1 Gjennomføring av budsjettpolitikken

Regjeringen legger med dette frem proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet for 2024. Proposisjonen gjør rede for endringer som er vedtatt av Stortinget eller foreslått i proposisjoner fra regjeringen hittil i år, og inneholder forslag om ytterligere endringer i statsbudsjettet. Kapittel 1 gir hovedtallene i budsjettet for 2024. Kapittel 2 gir oversikt over forslag til endringer i bevilgninger som gjelder skatter og avgifter. Øvrige utgifts- og inntektsendringer som foreslås i denne proposisjonen omtales i kapittel 3. Kapittel 4 gir oversikt over statsregnskapet per 30. september.

1.1 Hovedtall i budsjettet for 2024

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Bruken av fondsmidler over statsbudsjettet måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Underskuddet kalles «strukturelt» fordi det korrigeres for blant annet virkningene av konjunkturelle svingninger på skatter, avgifter, renter og dagpenger til arbeidsledige. Underskuddet er «oljekorrigert» når statens inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten overføres til Statens pensjonsfond utland. Anslag for både det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet og det oljekorrigerte underskuddet gjennom året fremgår av tabell 1.1.

Finansdepartementet vil komme tilbake med oppdaterte tall for det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2024 i revidert nasjonalbudsjett for 2025. Mer fullstendige redegjørelser for det strukturelle oljekorrigerte underskuddet legges frem to ganger i året, i nasjonalbudsjettet og i revidert nasjonalbudsjett.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet og Statens pensjonsfond

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet motsvares av en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland, slik at statsbudsjettet er i balanse. Siden Stortinget vedtok statsbudsjettet for 2024 i fjor høst, er det oljekorrigerte budsjettunderskuddet økt med 9,4 mrd. kroner. Det skyldes at utgiftene har økt mer enn inntektene gjennom budsjettåret, jf. tabell 1.2.

Økningen i inntektene utenom renter, skatter og avgifter og renter skyldes i hovedsak at det i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett ble tilbakeført 7 mrd. kroner av tapsavsetningen til lånegarantiordningen for små og mellomstore bedrifter i forbindelse med pandemien. Inntektene øker også i forbindelse med nysalderingen som følge av at det budsjetteres med en tilbakeføring fra Norges forskningsråd på 4,6 mrd. kroner som følge av overgang til bruttobudsjettering fra 2025.

Utgiftene utenom renter og dagpenger øker som følge av endringer i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett, herunder økt militær og sivil støtte til Ukraina (7 mrd. kroner), tiltak for økt militær evne og forsering av ny langtidsplan for forsvarssektoren (7 mrd. kroner), anslagsendringer i folketrygden (5,2 mrd. kroner), økt bevilgning til sykehusene (2 mrd. kroner) og merbehov i politiet, PST og økt innsats mot gjengkriminalitet (1,9 mrd. kroner). I forbindelse med nysalderingen justeres anslagene for folketrygden opp med ytterligere 6 mrd. kroner. Det er særlig utgiftene til sykepenger og andre helserelaterte ytelser som øker. Videre har regjeringen foreslått økt militær og sivil støtte til Ukraina (5 mrd. kroner), økte frie midler til kommunesektoren (5 mrd. kroner) og økt bevilgning til sykehusene (2 mrd. kroner).

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2024 anslås nå 131,1 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett. Nedgangen skyldes i hovedsak at anslaget for petroleumsskatter og -avgifter er redusert med til sammen 71,1 mrd. kroner og at forventet netto inntekt fra Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) er redusert med 83,7 mrd. kroner. Utbyttet fra Equinor ble 23,7 mrd. kroner høyere enn anslått i saldert budsjett.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten blir i sin helhet overført til Statens pensjonsfond utland. Det overføres deretter midler tilbake fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet til å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Siden anslaget for netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er høyere enn anslaget for det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, anslås det en nettoavsetning i Statens pensjonsfond utland på 355,2 mrd. kroner i 2024. Medregnet rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond på 408,2 mrd. kroner, hvorav 389,4 mrd. kroner fra utenlandsdelen av fondet, anslås det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond til 763,4 mrd. kroner i 2024.

