4 Høringen

4.1 Høringsnotatet

Departementets forslag til endringer i reglene om nydyrking ble sendt på høring 11. juli 2017. Høringsnotatet omfattet forslag til endring av jordloven § 11 andre ledd. Forslaget innebar at hjemmelsgrunnlaget for å kunne gi forskrift om nydyrking ble utvidet fra å «unngå skade på natur- og kulturlandskap» til også å omfatte hensynet til klima. Forslaget om endring i nydyrkingsforskriften gikk i hovedsak ut på å innføre et forbud mot nydyrking av myr, men med mulighet for dispensasjon i særlige tilfeller. Departementet ba høringsinstansene om innspill når det gjaldt hvilke kriterier som bør ligge til grunn for dispensasjon.

Følgende underlagsdokumenter fulgte som vedlegg til høringsnotatet:

• NIBIO-rapport vol.: 2, nr.: 43, 2016 – Kunnskapsgrunnlag om nydyrking av myr

• NIBIO-notat av 29. mai 2017 – Tilleggsutredning knyttet til kostnadseffektivitet og klimaeffekter av forbud mot nydyrking av myr

Høringsforslaget ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Fylkesmennene

• Landbruksdirektoratet

• Miljødirektoratet

• Regelrådet

• Sametinget

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Turistforening

• Friluftsrådenes Landsforbund

• Norges Bondelag

• Norges Naturvernforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• NORSKOG

• SABIMA

Høringsforslaget ble også publisert elektronisk på regjeringen.no.

4.2 Uttalelser fra høringsinstansene

Høringsfristen utløp 11. oktober 2017. Departementet har imidlertid tatt hensyn til uttalelser mottatt fram til 20. oktober 2017. Kun et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om lovforslaget. Merknadene fra høringsinstansene er i all hovedsak knyttet til forslaget til endringer i nydyrkingsforskriften.

Totalt har departementet mottatt 163 høringsuttalelser. Om lag 50 høringsinstanser støtter departementets forslag, mens om lag 90 høringsuttalelser går imot. Resten av høringsuttalelsene er av mer nøytral karakter eller uten merknader.

Følgende instanser har avgitt uttalelse:

• Landbruksdirektoratet

• Miljødirektoratet

• Regelrådet

• Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder

• Fylkesmannen i Finnmark

• Fylkesmannen i Hedmark

• Fylkesmannen i Hordaland

• Fylkesmannen i Møre og Romsdal

• Fylkesmannen i Nordland

• Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

• Fylkesmannen i Oppland

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

• Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

• Fylkesmannen i Telemark

• Fylkesmannen i Vestfold

• Finnmark fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Østfold fylkeskommune

• Alstahaug kommune

• Andøy kommune

• Askvoll kommune

• Ballangen kommune

• Birkenes kommune

• Bjerkreim kommune

• Bærum kommune

• Bø kommune (Nordland)

• Eid kommune

• Eidsvoll kommune

• Engerdal kommune

• Farsund kommune

• Finnøy kommune

• Fjaler kommune

• Flekkefjord kommune

• Fredrikstad kommune

• Førde kommune

• Gaular kommune

• Gloppen kommune

• Gol kommune

• Hadsel kommune

• Halsa kommune

• Hattfjelldal kommune

• Hemnes kommune

• Hemsedal kommune

• Hjelmeland kommune

• Hol kommune

• Hornindal kommune

• Horten kommune

• Hå kommune

• Innherred samkommune (Levanger kommune og Verdal kommune)

• Jølster kommune

• Kvinesdal kommune

• Landbruksforvaltningen ALMA (Audnedal kommune, Lindesnes kommune, Mandal kommune, Marnardal kommune)

