, for eksempel lønn og HR-tjenester. Departementet legger til grunn at dette ikke vil regnes som «annen virksomhet» i morselskapet. Dersom morselskap eller kontrollerende eier driver annen virksomhet, vil derimot personer i ledelsen ikke kunne delta i ledelsen i nettforetaket.

Ordlyden i eksisterende § 4-7 annet ledd forbyr ikke at personer i ledelsen i morselskap eller kontrollerende eier deltar i ledelsen i underliggende nettforetak. Samtidig viser departementet til forslaget til annet ledd (eksisterende tredje ledd), hvor det gjelder et forbud mot instrukser i den daglige driften og avgjørelser vedrørende utbygging eller oppgradering av nettet. Denne bestemmelsen må også leses på bakgrunn av andre elmarkedsdirektiv artikkel 15, som er videreført i tredje elmarkedsdirektiv, og som skal bidra til å sikre nettselskapet den nødvendige uavhengighet i daglig drift og investeringer i nettet. Hva som regnes for å være «instrukser» etter forslaget til § 4-7 annet ledd (nåværende tredje ledd) er ikke nærmere definert i lovteksten. Det er ikke krav om at instruksen må ha noen bestemt form. At f.eks. samme person er daglig leder i nettforetak og daglig leder i morselskap eller kontrollerende eier, vil etter departementets vurdering ikke være forenlig med forbudet mot instrukser i den daglige driften av nettforetaket.

Departementet har også fått innspill om at det er behov for klargjøringer vedrørende kravene til funksjonelt skille, og hvem som anses for å «delta i ledelsen» i små selskap. Advokatforeningen viser til at en stor andel ansatte i små nettselskap gjerne vil ha reell beslutningsmyndighet og innflytelse over deler av selskapets virksomhet. Departementet viser her til uttalelsene i Ot.prp. nr. 61 (2005–2006) side 65 i forbindelse med innføringen av funksjonelt skille i energiloven, hvor det blant annet fremgår at: «Alle personer med sentrale administrative og ledende funksjoner, uavhengig av titler eller andre formalia, er å anse som en del av ledelsen i lovens forstand.» Hvem som anses for å ha en ledende funksjon, og i denne sammenheng anses for å delta i ledelsen i foretaket, må vurderes konkret i det enkelte tilfellet.

Departementet foreslår at dagens formulering «eie eller eies» i § 4-6 endres til «kontroll» når det gjelder hvem som kan kontrollere, eller kontrolleres av, nettforetak. Enkelte har i høringen stilt spørsmål ved om dette innebærer en realitetsendring. Departementet bemerker at dagens begrep «eie» kan være noe uklart, særlig fordi det ikke er spesifisert hvor mange aksjer eller selskapsandeler en aktør må inneha for å anses som «eier». I Ot.prp. nr. 61 (2005–2006) er det på side 65 uttalt at: «Første ledd tredje punktum fastslår at nettvirksomheten ikke selv direkte kan eie eller eies av enheter med virksomhet innen produksjon eller omsetning av elektrisk energi. (…) I vurderingen av eierskapet vil det legges vekt på at holdingselskaper o.l. er reelle.» Departementet mener bruken av «kontroll» gjør lovens kriterium klarere ved man i vurderingen ser hen til hvem som kan utøve reell eierstyring (bestemmende innflytelse). Også indirekte kontroll gjennom flere selskapsnivåer kan etter dette være omfattet.

Advokatforeningen har i høringen også spilt inn at det kan oppstå tvil om hva som ligger i begrepet «gruppe» i forslaget § 1-3 tredje ledd. Departementet viser til omtalen i Ot.prp. nr. 61 (2005–2006) side 64 i forbindelse med innføringen av begrepet i energiloven, og foreslår ingen endringer i dette.

Statnett SF har i sin høringsuttalelse opplyst at foretaket har åtte datterselskaper, som alle helt eller delvis er relatert til nettvirksomheten, og stiller spørsmål ved hvordan disse vil vurderes under den foreslåtte regelen om at nettforetak ikke skal kunne eie annen virksomhet. Departementet foreslår å ta ut referansen til integrerte selskap med systemansvar av bestemmelsen i § 4-6 om selskapsmessig skille, slik at denne gis anvendelse for nettselskaper på lavere nettnivåer enn transmisjon. Dette vil forenkle lovteksten. Departementet legger samtidig til grunn at Statnett som eier av et transmisjonssystem er å anse som transmisjonssystemoperatør (TSO). Etter hovedmodellen i tredje elmarkedsdirektiv er det krav om eiermessig skille for TSO, og dette er strengere enn krav om selskapsmessig og funksjonelt skille. Departementet mener at Statnett i dag oppfyller kravene i andre elmarkedsdirektiv. I medhold av lov om statsforetak vil departementet også kunne sikre at Statnetts organisering er i henhold til de gjeldende kravene i andre elmarkedsdirektiv. Departementet vurderer egne bestemmelser om TSO til gjennomføring av tredje elmarkedsdirektiv.

Når det gjelder hva slags virksomhet nettforetak kan eie, viste TrønderEnergi Nett AS i sin høringsuttalelse til Validér AS, som er en tjenesteleverandør som eies av 25 nettselskap. Selskapet skal ifølge TrønderEnergi Nett AS levere tjenester som effektiviserer og sikrer prosesser relatert til smarte strømmålere som innsamling, prosessering og analyse av målerdata. Med forbehold om at det enkelte tilfellet må vurderes konkret, vil departementet bemerke at enheter hvor ingen foretak har kontroll, ikke vil være omfattet av den foreslåtte definisjonen av «integrert foretak».

5.1.3.2 Konsekvenser av forslaget

Departementet har mottatt mange høringsinnspill hvor det funksjonelle skillet fremheves som særlig kostnadsdrivende og problematisk. Departementet anser krav om funksjonelt skille som en styrking av det selskapsmessige skillet, og som en forutsetning for å sikre nøytralitet i nettvirksomheten og effektiv konkurranse for annen virksomhet. Det vises også til NVEs høringsuttalelse om at et konsern vil ha insentiv til å optimalisere konsernets totale virksomhet. Uten krav til funksjonelt skille vil det kreve mye kontroll for å sikre at nettvirksomheten opptrer uavhengig. En stor del av nettforetakets virksomhet dreier seg om investeringer. Etter departementets vurdering er det avgjørende for en rasjonell nettutvikling at nettforetakene har tilstrekkelig økonomisk selvstendighet til å selv kunne fatte de rette beslutninger om utbygging og oppgradering av nettet.

I mange av høringsinnspillene har det blitt etterlyst en samfunnsøkonomisk analyse av gevinstene av forslaget. Et viktig formål med en slik analyse er å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak før det fattes beslutning. Departementet viser til at ekspertgruppen som avga sin rapport i 2014 hadde representanter med samfunnsøkonomisk fagkompetanse kombinert med bred innsikt i det norske samfunnet og det norske kraftsystemet. Denne gruppen foreslo selskapsmessig og funksjonelt skille for alle energiforetak basert på samfunnsøkonomisk teori, teorier for selskapsanalyse og vurdering av en rekke internasjonale studier av temaet.

I departementets høringsnotat inngikk det også en analyse og vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene, uten at disse er tallfestet. Departementet viser særlig til at nytte og kostnader for det enkelte selskap er krevende å anslå, ettersom virkningene også påvirkes av fremtidige beslutninger hos en rekke individuelle foretak og deres eiere. Departementet har på denne bakgrunn ikke forsøkt å tallfeste de fremtidige nytte- og kostnadsvirkningene ved tiltaket. Departementet mener at den samlede effekten av tiltaket, og hvem som blir berørt, er godt opplyst.

Departementet har redegjort for at de største kostnadene vil komme for selskapene på kort sikt knyttet til de nødvendige omstillinger. Det kan blant annet komme kostnader knyttet til dokumentavgift, men det avhenger av hvordan omorganiseringen gjennomføres. I mange tilfeller vil ikke dokumentavgift påløpe, for eksempel ved fisjon av AS eller samvirkeforetak eller ved omdannelse til AS fra samvirkeforetak eller kommunalt foretak. På lang sikt forventes den samlede nytten av tiltaket å overstige kostnadene.

Nytten av tiltaket underbygges også av NVEs rapport nr. 28-2015 «Utvikling i nøkkeltall for nettselskap. Med fokus på nettstruktur» hvor de finner at rene nettselskap har statistisk signifikant høyere avkastning og lavere drifts- og vedlikeholdskostnader enn de vertikalt integrerte selskapene, når det er tatt hensyn til kundetetthet og andre relevante forskjeller. Ved å skille ut nettvirksomheten i egne foretak, tilrettelegges det samtidig for rasjonelle sammenslåinger. PwC har i en rapport fra 2013, «Skalaegenskaper i nettselskapenes forretningsprosesser», påvist at det trolig er urealiserte stordriftsfordeler i sektoren.

