2 Bakgrunn for lovforslagene
2.1 Ny alderspensjon fra folketrygden
Fra 1. januar 2011 er det innført nye regler for alderspensjon fra folketrygden. Disse reglene, ofte omtalt som «ny alderspensjon fra folketrygden», er plassert i kapittel 20 i folketrygdloven, mens de gamle opptjeningsreglene, som fortsatt skal gjelde helt eller delvis for enkelte årskull, og som ofte omtales som «gammel alderspensjon fra folketrygden», er plassert i kapittel 19 i folketrygdloven.
Ny alderspensjon fra folketrygden består av en garantipensjon som sikrer et minste pensjonsnivå, og en opptjent inntektspensjon. Inntektspensjonen tjenes opp over alle år med pensjonsgivende inntekt i alderen 13 til 75 år. Personer født fra og med 1963 får hele alderspensjonen opptjent med nye opptjeningsregler. Årskull til og med 1953-kullet får pensjonen opptjent etter de tidligere reglene, heretter kalt «gamle opptjeningsregler». De «nye opptjeningsreglene» fases gradvis inn for årskullene 1954–1962. Disse «overgangskullene» får alderspensjonen beregnet dels etter gamle opptjeningsregler og dels etter nye.
Alderspensjonen fra folketrygden kan tas ut fleksibelt mellom 62 og 75 år, slik at den årlige pensjonen blir høyere jo senere den tas ut. Det kan tas ut hel eller gradert alderspensjon, og pensjonen kan kombineres fritt med arbeid uten at den avkortes. Alderspensjonen levealdersjusteres. Det innebærer at yngre årskull må stå noe lenger i arbeid enn personer i eldre årskull for å få like høy årlig pensjon, dersom levealderen øker. Det er også innført nye regler for regulering av alderspensjon, som innebærer at alderspensjon under utbetaling reguleres svakere enn lønnsveksten.
Innføringen av fleksibelt uttak, levealdersjustering og nye reguleringsprinsipper gjorde det nødvendig å tilpasse andre pensjonsordninger. Siden beregningen av brutto alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger påvirkes av størrelsen på alderspensjonen fra folketrygden, ble det også nødvendig å tilpasse tjenestepensjonen til de nye opptjeningsreglene i folketrygden. I Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2005 ble det slått fast at den endelige tilpasningen av offentlig tjenestepensjon til ny alderspensjon fra folketrygden skal skje gjennom forhandlinger mellom partene i offentlig sektor.
2.2 Lønnsoppgjøret 2009 og tilpasningene i offentlig tjenestepensjon
Ved tariffoppgjøret i offentlig sektor i 2009, ble det inngått en «Avtale om offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor», med følgende innhold:
«Dagens regler for offentlig tjenestepensjon (bruttoordningen) og AFP i offentlig sektor videreføres med nødvendige tilpasninger til innføring av fleksibel alderspensjon i folketrygden fra 2011 og med de tilpasninger som følger av Stortingets vedtak fra mai 2005.
I tråd med Stortingets vedtak skal alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger levealdersjusteres og reguleres etter nye regler på samme måte og fra samme tidspunkt som alderspensjon fra folketrygden.
Levealdersjustering i dagens offentlige tjenestepensjon gjennomføres slik at grunnlovsvernet ivaretas. Det gis en individuell garanti for opptjente rettigheter i tjenestepensjonsordningene pr. 1. januar 2011 som sikrer at medlemmer av offentlige tjenestepensjonsordninger med 15 år eller mindre igjen til 67 år er sikret 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved 67 år etter 30 års opptjening.
Personer som velger å ta ut alderspensjon fra folketrygden før 67 år kan ikke i tillegg ta ut folketrygd- eller tjenestepensjonsberegnet AFP.
Beregning av tjenestepensjon – herunder samordning med alderspensjon i folketrygden – skal skje slik at tjenestepensjonen ikke påvirkes av når den nye fleksible alderspensjonen fra folketrygden tas ut. Det gis anledning til å kompensere for levealdersjusteringen av tjenestepensjonen ved å stå i stilling ut over 67 år.
Det vises til at Fornyings- og administrasjonsdepartementet har en pågående prosess i samarbeid med partene i arbeidslivet for vurdering av særaldersgrensene og fratreden ved disse. Det avtales ikke endringer i gjeldende særaldersgrenser i forbindelse med lønnsoppgjøret 2009.»
Avtalen innebar at alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning ble videreført som en samordningspliktig bruttopensjon, og at offentlig AFP ble videreført som en tidligpensjonsordning.
