4 Departementets vurderinger og forslag

Det lyktes ikke å oppnå enighet mellom regjeringen Stoltenberg II og partene i offentlig sektor i 2009 om en omlegging av offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor med sikte på at pensjonsordningene for offentlig ansatte fullt ut skulle tilpasses pensjonsreformen. Resultatet ble at den eksisterende tjenestepensjonsordningen ble avtalt videreført. Det innebar en videreføring av sluttlønnsprinsippet, full opptjening etter 30 år i offentlig sektor og at tjenestepensjonen samordnes med alderspensjon fra folketrygden. AFP i offentlig sektor ble avtalt videreført som en tidligpensjonsordning.

Tjenestepensjonsregelverket ble likevel avtalt tilpasset levealdersjusteringen og ny regulering av alderspensjon under utbetaling, som forutsatt i Stortingets pensjonsforlik i 2005. Videre ble samordningsregelverket avtalt tilpasset at årlig alderspensjon fra folketrygden blir høyere jo senere den tas ut, og at den fritt kan kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting av pensjonen. Dette ble blant annet avtalt gjennomført slik at tjenestepensjonen ikke kompenserer for lavere årlig alderspensjon fra folketrygden, dersom denne tas ut før man fratrer offentlig stilling.

Av Stortingets vedtak i 2005 følger det at alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger skal levealdersjusteres. Det ble derfor avtalt at dette kan motvirkes ved at nivået på brutto tjenestepensjon blir høyere dersom man kompenserer for effekten av levealdersjusteringen ved å stå i jobb utover 67 år. Effekten gjelder bare fram til man har fullt ut kompensert for effekten av levealdersjusteringen.

Avtalen ble fulgt opp med lovforslag til Stortinget, jf. Prop. 107 L (2009–2010). I departementets konkretisering av avtalen i høringsnotatet og lovproposisjonen går det fram at det ikke skal gjelde en tilsvarende begrensing for beregning av samordningsfradraget for ytelsen fra folketrygden. Samlet betyr dette at tjenestepensjonen reduseres for dem som står i jobb etter at de har kompensert for effekten av levealdersjusteringen.

Arbeidstakerorganisasjonene protesterte mot tolkningen av avtalen som departementet la til grunn i lovproposisjonen til Stortinget, men Stortinget fattet vedtak i tråd med departementets forslag.

Levealdersjusteringen virker gradvis sterkere jo senere man er født. Det første årskullet som ble omfattet av levealdersjusteringen, personer født i 1944, har kompensert for effekten av levealdersjusteringen allerede etter 67 år og én måned. De som er født i 1953, har kompensert for effekten av levealdersjusteringen ved å stå i arbeid til 68 år.

Alderspensjon fra folketrygden øker jo senere den tas ut, fram til fylte 75 år. Offentlig ansatte født i 1943 eller senere, og som står lenge i arbeid, vil derfor få en gradvis høyere årlig alderspensjon fra folketrygden jo lenger man står i jobb. Offentlig tjenestepensjon garanterer for et samlet nivå på pensjonen (66 prosent av sluttlønn pluss såkalte samordningsfordeler), og nødvendig påslag fra tjenestepensjonsordningen blir derfor gradvis lavere jo lenger man står i jobb. Det blir ikke utbetalt tjenestepensjon dersom folketrygden alene sikrer det garanterte pensjonsnivået.

De som venter med å ta ut alderspensjon fra folketrygden til de fratrer en stilling i offentlig sektor, og som kompenserer for effekten av levealdersjusteringen, får like høy samlet årlig pensjon som de ville fått før pensjonsreformen, men bidraget fra tjenestepensjonsordningen kan bli vesentlig lavere enn før, på grunn av at årlig alderspensjon fra folketrygden blir vesentlig høyere jo senere pensjonen tas ut. At bidraget fra offentlig tjenestepensjonsordning blir lavere jo høyere alderspensjonen fra folketrygden er, har vært et gjennomgående prinsipp i samordningsregelverket siden folketrygden ble innført i 1967.