Månedsbalansen for kapitalen i Statens pensjonsfond utland for oktober 2024 publisert av Norges Bank var på 19 172 mrd. kroner. Endelige tall for kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2024 vil bli presentert i statsregnskapet for 2024.

Nærmere om veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den underliggende utgiftsveksten.

Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter utenom. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige og tekniske forhold, og for enkelte endringer på utgiftssiden som har motposter på inntektssiden. For veksten fra 2023 til 2024 gjelder dette følgende forhold:

• Dekning av ODA-godkjente flyktningutgifter i Norge over bistandsbudsjettet. Midlene overføres fra Utenriksdepartementet til Kunnskapsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og familiedepartementet, og utgiftsføres dermed to ganger på statsbudsjettet.

• Det korrigeres for avviket mellom pensjonskostnader som inngår i basisbevilgningene til helseforetakene og anslåtte normalnivåer for pensjonspremier i helseforetakene.

1.2 Utviklingen i hovedtall gjennom budsjettåret 2024

Tabell 1.4 viser utviklingen i hovedtall på statsbudsjettet for 2024 etter at budsjettet ble vedtatt i Stortinget høsten 2023. Endringer første halvår er alle endringer til og med Stortingets behandling av blant annet bevilgningsendringer i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett, jf. Prop. 104 S (2023–2024), Innst. 447 S (2023–2024). Endringer andre halvår er alle endringer etter dette, medregnet forslag i forbindelse med nysalderingen. Det vil si i omgrupperingsproposisjonene for det enkelte departement og denne proposisjonen. Tabell 1.5 gir oversikt over statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov.

Etter Stortingets behandling av bevilgningsendringer i første halvår er det vedtatt eller fremmet forslag, medregnet denne proposisjonen, som innebærer at utgiftene økes med til sammen 13,2 mrd. kroner utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner. Utgiftsøkningene i andre halvår gjelder blant annet følgende:

• Utgiftene til regelstyrte ordninger under folketrygden øker samlet sett med 7 mrd. kroner, jf. Barne- og familiedepartementets Prop. 15 S (2024–2025), Arbeids- og inkluderingsdepartementets Prop. 22 S (2024–2025) og Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 23 S (2024–2025). Se nærmere omtale av folketrygdens utgifter nedenfor og i tabell 1.6.

• Sivil og militær støtte til Ukraina gjennom Nansen-programmet foreslås økt med 5 mrd. kroner, jf. Forsvarsdepartementets Prop. 19 S (2024–2025) og Utenriksdepartementets Prop. 24 S (2024–2025).

• Rammetilskuddet til kommunesektoren foreslås økt med 5 mrd. kroner, jf. Kommunal- og distriktsdepartementets Prop. 14 S (2024–2025).

• Bevilgningene til helseforetakene foreslås økt med 2 mrd. kroner, jf. Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 23 S (2024–2025).

• Bevilgningen til overføringer til havbrukskommuner og -fylkeskommuner for inntekter fra salg av oppdrettskonsesjoner foreslås økt med 1,5 mrd. kroner, jf. Nærings- og fiskeridepartementets Prop. 27 S (2024–2025).

• Utgiftene til EØS-finansieringsordningene under Utenriksdepartementet øker med 0,9 mrd. kroner, jf. Prop. 24 S (2024–2025).

• Utgiftene til toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester under Kommunal- og distriktsdepartementet foreslås økt med 0,5 mrd. kroner, jf. Prop. 14 S (2024–2025).

• Utgiftene til nettoordningen for statlig betalt merverdiavgift under Finansdepartementet foreslås økt med 0,5 mrd. kroner.

• Utgiftene til det statlige barnevernet under Barne- og familiedepartementet ble foreslått økt med 0,5 mrd. kroner i forbindelse med Prop. 4 S (2024–2025).