For de lovfestede offentlige ordningene ble avtalen fulgt opp med nødvendige lovvedtak 25. juni 2010, jf. Prop. 107 L (2009–2010) og Innst. 360 L (2009–2010). AFP-ordningen i statlig sektor er regulert i hovedtariffavtalen i staten, og ble videreført som en tidligpensjonsordning fra 2011, men likevel slik at AFP fra 2011 har blitt regulert etter de nye prinsippene for alderspensjon. Dette er også slått fast ved lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse. Personer som velger å ta ut alderspensjon fra folketrygden før 67 år, kan ikke samtidig motta offentlig AFP. Avtalen fra tariffoppgjøret 2009 er også fulgt opp med nødvendige endringer i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse, lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere og lov 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv., jf. endringslov 25. juni 2010 nr. 29. De aktuelle lovendringene trådte i kraft 1. januar 2011.
Pensjonsregelverket i kommunal sektor og i helseforetakene tilsvarer i all hovedsak regelverket i Statens pensjonskasse. I tariffoppgjøret våren 2010 ble det avtalt at regelverket for tjenestepensjon og AFP i kommunal sektor og helseforetakene skulle justeres tilsvarende de endringene som er vedtatt for statlig sektor.
Endringslov 25. juni 2010 nr. 29 omfatter også nødvendige tilpasninger i samordningsloven (lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser) til innføring av levealdersjustering og fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden. Disse endringene får virkning for alle tjenestepensjonsordninger som omfattes av samordningsloven, dvs. både de lovfestede ordningene for blant andre statens ansatte og de tariffestede ordningene i kommuner og helseforetak.
Lovendringene i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene og samordningsloven innebærer at både alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger (bruttopensjonen) og samordningsfradraget for alderspensjon fra folketrygden opptjent etter gamle regler skal levealdersjusteres ved å bruke forholdstallene i folketrygden.
Levealdersjustering og samordning skal skje tidligst fra 67 år. For personer som kan ta ut tjenestepensjon før 67 år fordi stillingen har særaldersgrense, for eksempel 60 år, skal tjenestepensjonen ikke levealdersjusteres og samordnes med alderspensjon fra folketrygden før ved 67 år. I tilfeller der alderspensjon fra folketrygden er tatt ut tidligere enn 67 år, skal samordningen skje som om folketrygden var tatt ut ved 67 år. Det innebærer at offentlig ansattes årlige samlede pensjon blir lavere hvis alderspensjonen fra folketrygden tas ut før man slutter i jobb, slik som i privat sektor.
Brutto tjenestepensjon kan økes ved å arbeide etter 67 år, men ikke mer enn til en har kompensert for effekten av levealdersjusteringen, det vil si inntil pensjonen ved full opptjeningstid utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Det er ikke en tilsvarende begrensing på levealdersjusteringen av samordningsfradraget, noe som innebærer at tjenestepensjon etter samordning reduseres for de som jobber etter at de har kompensert for effekten av levealdersjusteringen, men samlet pensjon blir likevel ikke lavere, forutsatt at man tar ut alderspensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen samtidig. For de som tar ut folketrygden før de tar ut tjenestepensjonen, vil årlig pensjon fra folketrygden, i de fleste tilfeller, ikke øke ved videre jobb. Dette innebærer at årlig samlet pensjon reduseres for de som har tatt ut folketrygden og som jobber etter at de har kompensert for effekten av levealdersjusteringen.
En individuell garanti for årskullene til og med 1958-kullet sikrer personer med full opptjeningstid en pensjon på minst 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved 67 år. Det vil si at samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen, etter levealdersjustering og samordning, skal utgjøre minst 66 prosent av pensjonsgrunnlaget, under forutsetning om at pensjonene er tatt ut samtidig. Blir samlet pensjon lavere enn det garanterte nivået, skal det utbetales et garantitillegg fra tjenestepensjonsordningen som sikrer at samlet pensjon blir lik det garanterte nivået. For personer med mindre enn full opptjeningstid, skal den individuelle garantien gjelde forholdsmessig. Garantien gjelder, ifølge avtalen fra tariffoppgjøret 2009, medlemmer som pr. 1. januar 2011 hadde 15 år eller mindre igjen til 67 år, det vil si som er født i 1958 eller tidligere.
2.3 Tilpasningene i offentlig tjenestepensjon for årskull som får ny alderspensjon fra folketrygden
Endringene i de offentlige tjenestepensjonsordningene fra 1. januar 2011 var første etappe i tilpasningen av offentlig tjenestepensjon til endringene i folketrygden fra 2011.