Alderspensjon fra folketrygden har helt siden innføringen i 1967 kunnet mottas uavkortet fra 70 år, uavhengig av om den enkelte jobbet eller ikke. Før pensjonsreformen ble ikke årlig pensjon fra folketrygden høyere ved utsatt uttak. Som en forberedelse til pensjonsreformen, for å stimulere til økt avgangsalder, ble inntektsprøvingen av alderspensjonen helt opphevet for 67-åringer fra 2008, og de påfølgende to årene ble inntektsprøvingen for 68- og 69-åringer også opphevet. Dette innebar at en kunne ta ut folketrygden fra 67 år og fortsette i jobb, uten at årlig pensjon fra folketrygden ble redusert. Når den offentlige tjenestepensjonen ble tatt ut, ble den samordnet med alderspensjonen fra folketrygden uavhengig av når folketrygden var tatt ut. Reglene for levealdersjustering og samordning av offentlig tjenestepensjon som gjaldt fra 2011 er derfor en innstramming sammenlignet med reglene de siste årene før pensjonsreformen.

Det er mulig å ta ut alderspensjon fra folketrygden før man slutter i arbeid, også for offentlig ansatte. Etter pensjonsreformen innebærer dette at man fordeler opptjent pensjon på flere år som mottaker av pensjon, og årlig pensjon blir derfor lavere. I tråd med avtalen fra 2009 kompenserer ikke tjenestepensjonen for at årlig pensjon fra folketrygden blir lavere hvis den tas ut før man fratrer stillingen. Samlet årlig pensjon, inkludert tjenestepensjon, blir derfor også lavere dersom man tar ut alderspensjon fra folketrygden før man slutter i arbeid. Dette gjelder i like stor grad for ansatte i privat som i offentlig sektor.

Det spesielle for ansatte i offentlig sektor er altså at for årskull født før 1963 er tjenestepensjonen ikke fullt ut tilpasset pensjonsreformen, med gode insentiver til å stå lenge i arbeid. For disse garanterer tjenestepensjonsordningen for et samlet nivå på alderspensjon fra folketrygden og fra tjenestepensjonsordningen. Fordi utbetalt tjenestepensjon blir lav for dem som står lenge i arbeid, og i noen tilfeller null, blir regelverket av mange oppfattet som urimelig. Effekten har blitt omtalt som «samordningsfellen».

I avtalen fra 2018, og i Stortingets etterfølgende lovvedtak, er det to elementer som demper effekten av den såkalte samordningsfellen for de som fullt ut er omfattet av bruttomodellen i offentlig tjenestepensjon og som har alderspensjon fra folketrygden delvis opptjent etter nye regler, det vil si årskullene 1954–1962. Det første elementet er at selv om det ble videreført såkalte samordningsfordeler, dvs. at ikke all alderspensjon fra folketrygden går til fradrag i tjenestepensjonen, blir deler av verdien av samordningsfordelene videreført som et netto tjenestepensjonselement etter samordning. Dette er særlig til gunst for dem som har lav sluttlønn, og det sikrer at alle med offentlig tjenestepensjon som er født i 1954 eller senere får utbetalt tjenestepensjon etter samordning, også de som står svært lenge i jobb.

Det andre elementet henger sammen med at levealdersjusteringen er sterkere i ny alderspensjon enn i gammel alderspensjon fra folketrygden, noe som gjør at offentlig ansatte født i 1954 må stå ett år lenger i arbeid enn 1953-kullet for fullt ut å kompensere for levealdersjusteringen. 1954-kullet har 90 prosent av pensjonen knyttet til de gamle reglene, og for å unngå at tjenestepensjonen i størstedelen av pensjonen blir lavere før man fullt ut har kompensert for den fulle effekten av levealdersjusteringen, ble det avtalt og senere vedtatt av Stortinget, at effekten av det som senere har blitt omtalt som «samordningsfellen» først slår inn når hele effekten av levealdersjusteringen er kompensert for. Dette forlenger perioden etter 67 år der også offentlig ansatte har insentiver til å stå lenger i arbeid, og øker samlet pensjonsnivå for offentlig ansatte født i 1954–1962 som jobber etter å ha kompensert for effekten av levealdersjusteringen i gammel alderspensjon. Effekten på samlet pensjon er størst for de eldste av disse årskullene, som har den høyeste andelen opptjent i gammel alderspensjon fra folketrygden.

Departementet viser til at justeringer i samordningsregelverket for dem som er født etter 1953 var et tema i prosessen med partene i offentlig sektor som ledet fram til avtalen 3. mars 2018. Det ble enighet om flere justeringer i forslaget til nye samordningsregler som hadde vært på høring, jf. punkt 8 i avtalen. Dette inkluderer en endring i reglene for levealdersjustering av bruttopensjon som skal samordnes med alderspensjon fra folketrygden opptjent etter nye regler, noe som gir bedre pensjonsuttelling for dem som står i arbeid etter 67 år. Dette punktet i avtalen ble fulgt opp i Prop. 61 L (2017–2018), og nye regler ble vedtatt av Stortinget i juni 2018, jf. lov 15. juni 2018 nr. 30.

