5 Behovet for lovregulering

5.1 Behovet

5.1.1 Høringsnotatet

Departementet opplyste i høringsnotatet at Statens helsetilsyn har fått i oppdrag å iverksette en gjennomgang av et utvalg barnevernssaker som har ført til akuttiltak eller omsorgsovertakelse.

Bakgrunnen for oppdraget er at barnevernet ofte får kritikk for enten å ha grepet inn for tidlig eller på feil måte, eller fordi de kommer for sent inn med hjelp til barn og familier som trenger det. Både akuttvedtak og omsorgsovertakelse berører barn og foreldre på dyptgripende måter. Det ble også vist til at det er en grunnleggende samfunnsoppgave å beskytte barn mot ulike former for vold, overgrep og omsorgssvikt. For å kunne utføre denne samfunnsoppgaven på en god måte, er det viktig å ha kunnskap om barneverntjenestens og fylkesnemndas håndtering av saker som gjelder akuttplassering utenfor hjemmet og omsorgsovertakelse. Plassering av barn utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke er blant de mest inngripende tiltakene i barnevernet. Det stilles derfor store krav til barnevernets arbeid og at rettssikkerheten til barn og foreldre blir ivaretatt på en god måte. I høringsnotatet ble det derfor vist til at det er et behov for å få mer kunnskap om kompleksiteten og dilemmaene i barnevernets arbeid og kvaliteten på barnevernets faglige beslutningsgrunnlag i disse sakene.

Formålet med gjennomgangen er å få en situasjonsbeskrivelse av barnevernet gjennom å se på barnevernets behandling av et utvalg enkeltsaker, få kunnskap om når det svikter eller går bra, hva som eventuelt svikter eller er bra, og hvorfor det svikter eller går bra. Det skal særlig ses på kvaliteten i barnevernets faglige avveininger og vurderinger før det fattes beslutning om akuttvedtak eller fremmes sak om omsorgsovertakelse, og ved fylkesnemndas behandling av sakene.

Departementet understreket i høringsnotatet at det er viktig at Statens helsetilsyn kan danne seg et mest mulig korrekt og helhetlig bilde av sakene i forbindelse med gjennomgangen. Gjennomgangen skal derfor både omfatte offentlig tilgjengelige kunnskapskilder og informasjon som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Faglitteratur, relevant forskning, og tilgjengelig informasjon fra tilsynsrapporter er eksempler på offentlig tilgjengelig informasjon som kan gi nyttig kunnskap om det offentliges håndtering av saker. Når det gjelder bruk av offentlig tilgjengelige kilder viste departementet til at dette ikke reiser særlige utfordringer knyttet til behovet for lovendringer.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at gjennomgangen av saker vil gå utover Statens helsetilsyns lovfestede oppgaver etter barnevernloven, og at oppdraget ikke er tilsyn i ordinær forstand. For det første skal Statens helsetilsyn i gjennomgangen vurdere om kvaliteten i barnevernets arbeid er god og til barnets beste, ikke om avviket fra krav til alminnelig godt barnevern er så vidt alvorlig at det foreligger et lovbrudd. I motsetning til ved tilsyn er formålet med gjennomgangen dermed ikke å bedømme om det i enkeltsaker eller enkelttjenester foreligger brudd på regelverket og å følge opp tilsynsobjektet inntil avviket er lukket. For det andre vil gjennomgangen også omfatte innhenting av opplysninger fra tjenester både i og utenfor barnevernet som faller utenfor Statens helsetilsyns oppgaver og ansvar etter barnevernloven.

Dette innebærer at Statens helsetilsyn må ha et rettslig grunnlag som gir dem hjemmel til å utføre gjennomgangen. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at den adgangen Staten helsetilsyn har til å innhente taushetsbelagte opplysninger som overordnet tilsynsmyndighet på barnevernområdet ikke fullt ut er tilstrekkelig som grunnlag for å innhente opplysninger i forbindelse med gjennomgangen.

I høringsnotatet ble det vurdert om det kunne være aktuelt å basere gjennomgangen på andre grunnlag som åpner for formidling av opplysninger underlagt taushetsplikt.

Når det gjelder samtykke, ga departementet uttrykk for at det verken er hensiktsmessig eller tilstrekkelig å basere en gjennomgang av barnevernets håndtering av saker om midlertidig akuttplassering utenfor hjemmet og omsorgsovertakelse på dette grunnlaget. Det ble særlig vist til at samtykke ville kunne påvirke hvilke saker som inngår i gjennomgangen, slik at utvalg av saker blir mindre representativt.