Departementet fremholder også at tiltaket reduserer kostnader ved kontroll og tilsyn fra NVE, fordi insentiver til nøytral opptreden fra nettselskapene styrkes ved en bedre organisering. Selskapsmessig skille bidrar til at det blir lettere å sammenlikne nettforetak. I tillegg reduseres barrierer for salg og sammenslåinger av nettforetak, blant annet dersom nett skilles ut fra virksomhet knyttet til vannkraftproduksjon.

Departementet har ikke omtalt distriktsmessige konsekvenser særskilt i høringsnotatet. Ettersom nettselskap er monopolvirksomhet, som i hovedsak finansieres av kundene, vurderer departementet det som viktig å holde god kostnadskontroll og at nettforetak ikke skal operere med distriktspolitiske målsettinger utover å gi et godt tilbud av nettjenester. Både husholdninger og næringsliv i distriktene har nytte av en mer rasjonell nettstruktur, som gir seg utslag i lavere tariffer på lang sikt.

Departementet kan ikke se at kravet om selskapsmessig og funksjonelt skille fører til dårligere forsyningssikkerhet eller svekket beredskap, som flere høringsinstanser har pekt på. Det er ikke noe i NVEs analyser i rapport nr. 28-2015 «Utvikling i nøkkeltall for nettselskap. Med fokus på nettstruktur» som tyder på at små, lokale selskap har bedre forsyningssikkerhet enn store nettselskap. Noen av høringssvarene har i denne sammenhengen også vist til KILE-ordningen. Departementet bemerker at KILE-ordningen er en del av den økonomiske reguleringen, og skal sørge for at alle selskap tar riktige investeringsbeslutninger og gjør de riktige prioriteringene i driften. I tillegg vil nettselskapene måtte forholde seg til de samme kravene til beredskap og leveringskvalitet som før, herunder krav om at full forsyning skal gjenopprettes uten ugrunnet opphold, jf. forskrift om leveringskvalitet av 30. november 2004 nr. 1557 § 2-1.

5.1.3.3 Dispensasjon, gjennomføringsfrist mv.

Departementet mener at kravet til selskapsmessig og funksjonelt skille skal gjelde generelt, men at det er behov for en dispensasjonsmulighet. Det har kommet en del innspill til dispensasjonsadgangen i høringen. Hvorvidt det skal dispenseres vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle hvis det foreligger særlige grunner. Det kan dispenseres fra hele eller deler av kravet til både selskapsmessig og funksjonelt skille, eventuelt bare hele eller deler av kravet om funksjonelt skille. Departementet antar at det for eksempel kan være aktuelt å gi dispensasjon dersom et selskap på grunn av særlige rettslige forhold ikke vil ha mulighet til å organisere seg ut av de nye kravene, eller vil ha behov for lengre tid for å gjøre dette.

I forslaget til dispensasjonshjemmel fremgikk det at myndigheten kunne ligge enten hos departementet eller reguleringsmyndigheten. I forslaget til endringer i energiloven som følge av tredje energimarkedspakke, foreslo departementet at NVE skal være reguleringsmyndighet. Departementet legger opp til at oppgavene for reguleringsmyndigheten klargjøres i forbindelse med gjennomføringen av tredje energimarkedspakke, og vil komme tilbake til dette.

Energi Norge har i høringen bedt om at de konsesjonsrettslige følgene av forslaget klargjøres. Departementet bemerker at dersom for eksempel nett skilles ut fra øvrig virksomhet i det integrerte foretaket, vil det måtte gis nye konsesjoner til det nye selskapet, da konsesjoner ikke kan overdras, jf. energiloven § 2-2 tredje ledd og energilovforskriften § 4-7 tredje ledd. Departementet viser til spesialmotivene til tidligere § 2-3 (nåværende § 2-2) i Ot.prp. nr. 43 (1989-90) på s. 87. Etter langvarig praksis ved omorganiseringer etter energiloven gis normalt konsesjon i det vesentligste på uendrede vilkår i tilfeller hvor eksisterende virksomhet skal videreføres av ny eier. Det kan likevel om nødvendig foretas samordning av utløpstidspunkter i tillegg til andre mindre justeringer.

Enkelte høringsinstanser har bedt om at forslaget stilles i bero inntil man har sett resultatene av kommunereformen. Etter departementets vurdering er dette to uavhengige prosesser, og den nye kommuneinndelingen gir ikke nødvendigvis noen føring på hvilke strukturendringer som bør skje i bransjen.

Selskapene vil ha behov for noe tid til å tilpasse seg de nye kravene. Departementet foreslo i høringen å fastsette en frist for når kravene måtte være gjennomført, og at denne skulle være tre år fra lovendringens ikrafttredelse. Departementet foreslår at det fastsettes i endringsloven at de nye kravene skal være gjennomført innen 1. januar 2019. Departementet forutsetter at eventuelle søknader om dispensasjon fra disse kravene vil kunne behandles før lovendringen formelt trer i kraft. Eksisterende krav til selskapsmessig og funksjonelt skille i §§ 4-6 og 4-7 vil fortsette å gjelde inntil lovendringen trer i kraft.

5.2 Definisjon av transmisjonsnett

5.2.1 Departementets forslag

Departementet la i høringsforslaget av 17. september 2013 til grunn at hensynet til en robust gjennomføring av direktivet tilsa at hjemmelsgrunnlaget for vedtak som fastsetter sentralnettets utstrekning ble gitt en tydeligere forankring i energiloven. Det ble foreslått å innta et nytt sjette ledd i energiloven § 1-3 (definisjoner):

Med sentralnett forstås i denne lov: Systemet for transmisjon av elektrisk energi, inklusive utenlandsforbindelser. Departementet fastsetter hvilke anlegg som inngår i sentralnettet.

Definisjonene av transmisjon og distribusjon i tredje elmarkedsdirektiv tilsvarer de som allerede følger av det andre elmarkedsdirektivet. For Norges del har departementet lagt til grunn at «transmisjon» omfatter overføring av kraft på sentralnettsnivå, mens regionalnettet og distribusjonsnettet anses som distribusjon i direktivets forstand, jf. Ot.prp. nr. 61 (2005–2006) side 20 og 31.

Etter departementets vurdering i høringsnotatet sammenfaller definisjonen av det norske begrepet «sentralnett» med definisjonen av transmisjonsnett i direktivets forstand. Hjemmel til å fastsette sentralnettets utstrekning ble foreslått lagt til departementet, med mulighet for delegering til NVE på ordinær måte som i dag. NVEs vedtak ville da, som i dag, kunne påklages til departementet. Departementet viste til at begrepet sentralnett var et innarbeidet begrep gjennom forvaltningspraksis, og innholdet i definisjonen ble i all hovedsak forutsatt videreført. Departementet mente nedtransformering til regionalnett fremdeles burde inngå i sentralnettet.

Det ble vist til at definisjonen av sentralnett i første rekke ville ha betydning for Statnett, men også for andre selskap som eier anlegg i sentralnettet. I 2013 tilsvarte anlegg eid av andre enn Statnett 4 prosent av samlet nettkapital i sentralnettet, og 6 prosent av samlet inntektsramme for sentralnettet. Statnett leier disse anleggene og tarifferer dem (sentralnettsordningen). Statnett har også viktige oppgaver knyttet til anleggene gjennom rollen som systemansvarlig. Det er imidlertid anleggseierne selv som har ansvaret for drift, vedlikehold og investeringer i anleggene gjennom anleggskonsesjonen.

Departementet viste i høringsnotatet til at en snever tolkning av direktivet kunne tilsi at installasjoner som eies av andre enn Statnett ikke skulle anses som et «system» innenfor et nærmere angitt område, slik definisjonen av TSO synes å forutsette.1 I så fall kunne man hevde at disse anleggene ikke anses som transmisjon. På den annen side kan det synes anstrengt å holde enkelte installasjoner for overføring av elektrisk kraft på sentralnettsnivå utenfor definisjonen av transmisjon, når anleggene i dag er definert som deler av sentralnettet og har en tilsvarende funksjon som sentralnettet for øvrig. Departementet merket seg også løsningen i Sverige, hvor det svenske stamnätet er ansett som transmisjonssystem med Svenska Kraftnät som transmisjonssystemoperatør. Departementet kom til at en definisjon med utgangspunkt i hvilke anlegg den systemansvarlige selv eier ikke ville passe i Norge.

