3 Forslag til lovheimel for ny forskrift om meinerstatning ved pasientskadar mv.
3.1 Gjeldande rett
Det følgjer av pasientskadeloven § 4 at erstatning for pasientskadar skal utmålast etter reglane i skadeserstatningsloven og alminnelege erstatningsrettslege reglar. Etter skadeserstatningsloven § 3-2 skal meinerstatning fastsetjast under omsyn til den medisinske arten og storleiken på meinet og kva dette har å seie for den personlege livsutfaldinga.
Det går fram av forarbeida til skadeserstatningsloven § 3-2 (Innst.O.nr.32 (1972–1973) og Ot.prp. nr. 4 (1972–73) side 21) at meinerstatning skal vere ei særskilt yting for skadelidne som har fått betydelege varige mein, og ytast utan omsyn til om skadelidne også vil ha krav på erstatning for økonomisk tap. Formålet er å gi skadelidne «en kompensasjon i penger for den ulempe det varige men vil innebære for hans livsutfoldelse og livsnytelse». Utmålinga skulle knytast til tabellverket som var utarbeida for yrkesskadeerstatning etter folketrygdloven, men slik at ein la til ein tredjedel. Korleis erstatninga nærare skulle reknast ut blei bevisst overlate til rettspraksis.
Ordlyden i skadeserstatningsloven § 3-2 kan tyde på at erstatninga skal fastsetjast skjønnsmessig og individuelt. Ut frå rettspraksis er utmålinga i dag i vesentleg grad standardisert og objektivisert, basert på skadelidne sin grad av medisinsk invaliditet og gjenståande statistiske levetid. På same måte som systemet for yrkesskadar, har utgangspunktet vore at «betydelig» skade ligg føre ved eit medisinsk mein på minst 15 prosent og at skaden er «varig» når meinet varer i minst ti år. Etter gjeldande rett er det likevel eit visst rom for individuell og skjønnsmessig tilpassing av erstatninga.
Tabellane i forskrift 21. april 1997 nr. 373 om menerstatning ved yrkesskade som er fastsatt med heimel i folketrygdloven § 13-7 (invaliditetstabellen), gir føringar for korleis ein reknar ut meinerstatninga ved pasientskadar. Standardiseringa består i at alle som har ein bestemt skade eller sjukdom får fastsett den som same prosentvise medisinske invaliditet. Til dømes vil totalt tap av tunge alltid utgjere 45 prosent medisinsk invaliditet. For skadefølger som ikkje er tatt med i tabellen, blir invaliditetsgraden fastsett på grunnlag av ei skjønnsmessig samanlikning med skadefølgene i tabellen.
Ved yrkesskadar blir årleg meinerstatning fastsett som ein fast prosentdel av grunnbeløpet i folketrygda (G) som per 1. mai 2019 utgjer 99 858 kr. Ein invaliditetsgrad på 45–54% utgjer til dømes 0,25 G. Etter praksis tar ein ved fastsettinga av nivået på meinerstatninga ved pasientskadar utgangspunkt i kva utrekning av meinerstatning ved yrkesskadar vil gi, tillagt ein tredjedel.
Invaliditetstabellen er i hovudsak utforma med tanke på tilstandar som kan oppstå ved yrkesskadar. Den er derfor ofte mangelfull og ikkje heilt treffande ved utmåling av meinerstatning i pasientskadesaker. Invaliditetsgraden må då fastsetjast på grunnlag av ei skjønnsmessig samanlikning med skadefølgene i tabellen. Dette gjeld til dømes skadar i fordøyingssystemet, skadar på kvinnelege kjønnsorgan og smertetilstander.
Norsk pasientskadeerstatning (NPE) har for enkelte typar skadar laga ein rettleiande tabell for utmåling av meinerstatning. Dette er skadar som ikkje er beskrivne, eller som er mangelfullt beskrivne i invaliditetstabellen. Tabellane er tatt i bruk av NPEs sakkyndige og lagt ut på heimesida deira.
3.2 Forslaget i høyringsnotatet
Det blei foreslått at departementet skulle få lovheimel til å gi ei eiga forskrift med nærare reglar om utmåling av meinerstatning ved pasientskadar. Dagens regelverk er i hovudsak utforma med tanke på tilstander som kan oppstå ved yrkesskadar. Det er derfor ofte mangelfullt og ikkje heilt treffande ved utmåling av meinerstatning i pasientskadesaker. Heimelen omfattar også forskrifter som fråvik reglane i skadeserstatningsloven.