• Landbrukskontoret for Sel kommune og Vågå kommune

• Landbrukskontoret Ørland kommune og Bjugn kommune

• Leirfjord kommune

• Lierne kommune

• Lund kommune

• Lurøy kommune

• Lørenskog kommune

• Malvik kommune

• Midtre Namdal samkommune (Namsos kommune, Overhalla kommune, Namdalseid kommune og Fosnes kommune)

• Midsund kommune

• Nes kommune (Akershus)

• Nittedal kommune

• Nord-Fron kommune

• Kommunene i Nordhordland (Austrheim kommune, Fedje kommune, Lindås kommune, Meland kommune og Radøy kommune)

• Nore og Uvdal kommune

• Nærøy kommune

• Osen kommune

• Oslo kommune

• Radøy kommune

• Rana kommune

• Ringebu kommune

• Rissa kommune

• Rælingen kommune

• Sande kommune

• Ski kommune

• Smøla kommune

• Snillfjord kommune

• Sortland kommune

• Steinkjer kommune

• Sveio kommune

• Sømna kommune

• Søre Sunnmøre landbrukskontor (Herøy kommune, Ulstein kommune og Hareid kommune)

• Sør-Fron kommune

• Time kommune

• Trondheim kommune

• Tønsberg kommune

• Vefsn kommune

• Vestnes kommune

• Vestvågøy kommune

• Vevelstad kommune

• Vinje kommune

• Volda kommune

• Vågan kommune

• Våler kommune

• Øksnes kommune

• Ørsta kommune

• Ål kommune

• Åmli kommune

• Åsnes kommune

• Advokatforeningen

• Besteforeldrenes klimaaksjon

• Bjerkreim Bondelag

• Bjugn Bondelag

• Fosen naturvernforening

• Framtiden i våre hender

• Glommen Skog

• Hustad Bondelag

• Indre Helgeland regionråd

• KS

• Lurøy Bondelag

• Møre og Romsdal Bondelag

• Natur og Ungdom

• Naturvernforbundet

• NIBIO

• Nordisk kulturlandskapforum

• Norges Bondelag

• Norges Bygdeungdomslag

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Gartnerforbund

• Norsk Landbruksrådgivning

• NORSKOG

• Norsk Ornitologisk Forening

• NTNU Vitenskapsmuseet

• Rissa Bondelag

• SABIMA

• Spire

• WWF

• Ørland Bondelag

Departementet har i tillegg mottatt uttalelser og innspill fra flere privatpersoner.

Følgende høringsinstanser hadde ingen merknader til forslaget:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

4.3 Uttalelser til forslaget om endring av jordloven § 11

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om departementets forslag til endring av jordloven § 11 andre ledd. Endringen innebærer at regler om nydyrking, begrunnet ut fra behovet for redusert utslipp av klimagasser, kan fastsettes i forskrift. Når det gjelder forslaget om å utvide hjemmelsgrunnlaget i jordloven, støtter Sande kommune og Fredrikstad kommune forslaget. Hjelmeland kommune, Nordland fylkeskommune og Norsk Landbruksrådgivning mener det ikke er behov for endring i jordloven. Det er for øvrig ingen høringsinstanser som går imot at klimahensynet tas inn i bestemmelsen.

4.4 Orientering om uttalelser til endringsforslagene i nydyrkingsforskriften

4.4.1 Innledning

Lovforslaget gjelder endring av jordloven § 11, samt forslag om redaksjonelle endringer som omtalt i punkt 8.2. Forslaget til endring av jordloven må imidlertid ses i sammenheng med forslaget til endringer i nydyrkingsforskriften. Det var også bakgrunnen for at forslaget til regelendringer ble sendt i samme høringsbrev. Departementet vil derfor kort redegjøre for høringsinstansenes merknader til endringsforslagene i nydyrkingsforskriften.

4.4.2 Et forbud mot nydyrking av myr

En gjennomgående merknad fra de høringsinstansene som er imot forslaget er at det er for dårlig utredet, herunder at det er for stor usikkerhet knyttet til forslaget. Det gjelder både beregningene rundt klimagassutslipp fra nydyrking av myr, og klimagassreduksjonene som et forbud anslås å kunne gi.