Etter departementets vurdering ville direktivets krav til eiere av transmisjonssystem også måtte omfatte de sentralnettsanleggene som leies inn av Statnett. Nye krav om eiermessig skille som følge av tredje elmarkedsdirektiv vil derfor måtte gis anvendelse på disse anleggene ved gjennomføring av tredje pakke. Departementet ba samtidig høringsinstansene om merknader til definisjonen av sentralnett og behovet for en eventuell justering av sentralnettets utstrekning som følge av tredje energimarkedspakke.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, herunder Agder Energi, Defo, Energi Norge, Hydro, KS Bedrift, Nordlandsnett på vegne av nettselskap i Nordland, Øvre Eiker Energi, Midtnett Buskerud, Lier Everk, Flesberg Elektrisitetsverk, Ringeriks-Kraft og Hallingdal Kraftnett og Statnett støtter departementets vurdering av at dagens regionalnett i all hovedsak er å anse som distribusjon etter direktivet. BKK Nett og Mørenett mener det er viktig at regionalnettet forblir overordnet distribusjonsnett. Dette vil sikre at distribusjonsnettet i en region kan eies og utvikles av aktører med nødvendig lokal og regional kompetanse og kunnskap.

BKK Nett støtter departementets vurdering av at transmisjonsnett består av sentralnettet, og mener sentralnettet bør omfatte de anlegg som er nødvendige for å sikre en gjennomgående kraftflyt i 300 og 420 kV-nettet. Det kan derfor være behov for å inkludere enkelte anlegg som ikke inngår i dagens sentralnett. For BKK Netts del gjelder dette 300 kV-forbindelsen Fana-Kollsnes som senest ved ferdigstillelse av 420 kV-forbindelsen fra Kollsnes via Mongstad til Modalen vil være en naturlig del av sentralnettet.

BKK Nett påpeker videre at det ved endring av eierskap også vil kunne være nødvendig med enkelte tilpasninger i sentralnettets utstrekning for å finne et egnet grensesnitt mellom Statnett og eier av underliggende nett. Utgangspunktet må være at det kun er nødvendige primærkomponenter, det vil si de anleggsdelene som er nødvendige for å sikre en gjennomgående kraftflyt i sentralnettet, som kreves overtatt eller ekspropriert av Statnett. Eventuell overdragelse av andre nettanlegg og eiendommer må være en del av forhandlingene mellom partene. Dette vil blant annet være en problemstilling ved overtakelse av sentralnettskomponenter i stasjoner hvor det også er andre nettanlegg. Det vil også være behov for en avklaring av hvordan stasjoner med flere netteiere skal drives videre.

Defo støtter departementet i at det å trekke grensene mellom transmisjon og distribusjon er et nasjonalt anliggende. Defo mener at hva som utgjør transmisjon og distribusjon må vurderes ut fra et funksjonskriterium. Etter Defos syn er dagens regionalnett da å anse som distribusjon, men det kan ikke utelukkes at deler av regionalnettet har en transmisjonsfunksjon og bør henføres transmisjonsnettet. Beslutningen om å omklassifisere Lofotringen er et eksempel på dette. Å anse hele regionalnettet som transmisjon ville være uheldig, da det vil innebære en storstilt overdragelse av nett fra regionalnettselskapene til Statnett.

E-CO mener høringsnotatet har en mangelfull beskrivelse av sentralnettsordningen, og at departementet har feil forståelse av definisjonen av transmisjon og transmisjonssystem i direktivet. E-CO eier ingen linjer i sentralnettet, men diverse bryterfelt, en transformator og to reaktorer. Bryterfeltene er integrert i koblingsanleggene i selskapets kraftverk. E-COs anleggskonsesjoner omfatter både komponenter for å ivareta kraftverkets eget behov og komponenter for å ivareta transmisjonssystemets behov. En deling av koblingsanlegg vil medføre behov for omfattende ombygginger/investeringer. E-CO kan ikke se at direktivet skulle medføre problemstillinger ved utleie av bryterfelt som er integrert i kraftverkets koblingsanlegg, og ber departementet revurdere spørsmålet om slike bryterfelt utgjør et transmisjonssystem. E-CO ber departementet legge til grunn en annen begrepsbruk og en snevrere forståelse av direktivet, og viser også til løsningen som er valgt i Sverige.

E-CO mener at det er eksempler på at sentralnettet burde redefineres, og at 300 kV linjen fra Fåberg til Vinstra burde vært inkludert. Sentralnettet burde også redefineres hvor nedtransformering til for eksempel 66 kV skjer gjennom tre-viklingstransformatorer. Fra disse transformatorene må tilknyttede nettselskap betale et tillegg for den «samme» nedtransformeringen, siden denne foregår utenfor sentralnettet, men med samme produkt, dvs. levert 66 kV. En løsning er å inkludere deler av tre-viklingstransformatorene i sentralnettet.

Eidsiva Nett mener det er en lite rasjonell løsning at alle anlegg som er innleid i sentralnettet skal defineres som transmisjon og dermed underlegges kravene om eiermessig skille. Anleggets primærfunksjon må legges til grunn for klassifiseringen.

Eidsiva Nett viser til 132 kV-forbindelsen mellom Minne og riksgrensen mot Sverige i Charlottenberg som selskapet mener har primærfunksjon som regionalnett og sekundærfunksjon som utenlandsforbindelse. Eidsiva Nett mener anlegget kun er innleid i sentralnettet fordi Statnett er gitt enerett på utenlandshandel, og at en overdragelse av anlegget vil resultere i en uhensiktsmessig oppdeling og urasjonell drift av nettet i området. Energiloven § 4-2 åpner også for unntak fra kravet om at kun systemansvarlig kan gis konsesjon for mindre utenlandsforbindelser til lokal forsyning i grenseområder. Eidsiva Nett mener dessuten at den systemansvarliges råderett over utenlandsforbindelsen kan opprettholdes gjennom avtaler.

Energi Norge viser til at departementet opprettholder fullmakten sin til å definere hva som oppfattes som transmisjonsnett i Norge, og mener det er fornuftig med en tilnærming som åpner for justeringer i grensesnittet mellom distribusjon og transmisjon. Energi Norge mener det vil være nødvendig med en grundig vurdering av hvorvidt de enkelte anlegg er å oppfatte som transmisjon eller distribusjon før eventuelle anleggsoverdragelser gjennomføres, og forutsetter at anlegg som ikke lenger har transmisjonsfunksjon defineres som distribusjon. Samtidig bør det gå tydelig fram at hovedskillet mellom distribusjon og transmisjon vil være som foreslått i høringsnotatet.

KS Bedrift støtter synspunktet om at dagens sentralnett er transmisjonsnett og mener at sentralnettets utstrekning i all hovedsak bør videreføres som i dag, inklusive Lofotringen. KS Bedrift anser det videre som viktig at diskusjonen om TSO/DSO ikke stanser framdriften for anlegg hvor Statnett har fått konsesjon for å bygge nett for å transportere fornybar kraft ut av DSO-områder. Disse anleggene bør være sentralnett.

Mørenett støtter at transmisjonsnett består av sentralnettet, mens regionalnettet er å anse som distribusjonsnett. Mørenett legger til grunn at sentralnettet bør omfatte alt nett på 300 og 420 kV, også radialer som per i dag ikke inngår. Ved endring i eierskap vil det også være nødvendig å gjøre enkelte tilpasninger i sentralnettets utstrekning for å finne et egnet grensesnitt mellom Statnett og underliggende nett. Det vil også være naturlig at Statnett avhender nett som ikke lenger vil være naturlig å definere som transmisjonsnett. Deler av dagens 132 kV-nett i Møre og Romsdal bør kunne omdefineres fra sentralnett til distribusjonsnett og overføres til for eksempel Mørenett.

SFE mener det er naturlig med en todeling av nettet; ett nivå med funksjon å knytte det norske og nordiske nettet sammen, og ett nivå for lokal og regional distribusjon. Funksjon, og ikke bare spenningsnivå, må legges til grunn for klassifisering av nettet. SFE påpeker at det i deres område er problematisk at vesentlige investeringer i regional- og distribusjonsnettet er knyttet til etablering av ny fornybar energiproduksjon. Disse investeringene må finansieres av lokale og regionale forbrukskunder, mens nytten av ny kraftproduksjon ligger i det nordiske systemet (transmisjon).

Statnett mener de gjeldende kriterier, definisjoner og avgrensninger av sentralnettet er hensiktsmessige. Departementets forslag til avgrensning av sentralnettet støttes, og Statnett har ingen kommentarer til at OED fastsetter hvilke anlegg som inngår i sentralnettet. Statnett vurderer at implementering av en TSO-løsning ikke bør innebære en forpliktelse for Statnett til å kjøpe produksjonsrelaterte nettanlegg på høyt spenningsnivå. Disse anleggene er ikke en del av sentralnettet i dag, men tarifferes særskilt.