Høyringa inneheldt også eit utkast til ei ny forskrift om meinerstatning og invaliditetstabell for pasientskadeområdet.
3.3 Høyringsinstansane sitt syn
Sammen for et bedre NPE kan ikkje sjå at departementet har behov for den føreslåtte lovheimelen og meiner at det ikkje bør gjevast ein ny heimel for meinerstatningsforskrifta.
Når det gjeld forslaget til utforming av lovheimelen skriv Personskadeforbundet LTN:
«Personskadeforbundet mener det vil være et vesentlig tilbakeslag for pasientskadeordningen om det vedtas endringer i loven som gir adgang til å begrense skadelidtes rett til erstatning.»
Norsk pasientforening skriv:
«Det er vanskelig å forstå at lovgiver vil kunne gi en så vidtfavnende fullmakt til å gi forskrift om avvik fra skadeserstatningslovens bestemmelser om menerstatning. Slike endringer vil skape disharmoni i lovverket og vil være i dårlig overenstemmelse med uttalelsene i lovforarbeidene til pasientskadeloven…Ytterligere vil en delegasjon fra lovgiver være en svekkelse av skadelidtes rettsstilling.»
Legeforeningen skriv:
«Vi er kritiske til den sparsomme omtalen av den foreslåtte lovendringen, samt til den tekniske utformingen av lovforslaget…En adgang til å gi bestemmelser i forskrift som både kan utfylle eller avvike fra reglene i skadeserstatningsloven § 3-2 gir departementet en for vid adgang til å fastsette hvordan menerstatning skal beregnes. Dels er denne formuleringen også selvmotsigende. Som departementet selv skriver i merknaden til § 4, gir lovteksten i skadeserstatningsloven § 3-2 ingen anvisning på hvordan størrelsen på medisinsk invaliditet skal fastsettes og menerstatningen utmåles (høringsnotatet s. 7). Prinsippene for hvordan medisinsk invaliditet skal fastsettes og erstatningen beregnes, er utviklet gjennom rettspraksis og juridisk teori…Dersom formålet er å frikoble utmålingen av menerstatning fra skadeserstatningsloven § 3-2 og rettspraksis vedrørende tolkningen av denne, kan det være grunn til å presisere at skadeserstatningsloven § 3-2 ikke gjelder for beregningen av menerstatning. Beregningsmåten ved denne typen skadar, er imidlertid så viktig at loven bør angi hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for beregningen og utmålingen i de ulike tilfellene.»
Dei andre instansane uttalar seg ikkje direkte om spørsmålet om ny lovheimel, men har synspunkt på forslaget til korleis lovheimelen skal brukast.
Legeforeningen skriv:
«Legeforeningen stiller seg overordnet sett positiv til forslaget som er sendt på høring. Vi peker i denne sammenhengen særlig på at retningslinjene som vil følge av forslaget tilrettelegger for likebehandling og forutberegnelighet av skadelidte.»
Helse Vest RHF sluttar seg til fråsegna frå Helse Stavanger HF som skriv:
«Helse Stavanger HF støtter høringsforslagene slik disse fremgår av høringsnotatet… Samtidig som utkastet til ny forskrift vil bidrar til at like saker behandles likt, mener Helse Stavanger HF at høringsutkastet også på tilfredsstillende vis ivaretar hensynet til mest mulig rettferdig fastsettelse av medisinsk mèn i de mer særegne og spesielle pasientskadesakene.»
Bergen kommune skriv:
«Bergen kommune støtter endringen som vil bidra til å oppdatere grunnlaget for en bedre saksbehandling og utmåling av erstatning. Muligheten for å behandle pasienter med skadar rettferdig og likt vil med disse endringene bli bedre.»
Personskadeforbundet LTN er derimot svært kritiske til forslaget. Dei meiner at det ikkje er nødvendig eller hensiktsmessig med ei eiga forskrift om meinerstatning ved pasientskadar og at ein heller bør revidere invaliditetstabellen som i dag gjeld for utmåling av meinerstatning for alle personskadar.
«Et slikt arbeid vil dog forutsette et bredt, hensiktsmessig og representativt sammensatt utvalg.»