Flere høringsinstanser peker på at det fortsatt er behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget, blant annet knyttet til omgraving, og at et forbud ikke bør iverksettes før en vet med sikkerhet om denne metoden kan gi redusert utslipp. Blant annet mener Møre og Romsdal Bondelag at et eventuelt forbud bør utsettes, fordi kunnskapsgrunnlaget er usikkert. Åsnes kommune er blant dem som mener det er behov for mer forskning rundt omgraving. Trøndelag fylkeskommune peker på at det i høringen også burde vært belyst hvilken effekt et forbud vil ha med tanke på klimagasseffekten ved oppdyrking av alternative arealer. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag viser til at forbud mot nydyrking av myr vil føre til økt press på andre dyrkbare alternativer, spesielt dyrkbar skogsmark. Fylkesmannen mener det er en mangel at rapporten ikke tar opp klimapåvirkningen av at annet areal vil bli dyrket opp dersom et forbud innføres. Landbruksdirektoratet mener også at effekten av eventuelt økt nydyrking av andre arealer burde vært vurdert.

Regelrådet har i sin uttalelse konkludert med at forslaget er tilstrekkelig utredet sett i lys av utredningsinstruksen.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser til at myr er viktig som karbonlager, og at forslaget om et forbud derfor er et fornuftig klimapolitisk tiltak. Hordaland fylkeskommune er også positiv til et forbud mot nydyrking av dyp myr som et klimapolitisk tiltak, men mener at når det gjelder grunn myr skal tillatelse vurderes i hvert enkelt tilfelle. Mange av høringsinstansene peker på det biologiske mangfoldet som finnes i myrområder, og at det er viktig å ta vare på disse områdene. Både Ski kommune og NVE peker på myras egenskaper i forbindelse med flomvern. Enkelte, herunder NTNU Vitenskapsmuseet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Telemark og Miljødirektoratet, viser til at forslaget er et enkelt og kostnadseffektivt klimatiltak.

Flere høringsinstanser peker på at et forbud er et altfor inngripende tiltak. Norges Bygdeungdomslag og Norges Bondelag er blant høringsinstansene som mener et forbud vil vanskeliggjøre matproduksjonen, og således er i strid med regjeringens mål om økt matproduksjon. Kvinesdal kommune mener et forbud mot dyrking av myr vil slå uforholdsmessig hardt ut mot kommunens landbruksressurser og framtidig selvforsyningsevne. Alstahaug kommune mener produksjon av mat har en egenverdi som vanskelig kan holdes opp mot fossile utslipp. Hattfjelldal kommune understreker at gårdsbruk med myr som dyrkingsreserver vil få redusert utviklingspotensial. Sømna kommune og Midtre Namdal samkommune peker på at forbudet kan ramme enkelte bruk hardt, med mindre det åpnes for dispensasjonsmuligheter som er praktisk innrettet.

Steinkjer kommune, Rissa Bondelag og Fylkesmannen i Rogaland peker på at et forbud mot nydyrking av myr må ses i sammenheng med nedbygging av myr til andre formål, for eksempel samferdsel- eller boligutbygging. Rissa Bondelag mener det er urimelig at regjeringens klimatiltak i hovedsak skal gå utover produksjonsarealer og muligheten til å produsere mat, og ikke annen form for nedbygging. Hemsedal kommune peker på at klimaeffekten ved et forbud vil bli redusert dersom det ikke innføres tilsvarende forbud mot annen nedbygging av myr.

Dersom det skal innføres et forbud, mener mange av de som er imot forslaget subsidiært at et forbud bare skal gjelde såkalt dyp myr.