Statnett bemerker at pågående utbygginger og forsterkninger vil kunne innebære at noe av dagens sentralnett får en annen funksjon, og ikke lenger tilfredsstiller kriteriene for hva som bør inngå i sentralnettet. Et eksempel er at ved tosidig eller dublert 420 kV-nett så vil normalt det parallelle 132 kV-nettet ha funksjon som regionalnett. Dette vil blant annet være en problemstilling med ferdigstillelsen av Ørskog-Sogndal. Statnett etterlyser en klargjøring av prosessen mot myndighetene knyttet til endringer i sentralnettet. Eventuelle konsekvenser for eksisterende sentralnett bør belyses i søknader om konsesjoner for nye nettanlegg.

Statnett har ikke som mål å være eier av regionalnett, men mener regionalnettene best ivaretas gjennom færre, større regionale selskaper, som også ivaretar drifts-, beredskaps- og planleggingsansvaret i distribusjonsnettet i samme geografiske område. Statnett anmoder departementet om å legge til rette for en mer hensiktsmessig regionalnettstruktur, herunder mekanismer og insentiver for at Statnett kan avhende sine regionalnettsanlegg. Prinsipielt mener Statnett at departementet burde pålegge regionale selskap å kjøpe disse anleggene.

Sunnfjord Energi Nett viser til at dagens sentralnett i Sogn og Fjordane driftes på 132 kV, men at det nå bygges ny 420 kV mellom Sogndal og Ørskog. I lys av at det er opp til den enkelte stat å trekke grensene mellom distribusjon og transmisjon, og det funksjonelle aspektet, bør eksisterende 132 kV sentralnett (inklusive 132/66 kV trafo i Moskog og effektbryter på Tefre) defineres som distribusjonsnett, og dermed ikke bli gjenstand for salg til Statnett. De tariffmessige utfordringene av dette må uansett løses med andre virkemidler.

Hydro, Mo Industripark og Norsk Industri mener at industriens funksjon og bidrag til fleksibilitet og stabilisering av transmisjonsnettet kan tilsi at anlegg som tilknytter industri bør vurderes klassifisert som transmisjonsnett. Mo Industripark og Norsk Industri påpeker at dette kun vil omfatte en liten andel av dagens regionalnettsanlegg.

Mo Industripark og Norsk Industri mener at et funksjonskriterium bør legges til grunn for vurderingen av hva som inngår i sentralnettet, heller enn historiske grenser. I vurderingen bør man også se hen til hvilke nettanlegg og kunder som spiller samme rolle i kraftsystemet som dagens sentralnettsanlegg og -kunder. Hydro mener at vurderingen bør baseres på klare og objektive kriterier, der det i tillegg til funksjon også legges vekt på større industribedrifters betydning for transmisjonsnettet, og at denne kundegruppen sikres likebehandling og forutsigbarhet.

Hydro, Mo Industripark og Norsk Industri mener at direktivets definisjon av transmisjon også tilsier at industribedrifter skal være knyttet direkte til transmisjonsnettet. Hydro påpeker at industribedriftene i dag normalt er områdekonsesjonærer, og dermed DSOer for egne nettanlegg, og det er kun definisjonen av transmisjon som omfatter «(…) delivery to final customers or to distributors,(…)», jf. direktivet artikkel 2 nr 3. Norsk industri påpeker at transmisjonsnettet leverer til «final customers» og distribusjonsnettet leverer til «customers». De mener at begrepet «final customers» er å anse som sluttforbruk, mens «customers» er å anse som alminnelig forbruk. Gitt spenningsnivå som er angitt for transmisjon vil sluttforbrukere her være industrikunder.

I tillegg mener Norsk Industri og Mo Industripark at kun transmisjon leverer til distribusjon, og at dette betyr at anlegg som har som oppgave å levere til distribusjon derfor må være å anse som transmisjon.

Flere høringsinstanser, herunder Energi Norge, KS Bedrift og Nordlandsnett på vegne av nettselskap i Nordland mener at begrepene sentralnett og regionalnett må erstattes av transmisjonsnett og distribusjonsnett for å tilpasse regelverket med EUs begrepsbruk og for å unngå misforståelser og feiltolkninger. Energi Norge mener at behovet for senere tilpasninger av hvilke nett som er å oppfatte som transmisjonsnett bør forankres i aktuell EU-lovgivning og ikke tilsløres gjennom bruk av et særnorsk sentralnettsbegrep. Også Mo Industripark og Norsk Industri legger til grunn at begrepet sentralnettet bør erstattes med transmisjonsnett etter gjennomføringen av tredje elmarkedsdirektiv.

Energi Norge viser til at sentralnettsbegrepet og sentralnettsoperatørens oppgaver i utgangspunktet er knyttet til fellestariffering av et definert fellesnett. Dette er oppgaver som er underlagt TSOens oppgaver for transmisjonsnettet under direktivet. Systemoperatørbegrepet er tettere knyttet opp mot Statnetts ansvar som systemansvarlig, som ikke er knyttet til eierskap eller tariffering av nettet. Energi Norge mener derfor at systemoperatørbegrepet bør være uavhengig av nettnivå, all den tid det vil være behov for å definere systemoperatører for de ulike nivåene i systemet, TSO og DSO.

Agder Energi påpeker at ikke alle utenlandsforbindelser nødvendigvis er en del av sentralnettet, og dermed knyttet opp mot transmisjonsbegrepet med krav om eiermessig skille. Klassifiseringen av utenlandsforbindelser bør baseres på funksjonen til den konkrete forbindelsen, herunder hvorvidt det er hensiktsmessig å definere forbindelsen som en del av sentralnettet.

Advokatforeningen peker på at Norge har flere utenlandsforbindelser til blant annet Sverige som er en del av regional- eller distribusjonsnettet. I direktivet artikkel 2 nr. 13 defineres utenlandsforbindelser som «equipment used to link electricity systems». Departementet bør drøfte klassifiseringen av eksisterende og nye utenlandsforbindelser nærmere.

Statnett anmoder OED om en nærmere avklaring av utenlandsforbindelser som en del av sentralnettet. Statnett mener at alle utenlandsforbindelser på spenningsnivå 132 kV eller høyere, og som har en sentral funksjon i forhold til utveksling av kraft over landegrensene, må inngå i sentralnettet. Øvrige utenlandsforbindelser, typisk på lavere spenningsnivåer, bør fortsatt kunne holdes utenfor. E-CO og NorthConnect mener at utenlandsforbindelser ikke er en del av transmisjonssystemet, men er definert i direktivet som en link mellom transmisjonssystemer. E-CO og NorthConnect ber departementet om å revurdere klassifiseringen av utenlandsforbindelser som transmisjon.

E-CO og NorthConnect mener videre at det at mange utenlandsforbindelser inngår i sentralnettet mer er en økonomisk realitet enn en reell klassifisering. E-CO og NorthConnect mener det er hensiktsmessig å kunne finansiere og bygge ut utenlandsforbindelser utenom sentralnettets tarifferingssystem slik at forbindelsene kan initieres og realiseres av andre aktører enn Statnett. Utenlandsforbindelsene bør defineres ut fra den enkelte kabels funksjon, eventuelt økonomisk regulering og eierskap.

5.2.3 Departementets vurdering

De nye kravene om eiermessig skille i tredje elmarkedsdirektiv gjør grensedragningen mellom transmisjon og distribusjon viktig ved gjennomføringen av tredje pakke. Dette er bakgrunnen for å ta inn en særskilt definisjon av transmisjonsnett i energiloven.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det med utgangspunkt i direktivets generelle ordlyd må være opp til det enkelte medlemsland å foreta den nærmere grensedragningen mellom transmisjonsnett og distribusjonsnett. Departementet la til grunn at det norske transmisjonsnettet i hovedsak består av de anlegg som inngår i sentralnettsordningen, og at sentralnettets utstrekning i all hovedsak skulle ligge fast. Departementet påpekte likevel at det kunne være behov for visse justeringer. Denne oppfatningen støttes også av flere høringsinstanser som viser til at det er behov for en gjennomgang av grenseskillet mellom transmisjon og distribusjon.

Departementet har i samarbeid med NVE utarbeidet et justert forslag til definisjon av transmisjonsnettet som foreslås tatt inn i energiloven som ny § 1-5. Departementet foreslår å bruke begrepet transmisjonsnett istedenfor sentralnett. Flere høringsinstanser har også foreslått en slik endring. Departementet mener at en slik endring bidrar til at begrepsbruken samsvarer med elmarkedsdirektivet og gir en mer entydig forståelse. En klargjøring av begrepet vil gi økt forutsigbarhet for den ventede gjennomføringen av krav om eiermessig skille i henhold til tredje energimarkedspakke. Departementet har i en tilleggshøring av 19. desember 2014 lagt opp til at Statnett skal overta eierskapet til transmisjonsnett i Norge, men vil komme tilbake til oppfølgingen av dette. Med eierskap til transmisjon hos Statnett, vil det etter departementets vurdering ikke lenger være behov for sentralnettsordningen. Statnett vil tariffere transmisjonsnettet i tråd med gjeldende regelverk. Fram til pakken gjennomføres vil innleieordningen bestå som i dag.