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Kreftforeningen, Norsk pasientforening, og Sammen for et bedre NPE sluttar seg til fråsegna frå Personskadeforbundet LTN.
Alle høyringsinstansane ser behov for ein revisjon av invaliditetstabellen, men Advokatforeningen, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Kreftforeningen, Norsk pasientforening, Personskadeforbundet LTN og Sammen for et bedre NPE meiner at ein i staden for å lage ein eigen tabell for pasientskadesaker burde ha revidert den generelle invaliditetstabellen som i dag er tatt inn som vedlegg til yrkesskadeforskriften.
Brukarorganisasjonane er bekymra for at ei eiga forskrift for pasientskadar vil føre til at det blir fremja fleire parallelle krav.
Personskadeforbundet LTN skriv:
«Dersom lov om pasientskader ikke lenger gir samme rettigheter som i erstatningsretten for øvrig, vil den som er skadet måtte vurdere å gå til erstatningssak mot den enkelte lege/helsepersonell ved uaktsomhet, og mot produsent av teknisk utstyr osv. etter lov om produktansvar.»
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Kreftforeningen, Norsk pasientforening, og Sammen for et bedre NPE sluttar seg til fråsegna frå Personskadeforbundet LTN.
Funksjonshemmedes fellesforbund skriv:
«Ulike forskrifter og invaliditetstabeller for forskjellige ansvarsgrunnlag kan virke kompliserende, uoversiktlig og ikke minst forvirrende for skadelidte. Et slikt skille kan bidra til å øke behovet for at skadelidte søker bistand hos advokater eller andre med juridisk kompetanse for å vurdere om erstatningen fra pasientskadeordningen gir «full» erstatning eller om det er aktuelt å søke erstatning basert på andre ansvarsgrunnlag.»
Personskadeforbundet LTN er kritiske til prosessen i samband med utforminga av høyringsnotatet. Dei skriv m.a.:
«Ingen utenfor forvaltningen har vært oppnevnt i arbeidsgruppen og etter hva vi erfarer har heller ikke tabellforslaget blitt behørig drøftet med eksterne uhildete leger, brukerrepresentanter fra relevante bruker- og pasientorganisasjoner eller skadelidteadvokater.
Vi stiller oss også kritiske til at Finans Norge har vært aktivt involvert i arbeid knyttet til tabellverket, jf kap 1.3 side 3 i høringsbrevet, samtidig som andre aktører som f. eks CPforbundet har blitt holdt utenfor. Finans Norge representerer forsikringsbransjen som har økonomiske interesser i personskadesakene, og en medvirkning herfra gir klart inntrykk av at forsikringsbransjen har interesser i å holde menerstatningen nede.»
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Kreftforeningen, Norsk pasientforening, og Sammen for et bedre NPE sluttar seg til fråsegna frå Personskadeforbundet LTN.
3.4 Departementet sine vurderingar og forslag
I dag byggjer utmålinga av meinerstatning ved pasientskadar delvis på del I i yrkesskadeforskriften, og delvis på reglar utvikla gjennom praksis for personskadeoppgjer. Det at ein i forarbeid, juridisk teori og rettspraksis har lagt til grunn at ein står noko friare ved utrekninga av meinerstatning, og samtidig argumenterer for at det er naturleg å «se hen til» eller ta utgangspunkt i yrkesskadeforskriften, har bidratt til usikkerheit om kva som er gjeldande rett. Invaliditetstabellen i yrkesskadeforskriften er vidare i liten grad blitt oppdatert i takt med den medisinske utviklinga. Den er dessutan mangelfull når det gjeld skadar som oppstår ved pasientbehandling.
Departementet meiner at det, ikkje minst av omsyn til dei skadelidne, er viktig at det er lett å få oversikt over korleis meinerstatning skal utmålast i pasientskadesaker. Dette taler for å også nedfelle praksis i ei forskrift. Departementet viser vidare til at ingen av høyringsinstansane som har uttalt seg, er usamde i at det er eit behov for å revidere den medisinske invaliditetstabellen.
Helse- og omsorgsdepartementet og Norsk pasientskadeerstatning er samde i at meinerstatning ved personskadeoppgjer bør utmålast likt uavhengig av ansvarsgrunnlag og at den beste løysinga derfor ville vere ei felles forskrift og ein revisjon av invaliditetstabellen som i dag blir brukt for heile personskadeområdet. Departementet vurderer det likevel ikkje som realistisk å få dette til innan rimeleg tid og held derfor fast ved at det i pasientskadeloven bør gjevast lovheimel for ei eiga forskrift om meinerstatning for pasientskadar. Departementet understrekar at det ikkje er til hinder for at reglane seinare igjen kan samlast i ei felles forskrift og /eller ein felles invaliditetstabell.