I Prop. 61 L (2017–2018), jf. Innst. 343 L (2017–2018), ble det foreslått regler for samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med alderspensjon fra folketrygden for årskullene fra og med 1954-kullet. Det ble også foreslått regler for hvordan tjenestepensjonen skal levealdersjusteres i disse tilfellene. Proposisjonen ble lagt fram og behandlet etter at partene inngikk avtale om en ny offentlig tjenestepensjon. Deler av avtalen ble fulgt opp gjennom Prop. 61 L (2017–2018). Endringene, som er i samsvar med departementets forslag, framgår av lov 15. juni 2018 nr. 30.
De nye opptjeningsreglene i folketrygden innebærer at pensjonsopptjeningen akkumuleres i en pensjonsbeholdning. De nye reglene for samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med alderspensjon fra folketrygden er tilpasset disse nye opptjeningsreglene. De nye samordningsreglene gjelder delvis for årskullene 1954–1962, som får alderspensjon fra folketrygden etter både nye opptjeningsregler (folketrygdloven kapittel 20) og gamle regler (folketrygdloven kapittel 19). For årskull fra og med 1963-kullet gjelder de nye samordningsreglene fullt ut for all opptjening av tjenestepensjon i dagens bruttoordning, som gjelder for opptjening til og med 2019.
Sentrale prinsipper som er nedfelt i regelverket for de eldre årskullene, er videreført også for yngre årskull. Samordning og levealdersjustering skal tidligst skje fra fylte 67 år. Dersom alderspensjonen fra folketrygden er tatt ut tidligere enn tjenestepensjonen, skal det samordnes som om pensjonene er tatt ut samtidig, slik at tjenestepensjonen ikke kompenserer for tidlig uttak av alderspensjon fra folketrygden.
Det er videreført samordningsfordeler også for yngre årskull ved at deler av beholdningen fra folketrygden er fritatt fra samordning. Det gis også et tillegg til tjenestepensjonen (netto kronebeløp) som sikrer at alle som får samordnet alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen med alderspensjon fra folketrygden, får utbetalt tjenestepensjon.
Offentlig tjenestepensjon som skal samordnes med alderspensjon fra folketrygden opptjent etter nye regler, skal levealdersjusteres med delingstall. Dette sikrer at levealdersjusteringen av offentlig tjenestepensjon får samme effekt som levealdersjusteringen av folketrygden. Det tas hensyn til at ny alderspensjon fra folketrygden opptjenes i en beholdning, mens tjenestepensjonen tjenes opp som en årlig ytelse.
Lovendringen fra 2018 innførte betegnelsen justeringstall som et felles begrep for levealdersjustering av brutto alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning. Justeringstall knyttes til levealdersjusteringen som skjer både på bakgrunn av forholdstall for den delen som knyttes opp mot alderspensjon fra folketrygden etter folketrygdloven kapittel 19 og delingstall for den delen som knyttes opp mot alderspensjon fra folketrygden etter folketrygdloven kapittel 20. Endringen gjelder ikke som begrep for levealdersjusteringen av samordningsfradraget.
2.4 Forslag i Stortinget om å endre samordningsreglene
Etter at Stortinget vedtok nye regler for samordning og levealdersjustering av offentlig tjenestepensjon har det en rekke ganger blitt fremmet forslag om å justere reglene. En hovedinnvending har vært at tjenestepensjonen, etter samordning, reduseres for de som utsetter uttak av tjenestepensjon til etter at de har kompensert for effekten av levealdersjusteringen. Temaet, som ofte blir kalt «samordningsfellen», er behandlet av Stortinget flere ganger, blant annet i Innst. 187 L (2018–2019), jf. Representantforslag 46 L (2018–2019), i Innst. 71 L (2020–2021), jf. Representantforslag 141 L (2019–2020), og i Innst. 175 L (2022–2023), jf. Representantforslag 53 L (2022–2023).
Representantforslag 46 L (2018–2019) ble fremmet av stortingsrepresentantene Per Olaf Lundteigen, Sigbjørn Gjelsvik og Kjersti Toppe. I representantforslaget ble det foreslått følgende:
«I
I lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser gjøres følgende endring: § 24 nr. 1 skal tredje ledd lyde: Dersom tjenestepensjonen tas ut etter fylte 67 år, benyttes forholdstallet på uttakstidspunktet. Dette gjelder også dersom det er tatt ut hel eller delvis alderspensjon fra folketrygden på et tidligere tidspunkt. Det skal likevel ikke benyttes lavere forholdstall enn 1,000 ved beregning av samordningsfradragene.
II
Endringen trer i kraft straks med virkning fra 1. januar 2011.»
Ved stortingsbehandlingen stemte representantene fra Rødt, Senterpartiet og én representant fra Fremskrittspartiet for forslagene, og representantforslaget oppnådde ikke flertall i Stortinget.