Den foreslåtte bestemmelsen gir generelle kriterier for hvilke anlegg for overføring og omforming av elektrisk energi som anses som transmisjon. Det foreslås en avgrensning mot kundespesifikke anlegg, og en hjemmel for å kunne fastsette hvilke anlegg som inngår i sentralnettet i det enkelte tilfellet. Det vises til merknadene til de foreslåtte bestemmelsene i kapittel 7 nedenfor for nærmere omtale av definisjonen.

Flere høringsinstanser har foreslått klassifisering av enkelte anlegg inn i eller ut av transmisjonsnettet. Departementet foreslår at de generelle kriteriene nedfelles i loven, og at departementet vurderer klassifiseringen av det enkelte anlegg separat. Av hensyn til forutsigbarhet for aktørene og effektiv saksbehandling i forvaltningen, foreslås det at alle anlegg, som i dag er klassifisert som sentralnett, anses som transmisjon med mindre det fattes vedtak om noe annet. Ved behandling av slike enkeltsaker vil forvaltningslovens regler om saksbehandling, klagerett mv. gjelde på alminnelig måte. Departementet går derfor ikke nærmere inn på vurderingen av enkelte anlegg i denne lovproposisjonen.

Hydro, Mo Industripark og Norsk Industri har påpekt at industriens funksjon og bidrag til fleksibilitet og stabilisering av transmisjonsnettet kan tilsi at anlegg som tilknytter industri bør vurderes klassifisert som transmisjonsnett. Departementet er enig i at kunder som kan bidra med fleksibilitet og stabilitet er viktig for nettet. Departementet mener at det relevante for definisjonen av transmisjonsnett er hvilke overførings- og omformeranlegg som er viktige for driften av nettet, og ikke hvilke nettkunder eller aktører som er tilknyttet. Hydro, Mo Industripark og Norsk Industri viser også til definisjonen av transmisjon i direktivet og påpeker at det kun er definisjonen av transmisjon som refererer til «final customers» og «distributors». Etter disses mening tilsier dette at industrikunder skal tilknyttes transmisjonsnettet, og ikke distribusjonsnettet.

Departementet forstår direktivets definisjon av transmisjon som kraftoverføring i sammenkoblede nett med høyt og ekstra høyt spenningsnivå, og med formål å levere kraft til sluttbrukere eller nettselskap. Forskjellen mellom begrepene «final customers» og «distributors» som er tilknyttet transmisjonsnettet, og «customers» tilknyttet distribusjonsnettet, kan etter departementets tolkning tilskrives at direktivet opererer med to nettnivå. Selv om transmisjonsnettet er masket, kan sluttkunder likevel være direkte tilknyttet, slik tilfellet også er i Norge i enkelte tilfeller i dag. Departementet kan ikke se at direktivets definisjon medfører behov for en større justering av transmisjonsnettets utstrekning.

Departementet kan heller ikke se at direktivet er til hinder for flere nivåer for distribusjonsnett. Etter hva departementet er kjent med er dette heller ikke uvanlig i Europa, for eksempel har Sverige tre nettnivå. Å ta inn regionalnettet i transmisjonsnettet ville medføre betydelige økonomiske, administrative og fordelingsmessige konsekvenser. Departementet har ikke vurdert dette som nødvendig eller ønskelig. De fleste høringsinnspillene støtter departementets vurdering av at regionalnettet i all hovedsak er å anse som distribusjonsnett etter direktivet.

E-CO har bedt departementet om å vurdere den svenske løsningen. Denne løsningen ble vurdert og forkastet i høringsnotatet, særlig i lys av innleieordningens omfang og innhold i Norge. Etter departementets vurdering er det ikke fremkommet nye opplysninger som gir grunnlag for å endre denne konklusjonen. E-CO viser også til at de eier koblingsanlegg som er fysisk plassert inne i selskapets kraftverk, og som også omfatter komponenter for transmisjonssystemet. E-CO viser i sin høringsuttalelse til at konsesjoner for slike anlegg ikke kan overføres til Statnett i sin helhet, og derfor må deles. Videre viser E-CO til at anleggene må bygges om. Også BKK mener at det kan være behov for enkelte tilpasninger for å finne et egnet grensesnitt mellom Statnett og eiere av underliggende nett, og at det derfor bør være noe fleksibilitet i definisjonen.

Departementet mener at definisjonen og avgrensingen av transmisjonsnettet bør være mest mulig entydig. Når transmisjonsnettet skal avgrenses vil det kunne oppstå situasjoner med flere eiere. Departementet mener det er mulig for Statnett å kunne overta anleggskonsesjon på spesifikke komponenter, som bryterfelt og koblingsanlegg i tilknytning til transmisjonsnettet, selv om disse er fysisk plassert inne i en kraftstasjon. På sikt kan det være hensiktsmessig å etablere klarere fysiske skiller mellom komponenter i tilknytning til kraftverket, og komponenter som ivaretar transmisjonsnettets behov. Fram til da legger departementet til grunn at partene må finne hensiktsmessige løsninger knyttet til overføring av konsesjoner mv. Departementet foreslår ikke at bygninger og eiendom tas med i definisjonen av transmisjonsnett. Det vil være opp til partene å finne gode løsninger i forhandlinger, hvor også delt eierskap eller frivillig overdragelse til Statnett kan være mulig.

Statnett ønsker å konsentrere seg om eierskapet til transmisjonsnettet og rollen som TSO i framtiden og ønsker å selge sine regionalnettsanlegg. Statnett har anmodet departementet om å pålegge regionale selskap å kjøpe Statnetts regionalnettsanlegg. Departementet er enig i at det er hensiktsmessig at Statnett fokuserer på rollen som transmisjonsnettseier og TSO. Departementet er positiv til at regionale selskap overtar eierskapet til Statnetts regionalnettsanlegg, og oppfordrer selskapene til å ta dette opp i forhandlingene om overdragelse av eierskap av transmisjonsanlegg. Samtidig mener departementet at verken andre eller tredje elmarkedsdirektiv er til hinder for at Statnett kan eie disse anleggene. Departementet forutsetter at eventuelle overdragelser baseres på frivillighet.

Departementet foreslår på bakgrunn av ovennevnte å innta definisjonen av transmisjonsnett i energiloven. Det vil erstatte høringsnotatets definisjon av sentralnett som ble foreslått inntatt i energiloven § 1-3 nytt sjette ledd. Departementet mener at transmisjonsnett er et sentralt begrep som bør lovfestes. Ved gjennomføring av tredje energimarkedspakke vil klassifiseringen av slike anlegg få konsekvenser for dagens eiere av anlegg som faller inn under definisjonen av transmisjonsnett.

5.3 Operatør av distribusjonssystem

5.3.1 Departementets høringsforslag

I høringsnotatet av 17. september 2013 foreslo departementet en ny bestemmelse i energiloven § 3-7 for nærmere forskrifter om utpeking av konsesjonærer etter §§ 3-1 (konsesjon på anlegg) og 3-2 (områdekonsesjon) som operatør av distribusjonsnett (DSO). En viktig del av begrunnelsen var å oppfylle kravene i tredje elmarkedsdirektiv på en robust måte. Gjennom en mulighet til klarere utpeking av hvem som anses som DSO i forskjellige områder av landet, vil departementet lettere kunne gjennomføre slike krav.

Etter departementets vurdering kan det tenkes at ikke alle områdekonsesjonærer vil være i stand til, eller se det som ønskelig, å utføre alle oppgaver som kan tilligge DSO etter tredje elmarkedsdirektiv eller øvrig fremtidig EØS-relevant regulering. Departementet vurderer derfor om andre inndelinger enn dagens områdekonsesjonsordning kan være aktuelle for å sikre nødvendig koordinering og de rette investeringer i tiden fremover. Nettselskap som utpekes som koordinerende DSOer må settes i stand til å utføre oppgavene innenfor sitt område. Forslaget til ny § 3-7 gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om en koordinerende DSOs oppgaver og myndighet. En slik koordinerende DSO-funksjon har også vært vurdert av ekspertgruppen som har sett på en bedre organisering av nettvirksomheten i Norge og som la fram sin rapport våren 2014, se nærmere i 5.3.3 under.