Det overordna målet med forskrifta er å oppnå likebehandling, at utmålinga av meinerstatning skal vere føreseieleg for pasientane og gi riktig erstatning basert på oppdatert medisinsk kunnskap. Fleire av høyringsinstansane legg til grunn at den nye forskrifta vil innskrenke rettane til meinerstatning ved pasientskade både i høve til ordninga i dag og i høve til dei andre ansvarsgrunnlaga. Departementet er ikkje samd i denne framstillinga, men vil sjølvsagt i det vidare arbeidet med forskrifta gå nøye gjennom innvendingane frå høyringsinstansane.
Departementet ønskjer ikkje at utmålinga av meinerstatning skal lausrivast frå den alminnelege erstatningsretten og skadeserstatningsloven, men ser behov for å kunne utdjupe korleis utmålinga skal skje på pasientskadeområdet og å kunne foreslå tilpassingar til pasientskadeområdet. Departementet held derfor fast ved forslaget om at forskriftsheimelen også skal omfatte regler som på enkelte punkt fråvik skadeserstatningsloven.
Det går fram av høyringsnotatet at departementet ønskjer å nedfelle i forskrifta at den medisinske invaliditeten som følgje av ein pasientskade, skal fastsetjast uavhengig av andre skadar eller sjukdommar (separasjonsprinsippet). Det vil innebere eit avvik frå det som har vore praksis etter at Høgsterett i 2015 (Rt. 2015 s. 820) slo fast at meinerstatning i fleirskadetilfellene som hovudregel skal utgjere differansen mellom erstatning for den samla invaliditeten etter pasientskaden og erstatning for den invaliditeten pasienten hadde frå før (differanseprinsippet). Det går fram av høyringsnotatet at bakgrunnen for forslaget er at omlegginga av praksis har gitt lengre sakshandsamingstid utan at det nødvendigvis har gitt pasientane høgare erstatningar. Departementet viser til at det også er foreslått ein sikkerheitsventil slik at meinerstatninga i særlege tilfelle kan oppjusterast etter at medisinsk invaliditet er fastsett. Ut over dette inneber forskriftsutkastet i hovudsak ei vidareføring og presisering av gjeldande rett og praksis.
Brukarorganisasjonane er bekymra for at forslaget i forskriftsutkastet om at meinerstatning i fleirskadesaker som hovudregel skal utmålast etter separasjonsprinsippet vil føre til at skadelidne vil starte særskilte prosessar om meinerstatning mot helsepersonell.
Departementet viser til at det går fram av pasientskadeloven § 4 at lova ikkje er til hinder for at erstatningskrav kan gjerast gjeldande overfor andre enn Norsk pasientskadeerstatning, mellom anna helsepersonell. Krav som kan fremjast etter pasientskadeloven, kan likevel ikkje fremjast mot staten, regionale helseføretak, helseføretak, fylkeskommunar eller kommunar.
NPE har opplyst at det i tida etter høgsterettsdommen har vært lite fokus på inngangsinvaliditet og bruk av differanseprinsippet frå advokatar som representerer skadelidte og at noko av årsaka truleg er at separasjonsprinsippet oftast gir høgast erstatning. Departementet viser også til at utmåling etter separasjonsprinsippet etter forskriftsutkastet skal vere hovudregelen, men at det er foreslått ein tryggingsventil som gir mogelegheit for å bruke skjønn i utmålinga. Departementet deler derfor ikkje bekymringa frå brukarorganisasjonane om særskilte prosessar om meinerstatning mot helsepersonell.
Fleire av høyringsinstansane er kritiske til prosessen i samband med utarbeiding av høyringsnotatet. Departementet viser til at Norsk pasientskadeerstatning har opplyst at fleire av instansane har vore med i referansegruppa for arbeidet og at utkast til forskriftstekst og tabellar blei lagt fram for referansegruppa undervegs i prosessen. Formålet med alminneleg høyring er dessutan nettopp at alle som endringane vil få konsekvensar for, skal ha mogelegheit til å komme med innspel.