Departementet vurderte videre at heller ikke formidling av opplysninger i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»), ville være tilstrekkelig som hjemmelsgrunnlag for å gi Statens helsetilsyn tilgang til opplysninger i forbindelse med gjennomgangen av barnevernssaker. I høringsnotatet ble det vist til at unntaket er begrenset til tilfeller der behovet for beskyttelse er ivaretatt ved at den eller de opplysningene gjelder er effektivt vernet mot å bli identifisert. Dette innebærer for det første at det ikke ville være mulig å innhente og kople sammen opplysninger fra flere tjenester i samme sak, uten at de som skal be om opplysninger kan identifisere saken og det barnet saken gjelder. For det andre ville det heller ikke være mulig å benytte anonymisering dersom identiteten til barnet eller familien er, eller kan bli kjent for de som skal utføre gjennomgangen. Dersom gjennomgangen av saker skulle basere seg på anonymisering, vil dette derfor kunne begrense muligheten til å gå inn i saker som er blitt omtalt i mediene eller i saker som er kjent for Statens helsetilsyn.

Det ble også vurdert om øvrige bestemmelser i forvaltningsloven kunne gi tilstrekkelig hjemmel til å innhente opplysninger i forbindelse med gjennomgangen. Det ble særlig vist til forvaltningsloven § 13 b nr. 4, som blant annet åpner for at opplysninger uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan formidles i forbindelse med utrednings- og planleggingsoppgaver, samt ved annen form for kontroll med forvaltningen.

Når det gjelder andre tjenester og instanser med forvaltningsmessig taushetsplikt ble det vurdert at bestemmelsen ville gi en relativt vid adgang til å formidle ellers taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med en slik bred gjennomgang av utvalgte barnevernssaker. Samtidig ble det lagt til grunn i høringsnotatet at helsepersonell og andre med profesjonsbestemt taushetsplikt ikke uten samtykke kan gi personidentifiserbare opplysninger i forbindelse med en slik gjennomgang, og at slik innhenting av opplysninger derfor forutsetter særskilt lovhjemmel. Departementet viste også til at hensynet til klarhet og tydelighet tilsier at adgangen til å gi opplysninger i forbindelse med gjennomgangen bør lovreguleres særskilt.

I høringsnotatet ble det også vist til at det er behov for å vurdere hvordan Statens helsetilsyns taushetsplikt ved gjennomgangen av saker skal reguleres. Bakgrunnen for dette er at gjennomgangen skal favne videre enn Statens helsetilsyns overordnede tilsynsansvar på barnevernområdet. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at Statens helsetilsyns taushetsplikt ved gjennomgangen av saker bør reguleres særskilt i loven.

Statens helsetilsyn har i dag hjemmel til å behandle opplysninger i forbindelse med tilsyn. Departementet la imidlertid til grunn at dette hjemmelsgrunnlaget ikke fullt ut vil være tilstrekkelig til å behandle opplysninger i forbindelse med gjennomgangen av barnevernssaker. Departementet viste til at gjennomgangen ikke omfattes av Statens helsetilsyns lovfestede tilsynsansvar på barnevernområdet.

Departementet ga i høringsnotatet også uttrykk for at adgangen til å behandle opplysninger burde reguleres i loven. Bakgrunnen for dette er at det ikke bør oppstå tvil om at Statens helsetilsyn ved gjennomgangen av saker har adgang til å behandle de opplysningene som er nødvendig for kunne utføre gjennomgangen.

På denne bakgrunn konkluderte departementet i høringsnotatet med at det er behov for å lovfeste Statens helsetilsyns tilgang til opplysninger, tilsynets adgang til å behandle relevante opplysninger og tilsynets taushetsplikt ved gjennomgangen. Departementet ga også uttrykk for at Statens helsetilsyn bør ha full tilgang til dokumenter og opplysninger for å kunne vurdere håndteringen av den enkelte saken på best mulig måte.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

22 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget som ble sendt på høring. Av disse har i overkant av ti instanser eksplisitt gitt uttrykk for at de er positive til at det utføres en gjennomgang av et utvalg saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse, eventuelt at de uttrykker støtte til at Statens helsetilsyn gis tilgang til nødvendige opplysninger ved gjennomgangen. Samtidig har ingen høringsinstanser gitt uttrykk for at de er uenige i behovet for en gjennomgang av saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse. Blant de instansene som har uttrykt støtte til gjennomgangen er Barneombudet, Folkehelseinstituttet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet, Politidirektoratet, Helse Sør-Øst RHF,RKBU Midt-Norge og Det medisinske fakultet ved NTNU og Den norske legeforening.