Kravene om selskapsmessig og funksjonelt skille for DSO er i all hovedsak videreført i tredje elmarkedsdirektiv. Selskap med under 100 000 kunder kan fremdeles være unntatt. I høringsnotatet av 17. september 2013 var det ikke lagt opp til endringer i energiloven §§ 4-6 og 4-7 som følge av EUs tredje energimarkedspakke. Derimot var det foreslått lovendringer for å klargjøre kompetansen til henholdsvis departementet og reguleringsmyndigheten. I etterkant har departementet hatt på høring et forslag til skjerpede krav om selskapsmessig og funksjonelt skille, som omtalt i kapittel 5.1 ovenfor.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, herunder Agder Energi, BKK Nett, Energi Norge, Mørenett og SKL støtter en ny hjemmel i energiloven som gir departementet mulighet til å peke ut DSOer og gi nærmere forskrifter om deres oppgaver og ansvar. Energi Norge mener forslaget skaper mulighet for å ivareta nye fremtidige oppgaver knyttet til lokale og regionale utfordringer. BKK Nett og Mørenett anser det som sannsynlig at det er betydelige stordriftsfordeler ved å samle enkelte oppgaver som utføres av nettkonsesjonærene i færre enheter.

SFE støtter forslaget om å se på andre inndelinger enn dagens områdekonsesjon som grunnlag for DSO. SFE legger til grunn at DSOen må ha et geografisk og demografisk omfang som sikrer nødvendig lokal og regional kompetanse. Også Statnett støtter i utgangspunktet forslaget til ny § 3-7, men er samtidig usikker på hva slags myndighet det er aktuelt å legge til DSO. Statnett mener at dersom DSOene skal tildeles offentlig myndighet så bør dette klargjøres i loven og ikke i forskrift. Man bør også unngå overlappende myndighet. Etter Statnetts oppfatning er det kun Statnett som systemansvarlig som kan og skal ha offentlig myndighet på dette området.

Statnett påpeker at nytt regelverk under den tredje energimarkedspakken (nettkoder) som utvikles i EU ikke bidrar til å avklare ansvarsforholdet mellom TSO og DSO i Norge. Dersom DSOene skal få et forskriftsfestet ansvar for flere oppgaver i regional- og distribusjonsnettet, fordrer det en strukturendring. Med dagens fragmenterte eierskap vil koordineringsansvaret til TSOen være for stort til å vesentlig begrense behovet for at TSOen overvåker og fatter vedtak. Utgangspunktet må være at én DSO ivaretar rollen som netteier inkludert operatøransvar i et geografisk avgrenset område, mens Statnett fortsatt beholder sin rolle som systemansvarlig for det totale kraftsystemet. Hvilke oppgaver som DSOene kan utføre vil avhenge av struktur og av hvorvidt DSOene fyller krav til nøytralitet gjennom fullt eiermessig skille fra produksjon.

Statnett påpeker videre at dagens regelverk er fragmentert med hensyn til hva som er ansvaret til henholdsvis konsesjonæren og systemansvarlig. Det er behov for å finne løsninger for å avklare ansvar og oppgaver i underliggende nett. I påvente av nye forskrifter er avtaler et godt utgangspunkt, og Statnett har allerede etablert en avtale med BKK om operativ drift.

Defo mener den foreslåtte bestemmelsen i § 3-7 er en typisk fullmaktsbestemmelse som det finnes mange av i energiloven og er skeptisk til en utvidet bruk av denne typen bestemmelse. Defo mener departementet ikke bør fremme innføring av en bestemmelse med dette innholdet før det eventuelt er et behov for den, da dette sikrer best mulig tilbakemelding fra relevante aktører. Bestemmelsen kan også vise seg å bli svært inngripende i forhold til de oppgaver og fullmakter som selskapene sitter med i dag, noe som fordrer en forsvarlig behandling i lovs form på et senere tidspunkt.

Defo mener at dagens regelverk med områdekonsesjonær-DSO allerede tilfredsstiller kravene i tredje pakke. Defo er skeptisk til å foreta store endringer når utfordringene og premissene som skal legges til grunn for endringene er uklare. Man risikerer at reglene som utarbeides ikke vil passe de utfordringene som kommer. Defo er også skeptisk til å peke på enkeltselskaper som DSOer, og ville foretrekke samarbeidskonstellasjoner hvor selskapene i fellesskap bestemmer hvordan DSO-utfordringene skal møtes og hvor alle berørte selskap er med i beslutningsprosessene. Dagens KSU-områder kan i noen deler av landet være egnede som DSO-områder, mens det i andre områder kan være hensiktsmessig å peke på samarbeidskonstellasjoner av flere selskap. Defo ber også departementet om å se nærmere på DSO-rollens innhold i forhold til hvordan en rasjonell nettvirksomhet med utviklingspotensial kan innrettes.

KS Bedrift mener primært at dagens system med Statnett som ansvarlig for det norske kraftsystemet er godt, og at fordelingen av ansvar mellom TSO og DSO kan fortsette som i dag. KS Bedrift ser likevel at dersom det kommer mye fornybar kraft inn i distribusjonsnettet, kan det bli behov for Statnett å delegere ansvar og oppgaver til DSOene. Det vises til at departementet ønsker å utpeke DSOene på en annen måte enn i dag, noe KS Bedrift mener er en ny utfordring. Dersom man skal gjennomføre dette foreslår KS Bedrift at myndighetene oppnevner uavhengige DSOer med oppgaver innenfor planlegging og drift av nettet, men uten eierskap til nettet. Løsningen innebærer å beholde dagens nettkonsesjonærer og utpeke DSOer som er eid av nettkonsesjonærene. KS Bedrift mener at man kan ta utgangspunkt i KSU-områdene, og at alle nettselskapene må ha rettigheter og innflytelse på de beslutningene som skal tas. Videre må det etableres nøytrale og rettferdige regler for hvordan eierskap og drift av disse selskapene skal finansieres. Det er viktig at nettariffene ikke øker urimelig mye for disse selskapene. En eventuell omlegging må også ses i sammenheng med innfasingen av ny kraft som følge av elsertifikatordningen.

Nordlandsnett på vegne av nettselskap i Nordland mener at en fornuftig tilnærming er å inndele DSOene etter dagens KSU-modell som også gjenspeiler naturlige nettmessige skiller. Det er allerede etablert gode relasjoner mellom selskapene i hver KSU-region, og størrelsen på områdene er håndterbar. Beslutninger framover som skal tas i KSU-området gjøres i fellesskap med de selskapene som er i området.

Øvre Eiker Energi, Midtnett Buskerud, Lier Everk, Flesberg Elektrisitetsverk, Ringeriks-Kraft og Hallingdal Kraftnett mener det bør åpnes for stor grad av frihet når vilkårene for de nye DSOene skal utformes. Vilkårene må legge til rette for effektiv drift og videre utvikling av en ny nettstruktur til beste for nettkundene. Departementet anmodes om å se grundig på DSO-rollens innhold i forhold til hvordan en rasjonell nettvirksomhet med utviklingspotensial kan innrettes. Færre enheter bidrar ikke i seg selv til effektive og fremtidsrettede løsninger, og de nye enhetenes sammensetning er avgjørende. Regional- og distribusjonsnettsvirksomhet er i liten grad operative samhandlingsområder, da de gjerne er adskilt. De største samordnings- og effektivitetsgevinstene ligger i horisontal samhandling mellom likeartede, operative virksomheter innenfor henholdsvis regionalnett og distribusjonsnett. Det bør derfor legges til rette for fleksible vilkår med mulighet for lokale tilpasninger når DSO-vilkårene skal fastsettes. Det kan i noen områder være hensiktsmessig med separate DSOer for henholdsvis regional- og distribusjonsnett. De samme høringsinstansene viser også til at nettselskapene er DSOer i dag, og at det så langt ikke er presentert indikasjoner på at de ikke håndterer gjeldende krav.

SKL mener at logisk sammenhengende nett bør være det styrende kriteriet ved utpeking av DSO, og at dette i mange tilfeller vil være i samsvar med dagens KSU-inndeling. I tillegg mener SKL at nærhet til og kunnskap om nettstruktur og produksjon i nettområdet, tilgang til driftssentral, og nøytralitet er viktige hensyn.

Hydro antar at problemstillinger knyttet til roller og ansvar for DSOer og organisering av nettet under transmisjonsnettet vil være sentralt i arbeidet til ekspertgruppen om et bedre organisert strømnett og oppfølgingen av denne. I denne diskusjonen vil det være nyttig å ha som grunnlag en mer konkret klassifisering av dagens regionalnettsanlegg i henhold til direktivets ordlyd. Hydro mener at ikke alle nettanlegg som i dag er klassifisert som regionalnett, og som tilknytter industribedrifter, er å anse som distribusjon.

Sunnfjord Energi imøteser oppgaver som DSO og mener selskapet er godt rustet til å møte nye oppgaver. Sunnfjord Energi mener videre at lokalt fokus og samhandling med lokale myndigheter er nødvendig for å løse de nye utfordringene, og at det ikke er rasjonelt å avgrense antall DSO til store, få og perifere distribusjonsnettsoperatører.