Mange av fylkesmennene er positive til forslaget, men mener at myndigheten knyttet til dispensasjoner bør ligge hos fylkesmannen for å sikre likebehandling av slike saker. Besteforeldrenes klimaaksjon mener dispensasjonsmyndigheten bør ligge hos Landbruksdirektoratet.

4.4.3 Dispensasjonsadgang eller et absolutt forbud

Blant de høringsinstansene som er positive til et forbud, er det imidlertid varierende synspunkter rundt både adgangen til å dispensere fra et forbud og rammene for en dispensasjonsadgang. Miljøorganisasjonene, representert ved Fremtiden i våre hender, SABIMA, WWF, Fosen naturvernforening, Natur og ungdom og Naturvernforbundet, er positive til forslaget, men vil i utgangspunktet ikke ha dispensasjonsadgang fra forbudet. Enkelte av disse, inkludert NTNU Vitenskapsmuseet, ønsker også at forbudet bør gjelde all myr – også den som er grunnere enn 30 cm. Både Norsk Ornitologisk Forening og Miljødirektoratet støtter et forbud uten dispensasjonsadgang. Ski kommune støtter også forslaget, men mener dispensasjon fra forbudet mot nydyrking av myr kan svekke jordvernet. Ski kommune viser til at den beste matjorda i Norge er under stort utbyggingspress, og at en mulighet for nydyrking av myr som kompensasjon for nedbygging av matjord vil øke dette presset ytterligere.

De fleste av de andre som støtter forslaget poengterer imidlertid at det er viktig med en dispensasjonsadgang. Fylkesmannen i Telemark mener blant annet at adgangen til å søke og få innvilget dispensasjon fra forbudet i særlige tilfeller, vil gjøre at forskriften kan forvaltes på en hensiktsmessig måte. En rekke uttalelser tar til orde for en romslig og fleksibel dispensasjonsadgang. Hordaland fylkeskommune, Bærum kommune og Fylkesmannen i Møre og Romsdal er blant disse. Andre uttalelser, representert ved Horten kommune, Time kommune og Advokatforeningen går i motsatt retning. Disse mener at dispensasjonsadgangen bør være begrenset.

4.4.4 Dispensasjonskriterier

I høringsnotatet foreslo departementet en adgang i forskriften til å kunne dispensere fra forbudet i «særskilte tilfeller». Mange høringsinstanser har kommet med forslag til kriterier for en slik vurdering. Kriteriene retter seg både mot myras egenskaper, dyrkingsmetoder, driftshensyn og økonomiske hensyn m.m. Både Landbruksdirektoratet og Østfold fylkeskommune har trukket frem behovet for enkle og tydelige kriterier.

Nordland fylkeskommune, Bjerkreim kommune og Hå kommune foreslår en dispensasjonsløsning hvor kommunen kan gi tillatelse basert på ulike selvstendige grunnlag, mens Tønsberg kommune har fremmet forslag om kumulative kriterier, det vil si at alle kriteriene må være oppfylt for at en dispensasjon til å dyrke myr kan gis. Høringsinstanser som Miljødirektoratet, Fylkesmannen i Hedmark, Nordland fylkeskommune, Nord-Fron kommune og Finnøy kommune mener kommunen må foreta en helhetlig vurdering basert på flere momenter.

En rekke høringsinstanser mener det bør være en forutsetning for å gi dispensasjon at omsøkt areal består av grunn myr, og at det derfor vil innebære en klar avgrensning i dispensasjonsadgangen. Miljødirektoratet og Tønsberg kommune, viser til at myras betydning for naturmangfoldet bør være et moment i en dispensasjonsvurdering. Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane og Finnøy kommune har vist til at myrtype også vil kunne være et moment, herunder at omdanningsgraden av myra og myras næringsinnhold bør være en del av vurderingen i forbindelse med en dispensasjonssøknad.