Barneombudet uttaler at de støtter forslaget om å gi Statens helsetilsyn tilgang på informasjon og viser til at kunnskap er viktig for å videreutvikle barnevernet og sørge for at barn får rett hjelp til rett tid. Helsedirektoratet uttaler at de støtter forslaget og anser oppdraget som et særdeles viktig tiltak. Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Helseregion Øst og Sør uttaler at de støtter høringsnotatet i sin helhet, og at de vurderer som særdeles viktig å gi Statens helsetilsyn tilgang til nødvendig taushetsbelagt informasjon, slik at de skal kunne utføre gjennomgangen av barnevernssaker på en god måte. RKBU Midt-Norge og Det medisinske fakultet ved NTNU støtter forslaget og uttaler:

«RKBU Midt-Norge og Det medisinske fakultet ved NTNU støtter initiativet til en gjennomgang av akuttsaker. Disse sakene er svært krevende for alle parter, ikke minst for barna som er involvert. God kunnskap om disse sakene, og et fungerende tilsyn som kan bidra til å avdekke feil og mangler og bidra til økt kvalitet på tjenesten er derfor veldig positivt. I akutte barnevernssaker møter vi de mest sårbare familiene, familier med ofte lite ressurser, familier der de voksne sliter med egne psykiske lidelser eller rusproblemer og der barna i mange tilfeller alt for lenge har levd under svært marginale omsorgsforhold. Dette er barn som likevel er svært lojale overfor sine foreldre slik at det offentliges inngripen selvsagt oppleves traumatisk for både store og små. God praksis i slike saker er derfor uvurderlig for barnas og familienes videre liv.»

Datatilsynet, Kripos, Politidirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet gir i sine høringsuttalelser uttrykk for at de er enige i departementets vurdering av at lovhjemmel er nødvendig for at Statens helsetilsyn skal få tilgang til taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med gjennomgangen. Datatilsynet uttaler:

«Vi er positive til at departementet går inn for å sikre klar lovhjemmel i saker som innebærer et vesentlig inngrep i enkeltindividets grunnleggende rett til vern av sitt privatliv. Forslaget innebærer ikke bare utlevering av opplysninger om barna i de utvalgte sakene, men også om deres foreldre, foresatte og andre som er mer eller mindre berørt eller omtalt i sakens dokumenter.

Offentlige tjenesteytere, helsepersonell og omsorgstjenester er som hovedregel avhengig av at befolkningen har tillit til at forvaltningsrettslig og profesjonsbestemt taushetsplikt ivaretas.

Når det i saker som denne ikke finnes tilstrekkelig hjemmel i gjeldende rett til å gjøre unntak fra taushetsplikt, er vi enige med departementet i at lovhjemmel er nødvendig.»

5.1.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener at høringen underbygger at det er behov for en midlertidig lov som regulerer Statens helsetilsyns gjennomgang av et utvalg barnevernssaker som har ført til akuttiltak eller omsorgsovertakelse. Bakgrunnen for dette er at gjennomgangen vil gå utover Statens helsetilsyns lovfestede oppgaver etter barnevernloven.

Dette innebærer at det er behov for en lovbestemmelse som åpner for at offentlige tjenester og yrkesutøvere uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan gi Statens helsetilsyn opplysninger i forbindelse med gjennomgangen, se punkt 6.2 nedenfor. Bakgrunnen for dette er at den adgangen Statens helsetilsyn har til å innhente taushetsbelagte opplysninger som overordnet tilsynsmyndighet på barnevernområdet ikke fullt ut er tilstrekkelig som grunnlag for å innhente opplysninger i forbindelse med gjennomgangen.

Departementet mener videre at det er behov for særskilt lovregulering av Statens helsetilsyns taushetsplikt ved gjennomgangen, samt regulering av Statens helsetilsyns adgang til å behandle personopplysninger i forbindelse med gjennomgangen, se punkt 6.3 og 6.4 nedenfor.