Flere høringsinstanser, herunder Energi Norge, Defo, KS Bedrift, NVE, Mo Industripark og Norsk Industri er opptatt av at nøytraliteten til DSOene må sikres. Energi Norge understreker behovet for en tydelig grenseoppgang mellom de selskapene som tillegges et DSO-ansvar og øvrige nettselskaper. Etter Energi Norges syn er de strenge nøytralitetskravene i direktivet tilstrekkelige for DSOer med et overordnet koordineringsansvar. Defo mener at dersom en DSO skal ilegges oppgaver av forvaltningsmessig karakter så er det avgjørende at den er nøytral i forholdet mellom egen produksjon og egne anlegg. Defo mener at en ordning basert på samarbeid lettere kan møte nøytralitetshensynene. NVE mener at dagens regelverk for organisering av nettselskaper ikke legger til rette for en tilstrekkelig uavhengig DSO-rolle, eller en rasjonell organisering av nettselskapene generelt. Innføring av DSO-rollen aktualiserer og tydeliggjør behovet for skjerpelser hva angår kravene om selskapsmessig og funksjonelt skille. Mo Industripark og Norsk Industri mener at dersom DSOene skal tilføres større oppgaver i kraftsystemet, eksempelvis balansering, så må nøytraliteten til operatørene sikres. Det er naturlig at det stilles samme krav som til TSO.

Flere høringsinstanser, herunder Agder Energi, Energi Norge, KS Bedrift, Nordlandsnett på vegne av nettselskap i Nordland og SKL mener at det er behov for ytterligere utredninger og konkretiseringer. Energi Norge understreker at DSOene må settes i stand til å utføre oppgavene innenfor sitt område, og forventer at departementet kommer tilbake med det konkrete innholdet i DSO-rollen. Nordlandsnett på vegne av nettselskap i Nordland påpeker at hvilke oppgaver som skal løses av DSOene må avklares i god dialog med bransjen. KS Bedrift mener oppgavene må bli gjenstand for høringer i tett dialog med bransjen; det er ikke gitt at alle DSOer vil ha like oppgaver og lik utvikling. SKL mener at følgende oppgaver er særlig viktige: ivaretakelse av systemgrensesnittet mot TSO, ivaretakelse av regionvis systemdrift og gjerne også balanseansvar, KSU, samt beredskap.

Advokatforeningen påpeker at departementet ikke har drøftet og presisert hva slags forvaltningsmyndighet det kan bli behov for å tillegge DSO og hvilke hensyn og krav som må ivaretas ved denne myndighetsutøvelsen. Advokatforeningen mener denne tematikken bør drøftes slik at en eventuell forskriftsregulering kan ivareta hensyn som nøytralitet, forutberegnelighet og rettssikkerhet.

5.3.3 Departementets vurderinger

Som det framkommer av kapittel 5.2 ovenfor opprettholder departementet sin vurdering av at regionalnettet i all hovedsak utgjør distribusjonsnett i direktivets forstand. Samtidig vil enkelte anlegg i regionalnettet kunne bli omdefinert til transmisjonsnett. Etter departementets vurdering er direktivets krav til selskapsmessig og funksjonelt skille oppfylt i dag for selskaper med mer enn 100 000 nettkunder.

Ekspertgruppen som vurderte en bedre nettorganisering anbefalte at noen nettselskap skulle utpekes som distribusjonssystemoperatører (DSOer) med ansvar for å identifisere behov for nettiltak på tvers av konsesjonsområder og nettnivå, og for å rangere disse etter samfunnsøkonomiske kriterier. Formålet er å øke graden av samordning og koordinering på tvers av ulike konsesjonsgrenser og nettnivåer. Ekspertgruppen foreslo i å styrke systemet med kraftsystemutredninger (KSU), og i tillegg utvide det til å omfatte distribusjonsnettet. Ekspertgruppen anbefalte videre at dersom en DSO foreslo en investering, burde det utløse en investeringsplikt hos den ansvarlige konsesjonæren, for å sikre at det beste samfunnsøkonomiske tiltaket faktisk realiseres. Ved uenighet mellom DSO og konsesjonær, skulle saken legges frem for NVE til endelig beslutning.

Departementet har i etterkant vurdert at det er behov for å moderere innholdet i en koordinerende DSO-funksjon noe, sammenlignet med det ekspertgruppen anbefalte. Etter departementets vurdering tilsvarer DSOens oppgaver i henhold til direktivet i stor grad oppgavene som følger av dagens anleggs- og områdekonsesjoner. Behovet for i tillegg å utpeke en koordinerende DSO for større områder kan sees i sammenheng med kravet i tredje elmarkedsdirektiv artikkel 25 nr. 1 om at DSO skal sørge for systemets evne på lang sikt til å møte en rimelig etterspørsel etter nettjenester (investeringer). Tilfellene hvor en koordinerende DSO kan ha en rolle dreier seg etter departementets vurdering først og fremst om investeringer på tvers av konsesjonsområder eller nettnivåer.

Departementet uttalte i høringsnotatet av 15. april 2015 at det er behov for ytterligere utredning av ekspertgruppens forslag om at nettselskap skal kunne pålegges en investeringsplikt. Departementet uttalte for øvrig at det er store nøytralitetsutfordringer ved å gi utvidede driftsoppgaver eller systemtjenester til en koordinerende DSO tilhørende et konsern som også driver produksjon/omsetning av elektrisk energi.

Departementet mener samtidig at dagens nettstruktur bidrar til at investeringer ikke sees i tilstrekkelig sammenheng, men at hver investering betraktes isolert. I sum sikrer ikke dette alltid at det er de mest samfunnsmessig rasjonelle tiltakene som realiseres. Departementet mener at det kan være behov for en koordinerende DSO i fremtiden, men at det fortsatt er behov for ytterligere utredning og presisering av oppgaver og ansvar for denne. Etter departementets vurdering bør slike krav nedfelles i en eventuell forskrift, som også vil bli sendt på alminnelig høring. Departementet legger til grunn at forslaget til ny § 3-7 ikke endrer konsesjonærenes ansvar for investeringsbeslutning eller tilknytnings- og leveringsplikt. Departementet foreslår en noe justert ordlyd i det endelige forslaget til bestemmelse sammenlignet med høringsforslaget.

5.4 Unntak fra forvaltningsloven ved fastsettelse av inntektsrammer

5.4.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en bestemmelse i energiloven ny § 2-3 siste ledd som gir departementet hjemmel til å fastsette bestemmelser om omgjøringsadgang som avviker fra bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 34 og 35. Dette vil gi anledning til å rette feil i datagrunnlaget for fastsettelse av inntektsrammer, herunder som følge av at et selskap ikke har rapportert tall, at rapporteringen er ufullstendig eller at det er rapportert uriktige tall, etter at et vedtak er fattet. Slike rettelser vil i praksis kunne gjøres i form av korreksjoner i senere års vedtak om inntektsramme. Det er i høringsnotatet lagt til grunn at unntaket fra forvaltningsloven §§ 34 og 35 kun vil gjelde reguleringsmyndighetens og klageinstansens omgjøringsadgang. Unntaket åpner ikke for en generell fravikelse av forvaltningslovens bestemmelser om klagebehandling for øvrig.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Justisdepartementet viser til at det kan synes som om det er tidsbegrensningene for omgjøring til ugunst som synes å være problematisk for systemet med vedtak om inntektsrammer. Justisdepartementet mener det er uklart hvilket behov det er for å gjøre unntak fra reglene om klage, og mener at man bør vurdere å innsnevre området for unntaksadgangen.

Energi Norge mener den foreslåtte endringen vil innebære uforutsigbarhet ved at adgangen til å omgjøre vedtak til ugunst utvides. Synet til Energi Norge er at endringen ikke bør innføres nå. En utvidelse av adgangen til omgjøring vil kunne føre til flere saker hos NVE og lengre saksbehandlingstid. Det bør eventuelt først gjøres endringer i inntektsrammereguleringen slik at denne blir mer robust med tanke på endringer i selskapenes data og betydningen av disse på andre selskapers data. Energi Norge mener at en tidsbegrensning for adgangen til omgjøring til skade kan gjøre den foreslåtte endringen mer akseptabel.

Agder Energi mener at det ikke bør gis unntak fra forvaltningsloven, og at man heller bør endre inntektsrammemodellen. Agder Energi viser til at omgjøring av vedtak vil kunne være til ugunst for andre nettselskap enn det/de som har innrapportert feilaktige opplysninger, og at forslaget vil gi økt uforutsigbarhet. Også Nordlandsnett, på vegne av nettselskap i Nordland, mener det er knyttet betydelig uforutsigbarhet til dagens ordning, og viser til at en endring ikke må føre til ytterligere usikkerhet. BKK, Mørenett og SFE mener at adgangen til å endre vedtak bare bør kunne brukes overfor selskap som har rapportert feil.