Samtidig er det på enkelte områder fremmet forslag om reduserte utgifter. Dette gjelder blant annet følgende:

• Utgiftene til de volumstyrte postene for mottak, bosetting og integrering av flyktninger reduseres samlet sett med 1,9 mrd. kroner, jf. Justis- og beredskapsdepartementets Prop. 18 S (2024–2025), Arbeids- og inkluderingsdepartementets Prop. 22 S (2024–2025) og Kunnskapsdepartementets Prop. 28 S (2024–2025).

• Tilskuddet til Statens pensjonskasse foreslås redusert med 1,5 mrd. kroner, jf. Arbeids- og inkluderingsdepartementets Prop. 15 S (2024–2025).

• Bevilgningen til kjøp av infrastrukturtjenester på jernbanen foreslås redusert med 0,7 mrd. kroner tilsvarende Bane NORs renteinntekter fra likviditetsreserven, jf. Samferdselsdepartementets Prop. 20 S (2024–2025).

Nysaldert budsjett viser en økning i statsbudsjettets brutto finansieringsbehov på 18,5 mrd. kroner fra saldert budsjett, jf. tabell 1.5. Økningen fra saldert budsjett skyldes i hovedsak kapitalinnskudd på 15 mrd. kroner til Statens fond i Tromsø som ble vedtatt i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett.

Statens faktiske lånebehov og behovet for lånefullmakter kan avvike fra finansieringsbehovet som fremgår av tabell 1.5. Det skyldes at det ved vurderingen av statens lånebehov i markedet også tas hensyn til virkningen av statens transaksjoner på likviditeten i pengemarkedet. Ved forslag om opptak av statlige lån og lånefullmakter korrigeres det for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet, men ikke har likviditetseffekt. Det gjelder blant annet opprettelse av og endringer i fond som er avsatt for fremtidige tilskudd. Samtidig påvirker enkelte poster på statsbudsjettet ikke likviditeten i pengemarkedet direkte, selv om de påvirker balansen på statsbudsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning. Det gjelder renter og overføringer fra Norges Bank.

Utviklingen i folketrygdens utgifter gjennom budsjettåret

Samlet er utgiftene under folketrygden økt med 12,1 mrd. kroner fra saldert budsjett, medregnet økte utgifter til dagpenger og merutgifter som følge av takstoppgjøret for 2024. Det er særlig utgiftene til sykepenger og andre helserelaterte ytelser som øker. Utgiftene under folketrygden økte med 5,2 mrd. kroner i første halvår i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett. Utgiftene øker med ytterligere 7 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen. Departementenes bevilgningsforslag under folketrygden er innarbeidet i departementenes respektive omgrupperingsposisjoner. I tabell 1.6 følger en summarisk oversikt over bevilgningsendringer under folketrygden som er vedtatt av eller foreslått for Stortinget hittil i år.

Under følger forklaring av endringene på de største utgiftsområdene under folketrygden i løpet av 2024. Meld. St. 28 (2023–2024) gir en nærmere redegjørelse for reguleringen av grunnbeløpet og pensjoner i 2024.

