2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Vedtak i Stortinget

Det følger av klimaforliket i Stortinget fra 2012 (se Stortingets votering over Innst. 390 S (2011–2012) fra energi- og miljøkomiteen) at nydyrkingsforskriften skal revideres slik at også hensynet til klima blir gjenspeilet i regelverket. Stortinget har videre gjennom budsjettforhandlingene for 2017 bedt regjeringen fremme et forslag om forbud mot nydyrking av myr. Dette følger av Stortingets vedtak nr. 108 pkt. 17 av 5. desember 2016. I innstillingen til budsjettet, Innst. 9 S (2016–2017) s. 86, foreslo et flertall i næringskomiteen at regjeringen fremmer forslag om forbud mot nydyrking av myr i løpet av 2017. Departementet legger til grunn at vedtakene i Stortinget må ses i sammenheng, og at budsjettvedtaket må ses på som en nærmere presisering av hvordan hensynet til klima skal gjenspeiles i regelverket.

2.2 Norges internasjonale klimaforpliktelser

FNs klimakonvensjon (UNFCCC) utgjør rammeverket for internasjonalt klimasamarbeid. Norge som partsland skal etter dette overholde utslippsmål, og rapportere om nasjonale klimagassutslipp. Utslipp av lystgass etter kultivering av myr er omfattet av utslippsmål etter blant annet Kyotoprotokollen. Utslipp og opptak av CO₂ som beregnes for myr og mineraljord inngår i utslippsregnskapet under sektoren for arealbruk, arealbruksendringer og skog (LULUCF– Land Use, Land Use Change and Forestry).

Stortinget sluttet seg i mars 2015 til regjeringens forslag om at Norge skal påta seg en betinget forpliktelse om minst 40 % utslippsreduksjoner i 2030 sammenlignet med 1990, jf. Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Norge samarbeider allerede i dag med EU om utslippene i kvotepliktig sektor. Med felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen vil Norge også samarbeide om utslippene i ikke-kvotepliktig sektor, og Norge vil få et mål for slike utslipp. De viktigste ikke-kvotepliktige sektorene er transport, jordbruk, bygg og avfall. Utslipp fra jordbruket utgjør 1/6 av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. Lystgass (N₂O) etter kultivering av myr inngår blant disse utslippene.

I tillegg vil Norge bli omfattet av regler for LULUCF. Reglene handler om hvordan opptak og utslipp fra arealene vi bruker skal bokføres, og gir landene en forpliktelse om å holde også disse utslippene nede. Utslipp av CO₂ etter dyrking av myr inngår blant disse utslippene.

I Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon kapittel 12.2.9 går det fram at jordbrukspolitikken gradvis må legges om i en mer klimavennlig retning for å redusere klimagassutslippene fra jordbrukssektoren og samlet bidra til å oppnå norske utslippsforpliktelser.

2.3 Klimagassutslipp ved nydyrking av myr

Karbon og organisk materiale i jorda er grunnlag for matjord og fungerende økosystemer i jord. Når myr (organisk jord) dyrkes, brytes karbon- og nitrogenholdig materiale gradvis ned og gir utslipp av hhv. CO₂ og N₂O. Etter hvert som torva blir nedbrutt kan det innstille seg en ny likevekt der karbontapene reduseres og etterhvert kan stagnere. Dagens utslippstall er i stor grad resultat av betydelig oppdyrking i tidligere tiår.

Utslipp av CO₂ ved nydyrking av myr rapporteres sammen med øvrige endringer i skog og arealbruk, LULUCF-sektoren, i klimagassregnskapet. Utslipp av N₂O ved nydyrking av myr til jordbruksformål, bokføres i jordbrukssektoren.

I følge arealdata benyttet i utslippsregnskapet utgjør jordbruksarealer med organisk jord om lag 600 000 dekar. Det er jord som stammer fra oppdyrking av myr, og utgjør ca. 6–7 % av samlede jordbruksarealer i drift. Utslipp av CO₂ fra dyrking av myr og organisk jord var i følge SSB på 1,9 mill. tonn CO₂ i 2015.

I tillegg til utslipp av CO₂, er dyrket myr også en vesentlig kilde til utslipp av lystgass (N₂O), spesielt ved drenering av næringsrike myrer, grunnet mineralisering av næringsrikt materiale. Lystgass er en sterk klimagass med et oppvarmingspotensial som er 298 ganger større enn CO₂. N₂O-utslippene beregnes ut fra de samme arealtallene som benyttes for CO_2, og ble i 2015 beregnet til 1 344 tonn. Dette tilsvarer i overkant av 400 000 tonn CO₂-ekvivalenter. I følge SSB står dyrket myr for om lag 21 % av de samlede utslippene av N₂O fra jordbruket. Utslippstallene for N₂O er imidlertid svært usikre.