Representantforslag 141 L (2019–2020) ble fremmet av stortingsrepresentantene Per Olaf Lundteigen, Sigbjørn Gjelsvik, Kjersti Toppe og Trygve Slagsvold Vedum. I representantforslaget ble det foreslått følgende:
«I
I lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser gjøres følgende endringer:
§ 24 nr. 1 tredje ledd skal lyde:
Dersom tjenestepensjonen tas ut etter fylte 67 år, benyttes forholdstallet på uttakstidspunktet. Dette gjelder også dersom det er tatt ut hel eller delvis alderspensjon fra folketrygden på et tidligere tidspunkt. Det skal likevel ikke benyttes et lavere forholdstall enn 1,000 ved beregning av samordningsfradragene.
§ 24 a. nr. 3 skal lyde:
Samordningsfradraget fastsettes ved å dividere samordningsbeholdningen med et delingstall fastsatt etter folketrygdloven § 20-13. Dersom tjenestepensjonen tas ut før eller ved fylte 67 år, legges delingstallet ved fylte 67 år til grunn. Dersom tjenestepensjonen tas ut etter fylte 67 år, benyttes delingstallet på uttakstidspunktet. Det skal likevel ikke benyttes et delingstall lavere enn 13,42 ved beregning av samordningsfradraget.
II
Loven trer i kraft straks med virkning fra 1. januar 2011.»
Ved stortingsbehandlingen stemte representantene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og en uavhengig representant for representantforslaget som dermed ikke oppnådde flertall. Men Stortinget ba regjeringen utrede lovendringer for å redusere kravet til innbetaling av premie fra medlemmer i SPK, kommunale pensjonskasser og andre offentlige brutto tjenestepensjonsordninger fra det tidspunktet den enkelte har kompensert for levealdersjusteringen. Videre ba Stortinget regjeringen komme tilbake med vurderinger av hvordan en ytterligere kan styrke arbeidslinjen for offentlig ansatte født i årene 1944–1962.
Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak:
Vedtak 238
Stortinget ber regjeringen utrede lovendringer for å redusere kravet til innbetaling av premie fra medlemmer i SPK, kommunale pensjonskasser og andre offentlige brutto tjenestepensjonsordninger fra det tidspunktet den enkelte har kompensert for levealdersjusteringen.
Vedtak 239
Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med vurderinger av hvordan en ytterligere kan styrke arbeidslinjen for offentlig ansatte født i årene 1944–1962.
Representantforslag 53 L (2022–2023) ble fremmet av stortingsrepresentantene Dagfinn Henrik Olsen, Gisle Meininger Saudland, Erlend Wiborg, Sylvi Listhaug, Morten Wold og Himanshu Gulati. I representantforslaget ble det foreslått følgende:
«I
I lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser gjøres følgende endringer:
§ 24 nr. 1 tredje ledd skal lyde:
Dersom tjenestepensjonen tas ut etter fylte 67 år, benyttes forholdstallet på uttakstidspunktet. Dette gjelder også dersom det er tatt ut hel eller delvis alderspensjon fra folketrygden på et tidligere tidspunkt. Det skal likevel ikke benyttes et lavere forholdstall enn 1,000 ved beregning av samordningsfradragene.
§ 24 a. nr. 3 skal lyde:
Samordningsfradraget fastsettes ved å dividere samordningsbeholdningen med et delingstall fastsatt etter folketrygdloven § 20-13. Dersom tjenestepensjonen tas ut før eller ved fylte 67 år, legges delingstallet ved fylte 67 år til grunn. Dersom tjenestepensjonen tas ut etter fylte 67 år, benyttes delingstallet på uttakstidspunktet. Det skal likevel ikke benyttes et delingstall lavere enn 13,42 ved beregning av samordningsfradraget.
II
Loven trer i kraft straks.»
Ved stortingsbehandlingen stemte representantene fra Fremskrittspartiet og Rødt for forslaget og representantforslaget fikk ikke flertall på Stortinget. Et flertall i komiteen bestående av representantene fra Arbeiderpartiet og Høyre hadde følgende merknad, jf. Innst. 175 L (2022–2023):
«Uten å ta stilling til de konkrete forslagene nå mener dette flertallet det er naturlig å behandle eventuelle endringer av pensjonssystemet i en helhetlig gjennomgang og ikke i det gjeldende representantforslaget. Dette flertallet ber derfor om at regjeringen kommer tilbake med omtale av problemstillingene og forslag til tiltak som styrker incentivene til å jobbe lenger for årskullene før 1963 i sin varslede stortingsmelding som oppfølging av NOU 2022: 7 Et forbedret pensjonssystem.»
Lovforslagene i denne proposisjonen er en oppfølging av anmodningene fra Stortinget.