Fylkesmannen i Vestfold, Nordland fylkeskommune, Førde kommune, Nærøy kommune, Eidsvoll kommune, Hadsel kommune, Malvik kommune, samt Norsk Landbruksrådgivning har pekt på fordeler ved omgraving som dyrkingsmetode, og mener at muligheten for bruk av denne metoden bør være et moment i en dispensasjonsvurdering. Fylkesmannen i Hedmark mener omgraving bør kunne stilles som vilkår i en tillatelse.

Hå kommune, Bjerkreim kommune, Fylkesmannen i Sogn- og Fjordane, Trøndelag fylkeskommune, Nord-Fron kommune, Hemnes kommune og Jølster kommune har vist til at arronderingsmessige hensyn bør være et moment i en dispensasjonsvurdering. Det kan for eksempel være der myrarealene ligger innimellom dyrkbar eller dyrka jord, eller i randsonen til eksisterende dyrka mark. Både Fylkesmannen i Hedmark og Fylkesmannen i Vestfold mener det bør kunne gis dispensasjon til dyrking av små myrpartier innenfor et større nydyrkingsareal av arronderingsmessige hensyn. Øksnes kommune mener også det bør være adgang til å dyrke myr for å utvide eksisterende dyrka mark når tiltaket medfører en mer rasjonell utforming.

Flere høringsinstanser har trukket frem tilgangen til alternative arealer og avstanden til slike arealer. Fylkesmannen i Hedmark mener at det bør være et dispensasjonskriterium om nydyrkingen vil bidra til vesentlig kortere transportavstander internt på driftsenheten. Midtre Namdal samkommune mener mulighet for jordleie og transportavstand bør være kriterier for dispensasjon, basert på avstand til leieareal og egen dyrkbar fastmark.

Flere av høringsinstansene viser til eiendommens driftsgrunnlag, og at dispensasjon bør kunne gis når nydyrking av myr er eneste mulighet for å opprettholde landbruksproduksjonen. Tønsberg kommune mener at ett av flere kriterier bør være om nydyrking av myr er eneste mulighet for å opprettholde landbruksproduksjonen i kommunen. Oslo kommune mener dispensasjon til nydyrking av myr kan være aktuelt der det blir bygget ned matjord, og det ikke finnes andre alternativer enn nydyrking av myr for å opprettholde produksjonsgrunnlaget. Søre Sunnmøre landbrukskontor understreker behovet for å opprettholde produksjonsarealene, og at muligheten til å dyrke myr er viktig for å kompensere for nedbygging av jordbruksareal. Organisasjonen Spire uttaler at dispensasjon for eksempel må kunne gis i tilfeller hvor nydyrking av myr er den eneste muligheten for å oppretteholde jordbruksproduksjonen i området, eller det ikke finnes alternativer til nydyrking av myr innen en angitt avstand fra gårdstunet.

En vurdering av bedriftsøkonomiske hensyn som grunnlag for dispensasjon er trukket frem av Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Sortland kommune og Øksnes kommune. Øksnes kommune mener at dersom en bruksutbygging er basert på nydyrking, eller at tilleggsjord er kjøpt med tanke på nydyrking, og innføring av forbud mot myrdyrking vil få store drifts- eller økonomiske konsekvenser for foretaket, bør det være dispensasjonsadgang. Kommunen mener også at dersom foretak i forbindelse med bruksutbygging kan dokumentere en betydelig bedriftsøkonomisk fordel ved å nydyrke areal nært driftssenteret, bør det være adgang til å gi dispensasjon til dyrking av myr med myrdybde på mindre enn en meter.

Landbrukskontoret Ørland og Bjugn, Nordland fylkeskommune, Osen kommune og Midtre Namdal samkommune mener en dispensasjonsbestemmelse bør være geografisk differensiert. Det vil si at det bør være lettere å få dispensasjon i områder der det av ulike grunner er et dokumentert behov for nydyrking av myr. Smøla kommune og Fylkesmannen i Møre og Romsdal har tatt til orde for et generelt unntak for Smøla.