• Utgiftene til sykepenger mv. ble oppjustert med 3,3 mrd. kroner i første halvår i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett. Dette skyldtes i hovedsak økt sykefravær. Utgiftene til sykepenger mv. øker med ytterligere 3,4 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen, i hovedsak som følge av en ytterligere økning i sykefraværet. Samlet er utgiftene til sykepenger mv. økt med 6,7 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til arbeidsavklaringspenger ble økt med 1,5 mrd. kroner i første halvår. Dette skyldtes i hovedsak økt anslag på antall mottakere, som følge av både økt tilgang til arbeidsavklaringspenger og færre overganger til uføretrygd. Utgiftene øker med ytterligere 0,7 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen som følge av økt anslag for gjennomsnittlig ytelse og en ytterligere økning i anslaget for antall mottakere. Samlet øker utgiftene til arbeidsavklaringspenger med 2,2 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til uførhet ble redusert med 1,2 mrd. kroner i første halvår. Det skyldtes i hovedsak færre mottakere enn lagt til grunn, som følge av færre overganger fra arbeidsavklaringspenger. I forbindelse med nysalderingen øker utgiftene med 0,1 mrd. kroner. Samlet reduseres utgiftene til uførhet med 1,1 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til alderspensjon ble økt med 0,2 mrd. kroner i første halvår. I forbindelse med nysalderingen øker utgiftene med 0,8 mrd. kroner som følge av lavere anslag for gjennomsnittlig pensjon og for antall pensjonister. Samlet reduseres utgiftene til alderspensjon med 0,5 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til helsestønader ble økt med 0,7 mrd. kroner i første halvår. Den største endringen gjaldt økte utgifter til legemidler. Samtidig ble det innført tiltak for å motvirke de økte utgiftene til legemiddelet Ozempic. Utgiftene til helsestønader øker med 1 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen. Takstforhandlingene for privatpraktiserende leger, psykologer og fysioterapeuter øker isolert sett utgiftene med 0,2 mrd. kroner. Samlet er utgiftene til helsetjenester økt med 1,7 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til foreldrepenger mv. ble økt med 0,5 mrd. kroner i første halvår. Utgiftene øker med ytterligere 1,2 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen. Dette skyldes i hovedsak flere fødsler enn tidligere lagt til grunn. Samlet er utgiftene til foreldrepenger økt med 1,7 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til dagpenger ble redusert med 0,6 mrd. kroner i første halvår. I forbindelse med nysalderingen øker utgiftene med 0,7 mrd. kroner. Samlet øker utgiftene til dagpenger med 0,1 mrd. kroner fra saldert budsjett.

1.3 Utviklingen siden Gul bok 2025

Tabell 1.7 viser utviklingen i hovedtallene for 2024 fra anslaget i Gul bok 2025 til nysaldert budsjett for 2024. Tabell 1.8 gir en tilsvarende oversikt for statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov.

Nysaldert budsjett viser at det oljekorrigerte underskuddet i 2024 er 2 mrd. kroner lavere enn anslått i Gul bok 2025. Inntektene utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner øker med 12,9 mrd. kroner. Ny informasjon om skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge øker inntektene med 1,7 mrd. kroner fra anslaget for 2024 i Gul bok 2025. Øvrige inntekter øker med 11,2 mrd. kroner. Det skyldes i hovedsak at det budsjetteres med en tilbakeføring fra Norges forskningsråd som følge av overgang til bruttobudsjettering fra 2025 og høyere inntekter fra salg av oppdrettskonsesjoner enn det beregningstekniske anslaget som ble lagt til grunn i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett.

Sammenlignet med anslaget for 2024 i Gul bok 2025 øker utgiftene utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner med 11 mrd. kroner. Se omtale av større utgiftsendringer i andre halvår i avsnitt 1.2.

Samlet er anslaget for netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten økt med 20,7 mrd. kroner fra anslaget for 2024 i Gul bok 2025. Det skyldes blant annet at det nå foreslås bevilget 11,9 mrd. kroner til oppkjøp av deltakerandeler i gasstransportinfrastruktur, jf. nærmere omtale i Nærings- og fiskeridepartementets Prop. 27 S (2024–2025).

1.4 Utviklingen fra regnskap 2023 til nysaldert budsjett 2024

Tabell 1.9 viser statsbudsjettets og Statens pensjonsfonds inntekter og utgifter utenom lånetransaksjoner i regnskapet for 2023 og nysaldert budsjett 2024. Tabell 1.10 gir en tilsvarende oversikt over statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov.

Det oljekorrigerte underskuddet er 55,4 mrd. kroner høyere i nysaldert budsjett 2024 enn i regnskapet for 2023. Utgiftene utenom petroleumsvirksomhet er 130,9 mrd. kroner høyere, hvorav økte utgifter under folketrygden medregnet dagpenger mv. utgjør 51,8 mrd. kroner. Økningen i utgiftene til forsvarsformål utgjør 24 mrd. kroner.