Samtidig som drenering og oppdyrking av myr medfører utslipp av CO₂ og N₂O, bidrar det også til reduserte utslipp av metan fra myr. Myr i naturlig tilstand er en kilde til utslipp av ikke ubetydelige mengder metan. Etter drenering blir det fortsatt dannet metan i undergrunnen, men det blir i større grad nedbrutt i øvre jordlag før det slippes ut i atmosfæren, på samme måte som i naturlig drenert jord. Størrelsen på metanutslippene før og etter drenering av myr på våre breddegrader, er det lite kunnskap om. Utslipp av metan fra myr i naturlig tilstand er ikke menneskeskapte og regnes derfor ikke inn i klimaregnskapet til FNs klimakonvensjon. Norsk institutt for bioøkonomi (NIBO) legger til grunn at dyrking av myr medfører nedbryting av torva og endret klimagassbalanse. Naturlig myr har en negativ (det vil si opptak av CO₂) eller nøytral karbonbalanse, mens dyrket myr resulterer i betydelige utslipp.

SSB har beregnet de samlede norske klimagassutslippene for 2016 til 53,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Av dette blir om lag 8,4 % (4,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter) bokført som utslipp fra jordbrukssektoren i klimagassregnskapet. Utslipp av CO₂ fra dyrking av myr og organisk jord på 1,9 mill. tonn CO₂ (som nevnt ovenfor) kommer i tillegg, da dette bokføres under LULUCF-sektoren (skog og andre arealendringer). Det er knyttet usikkerhet til tallfestingen av klimagassutslipp fra jordbruket. Det henger sammen med at klimagassutslippene er dominert av lystgass og metan fra biologiske prosesser der variasjonen i utslippene kan være svært stor. Det jobbes kontinuerlig med å begrense usikkerheten og bedre kunnskapen og beregningsmetodene for klimagassutslipp fra jordbruket, for eksempel gjennom teknisk beregningsutvalg for jordbruket (TBU).

2.4 Behovet for nydyrking

Tilgang til egnet nydyrkingsareal er begrenset. I Norge er det om lag 12 millioner dekar dyrkbar jord. Dette tilsvarer ca. 3,7 % av landarealet. Det tar lang tid å omdanne dyrkbar jord til produktivt areal, og store deler av de potensielle nydyrkingsarealene vil ha lav produksjonsevne ved oppdyrking. Om lag 35 % av det samlede dyrkbare arealet består av myr, og rundt 73 % er i klimasoner som ikke er egnet for kornproduksjon.

Siden starten av 2000-tallet har det vært en nedgang i jordbruksareal i drift. Tall fra SSB viser at det samlede jordbruksarealet i drift i 2001 var på om lag 10,47 millioner dekar, mens det i 2016 var på om lag 9,84 millioner dekar. Omtrent halvparten av endringen kan imidlertid tilskrives mer nøyaktig og ajourført kartlegging etter innføring av nytt digitalt kartverk i perioden.

Hvert år skjer det omdisponering av jordbruksarealer til andre formål, jf. figur 2.1. Omdisponering skjer ved at kommunen vedtar planer om at arealer skal brukes til annet enn landbruk. For mindre arealer kan omdisponering også skje ved at enkeltpersoner søker om å bruke arealer til noe annet enn landbruksproduksjon.

I tillegg til arealer som omdisponeres, er det jordbruksarealer som av ulike årsaker går ut av drift eller som gror igjen. Nydyrking bidrar til å kompensere for at jordbruksarealer omdisponeres eller går ut av drift.

Kilde: SSB/Landbruksdirektoratet

2.5 Omfanget av nydyrking

Det er nydyrket betydelige arealer med myr i Norge. Fram til 1992 ble det gitt tilskudd til oppdyrking av mellom 1,7 og 1,9 millioner dekar myr. Dette tallet kan imidlertid omfatte fornyet grøfting av areal som har vært dyrket tidligere. Arealet inkluderer også dyrket mark som ikke lenger er i drift eller som etter hvert har blitt omdannet til mineraljord. Av dyrka mark i bruk i dag er drøyt 600 000 dekar registrert som organisk jord. Enkelte kommuner har fortsatt egne tilskuddsordninger til nydyrking.

Årlig areal godkjent for nydyrking rapporteres i dag i KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering). Rapporteringen gir oversikt over hvilke arealer som er godkjent for nydyrking, men rapporteringen gir ikke oversikt over hvilke arealer som faktisk blir nydyrket. I KOSTRA-rapporteringen skilles det heller ikke mellom myr og annen jord.

Både antall søknader og areal godkjent for nydyrking varierer fra år til år. I følge tall fra SSB var det i 2011 registrert 632 søknader på landsbasis, mens det i 2017 hadde økt til 958 søknader. I 2002 ble det godkjent i overkant av 7 200 dekar, mens det i 2017 ble godkjent nærmere 23 000 dekar.

Tabell 2.1 og figur 2.2 viser antall dekar godkjent til nydyrking på landsbasis årlig for perioden 1997–2017. Det er stor variasjon fra år til år, men det har vært en viss økning de senere årene i omsøkt nydyrkingsareal som er godkjent.

Kilde: SSB Landbrukseiendommer.

Figur 2.3 viser den fylkesvise fordelingen av samlet godkjent areal for nydyrking for perioden 2013–2017. Tabellen viser at godkjent areal for nydyrking er størst i fylkene Hedmark, Oppland, Nord-Trøndelag og Rogaland.

Kilde: SSB.