6 Departementets vurdering
6.1 Innledning – utviklingen etter høringen
De senere årene har det vært økende oppmerksomhet om behovet for sikkerhet og effektivitet i ID-forvaltningen, blant annet som følge av utfordringer knyttet til arbeidslivskriminalitet. Opptak, registrering og kontroll av biometrisk personinformasjon er et stadig mer grunnleggende element i kontrollsammenheng.
Ansiktsfotoene i pass- og ID-kortregistrene ble lagret i fotodatabasene for pass og ID-kort i ABIS i 2020, og det foretas nå rutinemessig biometrisk en-til-mange-sammenligning mot tidligere registrerte ansiktsfoto i pass- og ID-kortregistrene ved behandlingen av søknader om pass og ID-kort. Ansiktsfotoene i utlendingsforvaltningen ble integrert mot politiets ABIS i 2021, slik at det i behandlingen av alle søknader om visum og oppholdstillatelse (samt i saker om bortvisning, utvisning mv.) nå foretas biometrisk en-til-mange-sammenligning av utlendingens ansiktsfoto mot de tidligere registrerte ansiktsfotoene i utlendingsregisteret. Integrasjonen av pass- og ID-kortregistrene og utlendingsregisteret mot politiets ABIS gjør det mulig å gjennomføre biometrisk en-til-mange-sammenligning av en søkers ansiktsfoto mot ansiktsfotoene i alle de tre registrene, forutsatt teknisk tilrettelegging og hjemmelsgrunnlag som foreslått i denne proposisjonen.
Et helhetlig system for biometrisk sammenligning mot opplysningene i disse tre forvaltningsregistrene vil gi både pass- og ID-kortmyndigheten og utlendingsmyndighetene større sikkerhet for at dokumenter og tillatelser bare tildeles personer med én og samme registrerte identitet i Norge. Dette er selvstendige og sentrale mål for disse etatenes ID-arbeid. Samtidig vil slik registerkontroll gjøre det mulig å realisere kvalitetsindikatoren «unik» i Folkeregisteret, i samsvar med intensjonen i folkeregisterloven. Mens det er registrert både fingeravtrykk og ansiktsfoto i utlendingsregisteret, vil det bare være registrert ansiktsfoto i pass- og ID-kortregistrene. Den biometriske sammenligningen mellom disse registrene vil derfor foretas gjennom automatisert ansiktsgjenkjenning. I tvilstilfeller vil det også være behov for en manuell sammenligning, og eventuelt andre metoder for person- og dokumentkontroll før det kan konkluderes i saken.
ID-forvaltningen ble i 2019 underlagt en områdegjennomgang utført av ekstern konsulent på oppdrag fra Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet. Formålet var å kartlegge om dagens ID-forvaltning er innrettet og organisert på en hensiktsmessig måte. Betydningen av det nasjonale ID-kortet stod sentralt i områdegjennomgangen, siden tilgang til sikre ID-bevis er viktig for at offentlige og private aktører skal kunne samhandle med rett person, for at identitet ikke skal kunne misbrukes, og for at flere skal kunne dokumentere tilknytningen til sitt identitetsnummer i Folkeregisteret. Derfor var også en av de sentrale anbefalingene i områdegjennomgangen at arbeidet med å utvide ID-kortordningen til utenlandske statsborgere burde prioriteres, og omfatte alle utlendinger med rett til norsk identitetsnummer. Anbefalingen bygget på en grunnleggende forutsetning om biometrisk sammenligning mot ansiktsfotoene i utlendingsregisteret ved utstedelse av det nasjonale ID-kortet.
Den 3. mars 2022 ble forslag til forskriftsbestemmelser om utenlandske statsborgeres rett til nasjonalt ID-kort sendt på alminnelig høring. I høringsnotatet punkt 5.4.2 viste Justis- og beredskapsdepartementet til følgende:
«Det kom ikke spesielle innvendinger mot forslagene som tilrettela for gjensidig kontroll mellom utlendingsregisteret og pass- og ID-kortregistrene i høringen i 2019. Departementet går derfor videre med forslagene, men mener hjemmelen for utlevering av biometriske opplysninger fra utlendingsregisteret til pass- og ID-kortmyndigheten bør inntas i utlendingsloven § 100. Det planlegges derfor å fremme et lovforslag om dette. Lovregulering vil gi bedre sammenheng med øvrige regler om utlevering av opplysninger fra utlendingsregisteret til politiet til andre formål enn oppgaver etter utlendingsloven, jf. utlendingsloven § 100 annet og tredje ledd. Disse ble vedtatt ved lov 12. juni 2020 nr. 65 om endringer i utlendingsloven mv. (utlevering av opplysninger til politiet mv.), og trådte i kraft 1. juni 2021.»
Uttalelsen i høringsnotatet følges opp med lovforslagene i denne proposisjonen.