I motsatt retning anslås inntektene utenom petroleumsvirksomhet 75,5 mrd. kroner høyere i nysaldert budsjett 2024 enn i regnskapet for 2023. Skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge øker med 36,7 mrd. kroner og renteinntektene øker med 12,4 mrd. kroner, mens utbytteinntektene er redusert med 6,7 mrd. kroner. Øvrige inntekter øker samlet sett med 33,1 mrd. kroner. Av dette utgjør tilbakeføring av tapsavsetningen til den alminnelige garantiordningen under Eksfin 10 mrd. kroner og tilbakeføring av tapsavsetningen til lånegarantiordningen for små og mellomstore bedrifter som ble bevilget i forbindelse med pandemien 7 mrd. kroner. I tillegg er overføringen fra Norges Bank 9,5 mrd. kroner høyere i 2024 enn i 2023.

Anslaget for statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er nå 277 mrd. kroner lavere i 2024 enn i 2023. Av dette skyldes 202,8 mrd. kroner lavere inntekter fra petroleumsskatter og -avgifter, 57,9 mrd. kroner lavere netto inntekt fra SDØE og 16,4 mrd. kroner lavere utbytte fra Equinor. Overføringen fra Statens pensjonsfond utland for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2024 ligger an til å bli 59,6 mrd. kroner høyere enn den regnskapsførte overføringen for 2023. Når det tas hensyn til at regnskapet for 2023 viser et underskudd etter overføringen fra Statens pensjonsfond utland på 4,2 mrd. kroner, og at rente- og utbytteinntekter mv. fra Statens pensjonsfond anslås 53,3 mrd. kroner høyere i 2024 enn i 2023, reduseres det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond med 279,1 mrd. kroner fra regnskapet for 2023 til nysaldert budsjett for 2024.

Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov er 98,3 mrd. kroner høyere i 2024 enn i regnskapet for 2023. Det må ses i sammenheng med at tilbakebetalingene reduseres med 119,5 mrd. kroner fra 2023 til 2024, i hovedsak som følge av at det i 2023 ble tilbakeført 100 mrd. kroner fra kapitalen i infrastrukturfondet.

Lånetransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten i både 2023 og 2024 gjelder Equinors tilbakekjøp av aksjer fra aksjonærene, herunder staten. Inntektene fra selskapets tilbakekjøp blir overført til Statens pensjonsfond utland.

1.5 Anslag på regnskap og endelige regnskapstall for 2023

Det endelige regnskapet vil kunne avvike fra anslaget på regnskap i nysaldert budsjett. Et avvik vil for eksempel kunne skyldes usikkerhet om regelstyrte utgiftsordninger, skatte- og avgiftsinntekter og nivået på overførte bevilgninger fra ett år til det neste. Nedenfor sammenstilles anslag på regnskap med endelige regnskapstall for overskuddet på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond for hvert av de ti siste årene, 2014–2023.

Det er fra og med 1995 overført midler til Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland ut fra regnskapsførte inntekter og utgifter. Overføringen fra fondet for å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd fastlegges imidlertid endelig ved nysalderingen ut fra anslag på regnskap for budsjettåret. Et lavere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen vil dermed medføre at statsregnskapet gjøres opp med et overskudd. Tilsvarende vil et høyere oljekorrigert underskudd enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et underskudd.

Over tid har det faktiske oljekorrigerte underskuddet, slik det fremkommer i statsregnskapet, i gjennomsnitt blitt mindre enn det som har vært anslått i budsjettene, jf. omtale i Gul bok 2025. Det har ført til at det er blitt overført mer midler fra Statens pensjonsfond utland enn det som er nødvendig for å dekke det oljekorrigerte underskuddet. Siden det ikke har vært noen mekanisme som korrigerer for slike avvik, har disse midlene blitt stående på konto i Norges Bank. Det har ført til en økning i statens kontantbeholdning og en tilsvarende reduksjon i likviditeten i banksystemet. Siden 1996 har dette akkumulert seg til 82,1 mrd. kroner, hensyntatt at det ble tilbakeført 70 mrd. kroner for å korrigere for dette i 2022. Resterende midler er foreslått tilbakeført i 2025. Det legges opp til at det innføres en ny, årlig korreksjonsmekaniske i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett. I 2025 vil det da bli foreslått et korrigert bevilgningsvedtak på kap. 2800, post 96, tilsvarende avviket mellom faktisk og anslått oljekorrigert underskudd i statsregnskapet for 2024.