Samarbeidande Kraftfylke er opptatt av at forbrukernes rettigheter styrkes og støtter departementets forslag. Også Regjeringsadvokaten viser til at de tidsmessige begrensningene i adgangen til omgjøring til ugunst for nettkonsesjonærene vil kunne slå uheldig ut for forbrukere. Samtidig viser Regjeringsadvokaten til at hensynet til en mest mulig korrekt fastsettelse av inntektsrammer bør balanseres mot nettselskapenes behov for å forutberegne sin økonomiske situasjon.

Advokatforeningen viser til at forslaget om unntak fra forvaltningsloven vil redusere forutsigbarheten til nettselskapene, ved at selskaper som har innhentet og rapportert opplysninger vil kunne få justert ned inntektsrammen sin. Advokatforeningen mener OED bør vurdere å tidsavgrense adgangen til omgjøring til en parts ugunst. Dette vil kunne balansere hensynet til riktige vedtak på den ene siden og forutberegnelighet på den andre siden.

5.4.3 Departementets vurdering

Departementet merker seg flere høringsinstansers syn på svekket forutberegnelighet. Departementet anser likevel hensynet til mest mulig korrekte inntektsrammer som tungtveiende, og mener at hensynet til forutsigbarhet for nettselskapene også kan ivaretas ved utformingen av ordningen. Som det fremkommer i høringsnotatet, vil rettelsene i praksis kunne gjøres i form av korreksjoner i senere års vedtak om inntektsrammer. NVE har foreslått at inntektsrammene kan justeres ved å innføre en korreksjonsfaktor.

Korreksjonsfaktoren kan justere årets vedtak om inntektsramme for feil i datagrunnlaget som ble benyttet i inntektsrammevedtaket to år tilbake i tid. Korreksjonsfaktoren vil beregnes for hvert enkelt nettselskap og vil kunne ha både positivt og negativt fortegn. Eksempelvis vil feil i datagrunnlaget som ligger til grunn for vedtak om inntektsrammer for 2016 kunne rettes opp ved hjelp av en korreksjonsfaktor i vedtak om inntektsrammer for 2018. Korreksjonsfaktoren vil også kunne være en del av varsel om vedtak om inntektsrammer for 2018.

En eventuell ny ordning med korreksjonsfaktor vil erstatte den beregningen NVE gjør i dag etter at departementet har ferdigbehandlet alle klagene på et års inntektsrammevedtak. Korreksjonen vil i henhold til forslaget fra NVE skje på et fastlagt tidspunkt, til forskjell fra situasjonen i dag hvor tidspunktet for eventuelle korrigeringer er styrt av klagebehandlingsprosessen i departementet. En ordning med korreksjonsfaktor vil derfor lette saksbehandlingen og gi større forutberegnelighet hva angår tidspunktet for korrigeringer.

Med en ordning som skissert over vil ikke nettselskapene lenger ha insentiver til å vente med å kommentere datagrunnlaget til etter at vedtaket er fattet. Departementet forventer dermed at den skisserte ordningen vil føre til at merknader til datagrunnlaget i langt større grad kommer i forkant av vedtaket, og at vedtakene blir riktigere enn i dag. En følge av dette vil være at korreksjonsfaktoren sannsynligvis vil være liten.

I vurderingen av forutberegnelighet er det videre nyttig å skille mellom feil som avdekkes i et selskaps egne data, og feil som avdekkes i andre selskapers data. Feilene som oppdages har størst betydning for inntektsrammen til selskapet som har feilen, da den påvirker både kostnadsgrunnlag og kostnadsnorm for selskapet. Det stilles strenge krav til kvalitetssikring av data som skal rapporteres til NVE, og selskapene skal være i stand til å etterleve disse kravene. Selskapene har ansvar for å sørge for å rapportere korrekte data.

I følge NVE viser beregningene av oppdaterte inntektsrammer etter klage for årene 2007–2009 at det er få tilfeller der endringer i enkelte selskapers data ville gitt andre selskaper en vesentlig lavere inntektsramme. For disse årene var det 210 tilfeller hvor selskaper skulle hatt en lavere inntektsramme etter endt behandling av klager på datagrunnlaget. I 196 av disse tilfellene ville endringen i inntektsramme vært på under 2 prosent, og 150 av disse ville gitt en endring på under 1 prosent. Basert på erfaringer fra disse årene er det derfor ikke grunn til å anta at det vil forekomme mange tilfeller der et selskap får omfattende reduksjoner i inntektsramme som følge av feil i datagrunnlaget hos andre selskaper, etter at vedtak ble fattet.

Departementet mener at det ikke er behov eller grunnlag for å avgrense ordningen til kun å gjelde de selskapene som selv har hatt feil i datagrunnlaget. Hensynet til forutsigbarhet vil blant annet ivaretas ved at ordningen vil følge en fast rutine som vil være kjent på forhånd. Korreksjonsfaktoren for et års inntektsrammer er kun tenkt beregnet én gang, og det er forventet at korreksjonen vil være liten. Dette bygger både på tidligere års erfaringer med omgjøring av inntektsrammer som følge av feil i data, og at insentivene til å vente med å varsle om feil i data til etter at vedtaket er fattet vil fjernes etter at den nye ordningen er innført.

Noen høringsinstanser ber om en vurdering av muligheten for å avgrense adgangen til omgjøring til en parts ugunst til en begrenset tidsperiode. Slike spørsmål bør etter departementets vurdering fastsettes i forskrift. For å ivareta hensynet til forutberegnelighet kan det være aktuelt med en innebygget tidsbegrensning for omgjøring, for eksempel gjennom at korreksjonsfaktoren for et års inntektsrammevedtak kun beregnes én gang. Begrensningen vil i så fall gjelde både omgjøring til gunst og ugunst. Til sammenligning beregnes inntektsrammene på nytt med korrigert datagrunnlag for alle selskaper kun én gang også i dag, etter endt klagebehandling, men da kun til gunst.

Dersom det oppdages vesentlige feil i faktagrunnlaget for et vedtak vil det fortsatt være slik at vedtaket kan omgjøres dersom feilen medfører at vedtaket må anses å være ugyldig, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c.

Når det gjelder innspillet fra Justisdepartementet, vil departementet påpeke at det er behov for unntak fra forvaltningsloven både når det gjelder endring av vedtak etter klage, og omgjøring av vedtak uten klage. Forvaltningsloven § 34 tredje ledd oppstiller en begrensning i tid for å endre et vedtak til skade for klageren. Det samme gjelder § 35 som regulerer omgjøring av vedtak uten klage. Forslaget innebærer at det kan gis unntak fra disse begrensningene. Feil i datagrunnlaget vil da kunne behandles likt, uavhengig av om de er oppdaget som følge av en klage eller på annet vis. Videre kan selskap som klager på feil i datagrunnlaget og selskap som ikke klager på feil i datagrunnlaget behandles likt.

Departementet vil videre understreke at unntaket fra forvaltningsloven kun vil gjelde adgangen til å endre et vedtak om fastsettelse av inntektsrammer til skade etter klage og omgjøring uten klage som følge av feil i datagrunnlaget, og vil ikke åpne for noen generell fravikelse fra forvaltningslovens bestemmelser om klagebehandling for øvrig.

Departementet mener at forslaget kan gjennomføres uten at nettselskapenes forutsigbarhet utfordres. Ordningen vil føre til at inntektsrammene blir mer korrekte, og dette vil komme nettkundene til gode. Ordningen forutsetter nærmere regulering i forskrift og den endelige utformingen av slike bestemmelser vil bli gjenstand for høring på vanlig vis.

I høringen var forslaget om unntaket fra forvaltningsloven inntatt i ny § 2-3 i energiloven sammen med bestemmelser om uavhengig reguleringsmyndighet og klagenemnd. Disse organene vil imidlertid først bli opprettet ved gjennomføringen av tredje energimarkedspakke, og det er derfor ikke aktuelt å innføre noen ny § 2-3 nå. Departementet forslår derfor å flytte hjemmelen til å gjøre unntak fra bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 34 og 35 til nytt siste ledd i § 4-1 om omsetningskonsesjon. Dette er et naturlig sted å innta hjemmelen fordi fastsettelsen av inntektsrammer er hjemlet i § 4-1 annet ledd nummer 4.

Bestemmelsen er for øvrig justert ved at «avgjørelser» er endret til «enkeltvedtak». Dette medfører ingen materiell endring, men en presisering av at det dreier seg om enkeltvedtak. Videre er henvisningen til «reguleringsmyndigheten og klagenemnda» utelatt, siden disse vil bli opprettet på et senere tidspunkt.