6.2 Forslaget til endring i utlendingsloven § 100
I § 100 annet ledd foreslår departementet en ny bokstav g som gir adgang til utlevering av ansiktsfoto til politiet også «dersom det er nødvendig for politiets oppgaver etter passloven og ID-kortloven». Ved å føre kontroll mot utlendingsregisteret ved søknad om pass eller ID-kort vil politiet som pass- og ID-kortmyndighet kunne sikre at det er samme person som søker pass eller ID-kort som den som eventuelt skal være registrert med den aktuelle identiteten i utlendingsregisteret. Dersom det gjelder en utlending som er statsborger av et EØS/EFTA-land, og som derfor ikke har vært registrert i utlendingsregisteret, kan kontrollen sikre at vedkommende ikke tidligere har opptrådt med en annen identitet som tredjelandsborger.
Ansiktsfotoene i pass- og ID-kortregistrene benyttes til utstedelse av pass og ID-kort, og til senere kontroll av innehaverens identitet. Ansiktsfotoene som lagres i utlendingsregisteret er opptatt for å undersøke om utlendingen allerede er registrert under samme eller annen identitet i utlendingsregisteret. Registrering av ansiktsfoto og bruk av biometrisk sammenligning i alle de tre registrene har som formål å sikre entydig identifisering, og bidra til å forhindre at en person som allerede er registrert med identitetsnummer tilknyttet biometrisk personinformasjon i Norge, kan opptre med andre identiteter. Sammenligning av ansiktsfotoene i disse registrene vil ha samme formål om å forhindre at samme person benytter flere identiteter, og anses forenlig med formålet opplysningene ble innhentet og registrert for.
Det følger allerede av tredje ledd at utlevering til formålene som reguleres i annet ledd kan skje i form av direkte søk. Det er i praksis det eneste hensiktsmessige for både pass- og ID-kortmyndigheten og utlendingsmyndighetene, ettersom det er selve sammenligningsprosessen i ABIS som er siktemålet med utleveringen.
Hensikten med den foreslåtte adgangen til å gjennomføre biometrisk sammenligning mellom alle de tre forvaltningsregistrene er utelukkende å forhindre at en person urettmessig kan få utstedt ID-bevis eller tillatelser i flere identiteter i Norge. Det personvernmessige inngrepet det innebærer å sammenligne registrert biometrisk personinformasjon skal sikre en helhetlig og trygg ID-forvaltning som også tilrettelegger for kvalitetsindikatoren «unik» og hever kvaliteten på registreringene i Folkeregisteret. Dette er legitime og viktige mål for staten. Det er også et viktig personvernprinsipp at dataene som registreres på en person skal være riktige, noe biometrisk sammenligning av opplysningene vil bidra til.
Kravet til nødvendighet og dataminimering tilsier imidlertid en nærmere vurdering av behovet for å gjennomføre slik kontroll overfor alle som søker om pass og ID-kort, hvilket også inkluderer søkere som fikk norsk statsborgerskap ved fødsel. Disse spørsmålene vil bli fulgt opp i tilhørende forskriftsarbeid, jf. under. Det vil også være behov for å utrede de praktiske og systemmessige sidene av å gjennomføre automatisert biometrisk sammenligning på tvers av pass- og ID-kortregistrene og utlendingsregisteret for å kunne registrere en person som «unik» i Folkeregisteret.
Pass- og ID-kortforvaltningens behov for kontroll mot den biometriske personinformasjonen i utlendingsregisteret gjelder i hovedsak ved søknader fra nåværende eller tidligere utenlandske statsborgere, som har grunnlagsdokumenter av ulik kvalitet. Så godt som alle tredjelandsborgere som oppholder seg i Norge vil være registrert med ansiktsfoto i utlendingsregisteret. Biometrisk sammenligning av ansiktsfotoet som tas opp ved søknad om pass og ID-kort med ansiktsfotoene i utlendingsregisteret vil derfor være relevant både for tidligere statsborgere av tredjeland som søker pass eller ID-kort som nye norske borgere, og for tredjelandsborgere som får rett til nasjonalt ID-kort.
EØS-borgere registreres ikke i utlendingsregisteret. Dersom tidligere EØS-borgere søker om pass og ID-kort som norske borgere, eller en EØS-borger søker om nasjonalt ID-kort, vil kontroll mot den biometriske personinformasjonen i utlendingsregisteret kunne avdekke om en EØS-identitet misbrukes av tredjelandsborgere som for eksempel har fått avslag på søknad om oppholdstillatelse. Denne risikoen er i større grad knyttet til EØS-borgere enn til tredjelandsborgere, fordi man som EØS-borger har enklere tilgang til arbeidsmarkedet og flere rettigheter. En hjemmel for å foreta biometrisk sammenligning mot utlendingsregisteret anses derfor som nødvendig også for å kunne utstede nasjonalt ID-kort til tredjelandsborgere og EØS-borgere uten å undergrave tilliten til sikkerheten i ID-kortordningen.