Endringene som ble vedtatt gjennom behandlingen av Prop. 61 L (2017–2018), jf. Innst. 343 L (2017–2018), innebærer at offentlig ansatte født i årskullene 1954–1962 har bedre insentiver til å fortsette i jobb etter 67 år enn eldre årskull.

Tabell 4.1 under viser ved hvilken alder bruttopensjonen stopper å øke ved utsatt uttak og altså fra hvilken alder den såkalte samordningsfellen inntreffer. Tabellen viser også kompensasjonsnivået for bruttopensjonen ved denne alderen.

Departementet ser at insentivene til å jobbe etter 67 år har vært dårlige for årskullene 1943–1953 ved at det har vært en begrenset tid etter 67 år hvor utsatt uttak gir økt årlig samlet pensjon. Departementets vurdering er imidlertid at dette er en følge av at man i 2009 ikke lyktes å bli enige om en omlegging til et system hvor de som står lenge i jobb premieres og i stedet avtalte å videreføre et system med små konsekvenser for samlet pensjon ved å gå av tidlig.

1953-kullet fyller 71 år i 2024. Aldersgrensen i offentlig sektor er 70 år og det er svært få som står i ordinær jobb i offentlig sektor etter 70 år. De som jobber i offentlig sektor etter 70 år, jobber hovedsakelig på pensjonistvilkår hvor en ikke meldes inn i pensjonsordningen. Slikt arbeid påvirker derfor ikke beregningen av tjenestepensjonen, og pensjonsreglene svekker dermed ikke arbeidsinsentivene. Et overveiende flertall av de som er født før 1954 har altså allerede gått av med pensjon, og kan benytte seg av arbeid på pensjonistvilkår hvis de kan og ønsker å komme tilbake i jobb.

Å endre regelverket for denne gruppen, vil følgelig ha en svært beskjeden effekt på arbeidstilbudet, og ville primært gi endret pensjon for de som allerede er gått av med pensjon. Mange av de berørte vil også ha vært pensjonister i lang tid. Departementets vurdering er derfor at regelverket ikke bør endres for personer født før 1954. Anmodningen fra Stortinget gjelder tiltak som kan styrke insentivene til utsatt avgang. Departementets vurdering er derfor at regelendringer som primært vil gi høyere pensjon til personer som har gått ut av arbeidslivet svarer dårlig på Stortingets anmodning.

Mange personer født mellom 1954 og 1962 er fremdeles i jobb, og kan velge å stå lenger dersom de får bedre uttelling for dette. Departementet vurderer derfor at endret regelverk som forsterker arbeidsinsentivene for denne gruppen vil være mer i tråd med Stortingets anmodning. Departementet viser til at levealdersjusteringen virker sterkere i ny alderspensjon enn i gammel alderspensjon, men at dette må ses i sammenheng med at alleårsopptjeningen i ny alderspensjon bidrar til at det er enklere å motvirke effekten av levealdersjustering ved å stå lenger i arbeid. Offentlig ansatte født i perioden 1954–1962 er i tråd med avtalen fra 2018 og Stortingets etterfølgende vedtak, i gradvis større grad omfattet av denne sterkere levealdersjusteringen i ny alderspensjon fra folketrygden. Opptjening av tjenestepensjon skjer imidlertid i sin helhet i en modell der man ikke får opptjening utover 30 år. I tillegg er denne tjenestepensjonen en bruttopensjon, der økt opptjening i folketrygden også gir økt samordningsfradrag, slik at samlet årlig pensjon i hovedsak ikke påvirkes av folketrygdens nye opptjeningsmodell. Det kan derfor argumenteres for at offentlig ansatte født 1954–1962 får ulempene med sterkere levealdersjustering, og at tjenestepensjonsordningen motvirker fordelene med en opptjeningsmodell der det er enklere å kompensere for levealdersjusteringen.

Fra og med 1963-kullet vil det bli langt gunstigere å stå i jobb til ordinær aldersgrense og utover denne. For dem som står svært lenge i jobb, til 70 år eller lenger, blir det svært store forskjeller i pensjonsnivåene mellom 1962- og 1963-kullet.