Nærmere regler om biometrisk sammenligning mot utlendingsregisteret må gis i pass- og ID-kortforskriften. Behovet for avgrensning av den biometriske sammenligningen mot utlendingsregisteret vil bli vurdert og tatt stilling til i oppfølgingen av departementets høringsnotat 3. mars 2022 om forslag til nye regler i pass- og ID-kortforskriften om utenlandske statsborgeres rett til nasjonalt ID-kort.
Biometrisk sammenligning mot utlendingsregisteret vil omfatte store mengder data, og vil – avhengig av kvaliteten på bildene – kunne gi både falske positive resultater (dvs. treff uten at biometriske opplysninger knytter seg til riktig person) og falske negative resultater (dvs. ingen treff selv om personen er registrert med biometrisk personinformasjon). Det vil av den grunn også være hensiktsmessig å vurdere en avgrensning av omfanget av bilder som skal inngå i søket. Falske treff kan innebære en ikke ubetydelig ulempe for personene det gjelder, og være ressurskrevende for fagmiljøene i politidistriktene og på Kripos. Treff der det er tvil om identiteten følges opp med manuelle vurderinger i ekspertlinjen for ansiktssammenligning på Kripos. I slike saker vil søknaden om pass og ID-kort bli endelig avgjort av vedtakslinjen i politidistriktet.
I det videre arbeidet må det etableres rutiner for varsling til utlendingsmyndighetene i saker med treff som kan berøre søkerens statsborgerskap eller tillatelser etter utlendingsloven. Det må også etableres rutiner for varsling til Utenriksdepartementet (UD) i saker med treff som berører personer som er tilmeldt til og akseptert av UD som personell ved utenlandske diplomatiske representasjoner, mellomstatlige organisasjoner og konvensjonsorganer i Norge. Disse er unntatt fra krav om oppholdstillatelse i medhold av utlendingsforskriften §§ 1-4 første ledd og 1-5 første ledd, men vil være registrert i utlendingsregisteret dersom de er visumpliktige og har fått utstedt et oppholdskort (Residence Card Foreign Missions) av Utenriksdepartementet, eller som har fått dette kortet uten visumplikt. I tillegg vil medfølgende familiemedlemmer av diplomater mv, som får innvilget oppholdstillatelse med rett til arbeid i medhold av utlendingsforskriften § 1-5 annet ledd, være registrert i utlendingsregisteret.
6.3 Forslaget til endringer i passloven og ID-kortloven
Departementet er opptatt av at pass- og ID-kortmyndigheten og utlendingsmyndighetene skal kunne avdekke identitetsmisbruk på alle stadier av en sak. Forslaget om endringer i passloven § 10 og ID-kortloven § 11 for å gi adgang til å utlevere ansiktsbilder fra pass- og ID-kortregistrene til utlendingsmyndighetene vil bidra til å styrke utlendingsforvaltningens identitetsarbeid, og til å sikre sammenheng og konsekvens i ID-forvaltningen. Kontrollen vil for eksempel kunne avdekke om personer som er fratatt sitt norske statsborgerskap og pass og er utvist fra landet, senere søker seg tilbake under en annen identitet. Slikt misbruk hører til sjeldenhetene, men forekommer. Det kan også forekomme at tredjelandsborgere som har fått avslag på en asylsøknad eller annen oppholdssøknad, og/eller har blitt bortvist, senere forsøker å opptre i Norge som EØS-borgere med falske dokumenter. Når utenlandske statsborgere får rett til nasjonalt ID-kort vil en mulighet for utlendingsmyndighetene til å utføre biometrisk sammenligning mot pass- og ID-kortregistrene ved registrering av en utlendingssak øke sikkerheten for at ikke tredjelandsborgere opererer med flere identiteter i Norge. En gjensidig adgang til biometrisk sammenligning mellom pass- og ID-kortmyndighetens og utlendingsmyndighetenes registrerte biometriske opplysninger er også i områdegjennomgangen vurdert som et sentralt element i en helhetlig ID-forvaltning. Slik kontroll kan blant annet være verdifull i den videre prosessen med å utvikle grunnlaget for kvalitetsindikatoren «unik» i Folkeregisteret.
Departementet går på denne bakgrunn også videre med forslaget til endringer i passloven og ID-kortloven, men viser til at disse lovendringene ikke vil kunne tre i kraft før det nødvendige omfanget av biometrisk sammenligning i pass- og ID-kortregistrene i behandlingen av utlendingssaker er klarlagt, blant annet gjennom det pågående arbeidet med «unik». Omfanget av kontrollen vil bli nærmere regulert i utlendingsforskriften, jf. punkt 4.