Å fjerne den særskilte nedre grensen på delingstallet ved beregning av den delen av brutto alderspensjon med sterkere levealdersjustering, dvs. den delen som levealdersjusteres med delingstall og som samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden, vil styrke arbeidsinsentivene til årskullene som gradvis blir berørt av den sterkere levealdersjusteringen. En slik regelendring svarer dermed på Stortingets anmodning. Dette vil innføre full fleksibilitet etter 67 år, der tjenestepensjonen blir høyere jo senere den tas ut, for den delen av tjenestepensjonen som er knyttet til ny alderspensjon fra folketrygden. Med en slik løsning vil fleksibiliteten fases gradvis inn fra og med 1954-kullet, og vil gjelde 90 prosent av pensjonen for 1962-kullet, slik at man får en gradvis overgang til de nye reglene som gjelder fullt fra og med 1963-kullet.

Det er også argumenter mot en slik regelendring. Det vedtatte regelverket er fullt og helt i tråd med eksplisitte elementer i en inngått avtale med partene i offentlig sektor, der samtlige parter har måttet avveie ulike hensyn og foreta prioriteringer for å få gjennomslag. Det kan argumenteres for at det er urimelig at det skjer lettelser i regelverket i etterkant av avtalen, uten motsvarende innrømmelser motsatt vei. Departementets vurdering er videre at insentivproblemene etter 67 år for årskullene 1954–1962 er beskjedne. Disse årskullene får økt samlet pensjon ved å stå i jobb opp mot aldersgrensen i offentlig sektor.

Departementet har lagt vekt på at mange blant 1954–1962 kullene fortsatt står i jobb og kan forlenge sin arbeidsinnsats i offentlig sektor dersom den pensjonsmessige uttellingen blir bedre, også i høy alder. Etter en samlet vurdering foreslår derfor departementet å øke uttellingen for den delen av tjenestepensjonen som samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden og som levealdersjusteres med delingstall. Departementet foreslår derfor at begrensingen på justeringstallet som avledes av delingstall oppheves.

Forslaget har ikke vært på høring. Departementet har vurdert om forslaget først burde sendes på alminnelig høring før det fremmes en lovproposisjon. En høringsrunde vil forsinke ikrafttredelse av endringsforslaget. Videre vurderer departementet at saken er godt opplyst gjennom tidligere behandlinger på Stortinget og at det derfor kan forsvares at forslaget ikke har vært sendt på høring. De som berøres av forslaget vil entydig få høyere samlet pensjon enn med gjeldende regler. Slik departementet ser det taler også dette for at lovforslaget kan fremmes uten en høring.

Departementet er også bedt om å vurdere kravet til innbetaling av premie fra det tidspunkt den enkelte har kompensert for levealdersjusteringen, jf. vedtak 238.

Innbetalt medlemspremie til offentlig tjenestepensjonsordning dekker langt mer enn det som bidrar til høyere alderspensjon, blant annet uføredekning og etterlattedekning. Videre er det i dag ingen differensiering av medlemspremien etter hvor stor del av inntekten som bidrar til økt tjenestepensjon. Tjenestepensjonen gir et mye høyere bidrag i årlig opptjening for høye inntekter enn for lave inntekter. Det er også mange som har full opptjening i bruttoordningen lenge før fylte 67 år. For dem som har full opptjening, får man ingen pensjonsmessig uttelling av å utsette uttaket av pensjon etter fylte 62 år. Endelig vil de som ikke har full opptjening likevel ha pensjonsmessig uttelling også etter at de har kompensert for levealdersjusteringen. Å knytte kravet til premiebetaling til hvorvidt det er kompensert for levealdersjusteringen eller ikke, vil altså være svært lite målrettet dersom formålet er at det ikke skal betales medlemspremie for tjenestetid som ikke bidrar til økt alderspensjon. Det vil også gjøre regelverket mer komplisert. Departementets vurdering er derfor at regelverket for innbetaling av premie ikke bør endres.

Det vises til lovforslaget, lov om Statens pensjonskasse § 24 tredje ledd tredje punktum, lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 8 a tredje ledd tredje punktum, lov om pensjonsordning for sykepleiere § 10 a tredje ledd tredje punktum, lov om pensjonsordning for Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 2 fjerde ledd nytt andre punktum og lov om tillegg til lov 28. juli 1949 om Statens pensjonskasse § 3 andre ledd nytt andre punktum.

Det foreslås at loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det legges opp til at endringen trer i kraft så raskt som mulig og med virkning fra 1. januar 2023.