3 Utredning om nydyrking av myr
3.1 Utredningsoppdraget til NIBIO
NIBIO har etter oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødepartementet foretatt en sammenstilling av det eksisterende kunnskapsgrunnlaget knyttet til nydyrking av myr, og belyst ulike konsekvenser ved å legge restriksjoner på nydyrking – både de økonomiske konsekvensene og konsekvensene for klimagassutslipp. Konsekvensene er vurdert ut fra tre reguleringsalternativ som alle vil innebære endringer i nydyrkingsforskriften:
konsekvenser ved å innføre et generelt forbud mot nydyrking av myr.
konsekvenser ved å innføre forbud mot nydyrking av myr dersom myra/myrområdet har en gjennomsnittsdybde på mer enn 1 meter.
konsekvenser ved kun å tillate nydyrking av myr ved bruk av bestemte nydyrkingsmetoder som bidrar til reduserte klimagassutslipp sammenliknet med tradisjonelle nydyrkingsmetoder.
Rapporten «Kunnskapsgrunnlag om nydyrking av myr» ble overlevert departementene 1. mars 2016. NIBIO har i etterkant nedjustert enkelte av utslippsberegningene som går fram av rapporten. I notat av 29. mai 2017 skriver NIBIO at det er grunn til å anta at omfanget av faktisk nydyrking av myr ligger på et lavere nivå enn det som ble lagt til grunn i tidligere rapporter, og at det vil virke inn på valg av referansebane (hvor store myrarealer som ville blitt dyrket per år uten restriksjoner). Videre er anslagene for fordelingen mellom dyrking av grunn og dyp myr endret. Rapporten og notatet fulgte med som vedlegg til departementets høringsnotat.
NIBIO har også tatt del i et forskningsprosjekt (DRAINIMP – Dreneringsprosjekt på Vestlandet (2013–2017)) som viser at det er grunnlag for å nedjustere de tidligere utslippstallene for lystgass (N2O). Forskergruppen som har deltatt i prosjektet mener at det alt vesentlige av emisjon av lystgass på myrjord har sammenheng med gjødselnitrogen og ikke har sammenheng med mineralisering av nitrogen fra organisk materiale. I tillegg mener forskergruppen at det må skilles mellom næringsfattig myr og næringsrik myr når det gjelder nivået for utslipp av lystgass ved oppdyrking. Mye av det som er dyrket myr i Norge er av kategorien «næringsfattig myr». En sluttrapport for forskningsprosjektet kan ventes mot slutten av 2018.
3.2 NIBIOs utredning
3.2.1 Oppsummering
NIBIO definerer myr som areal med myrvegetasjon og et minst 30 cm tykt torvlag som inneholder minst 40 % organisk materiale. I rapporten viser NIBIO til at gjennomsnittlig areal godkjent for nydyrking i perioden 2010–2014 var på om lag 16 000 dekar. NIBIO estimerte i rapporten at 37 % av dette arealet er karakterisert som organisk jord (myrarealer), noe som tilsvarer at om lag 6 000 dekar myr er godkjent for nydyrking årlig i denne perioden. Estimatet er basert på forutsetningen om at organisk jord utgjorde samme andel av nydyrket jord som av det totale arealet dyrkbar jord innen hver kommune.
I notat av 29. mai 2017 har NIBIO beregnet tall for hvor store myrarealer som faktisk har blitt dyrket årlig i perioden 2007–2015, og kommet til at det tilsvarer ca. 2 600 dekar. Estimatet bygger på en fordeling av de dyrkbare myrarealene der grunn myr og dyp myr utgjør 50 % hver. Videre har NIBIO i notatet foretatt nærmere beregninger som viser at den fremtidig referansebanen for nydyrking av myr tilsvarer om lag 2 000 dekar pr. år. Det vil si hvor mye myr en antar vil bli dyrket opp i tiden framover dersom det ikke innføres restriksjoner. Denne referansebanen tilsvarer den laveste av de tre alternative referansebanene som ble presentert i rapporten fra 2016.
Det er stor variasjon og usikkerhet i tallgrunnlaget for omfanget av nydyrking av myr. Det må derfor tas høyde for at effekten av et forbud vil kunne bli justert basert på ny kunnskap.
I følge NIBIO brukes dyrket myr hovedsakelig til grasproduksjon, da arealene ikke er egnet til å dyrke korn. Mindre arealer brukes til potet og rotvekster. Behovet for dyrking av myr er betinget av behovet for gras til høsting, som igjen er betinget av flere faktorer, blant annet forbruk av melk og kjøtt fra drøvtyggere og ytelse i melkeproduksjon. NIBIO legger til grunn at det ventes redusert forbruk av melk, økt ytelse og kraftfôrforbruk i melkeproduksjon, og at det er mindre behov for grasareal til melkeproduksjon i årene framover.
Videre mener NIBIO at restriksjoner for nydyrking av myr i liten grad vil begrense mulighetene for matproduksjon. Konsekvensene for jordbruket vil være av en lokal karakter, blant annet betinget av restriksjonens karakter eller omfang, nydyrkingsaktiviteten i området, samt tilgangen på dyrkbar myr og alternativ dyrkbar mineraljord i det berørte området.
NIBIOs rapport viser at næringsdrivende i et fåtall kommuner vil bli berørt av eventuelle restriksjoner. Denne vurderingen tar utgangspunkt i følgende tre kumulative vilkår: omfanget av nydyrking i området, areal med dyrkbar mineraljord og arealet med dyrkbar snau myr (snau myr har preg av myr på overflaten, men oppfyller ikke kravet til skog). Næringsdrivende i 12 kommuner antas å kunne bli berørt av et generelt forbud mot nydyrking av myr, mens næringsdrivende i 9 kommuner antas å kunne bli berørt dersom det innføres forbud mot nydyrking av myr dypere enn 1 meter (dyp myr).
3.2.2 Konsekvenser ved ulike reguleringsalternativer
De ulike reguleringsalternativene som belyses av NIBIO, vil alle bidra til reduksjon av klimagassutslipp. Hvor stor reduksjonen kan bli, vil imidlertid avhenge av reguleringens karakter og hvor store myrarealer som en antar ville blitt dyrket uten reguleringen. Utslippene etter dyrking av myr foregår gradvis over mange år og nedbrytningen stopper først når det innstiller seg en ny vannstand eller når myra er omdannet til mineraljord. Basert på The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) sin utslippsfaktor på 0,79 tonn CO2-C per dekar dyrket myr per år, beregner NIBIO at dyrket myr svinner med 16 mm årlig. Dyrket myr med opprinnelig tykkelse på 1 meter vil derfor bruke 43 år før den har krympet til 30 cm, som er nivået hvor jordsmonnet går over til å regnes som mineraljord. Det er verdt å merke seg at dersom nedbrytningen går saktere enn anslått, vil summen av de faktiske utslippene likevel være den samme. Imidlertid kan det oppstå en dobbelt regnefeil ved at vi bokfører for høye tall over utslipp per år, samtidig som større areal vil forbli bokført som dyrket myr lenger inn i framtiden. Gitt NIBIOs beregning må all dyp myr (>1 meter) som dyrkes i årene framover uansett påregnes å forbli myr til 2050. I følge NIBIO er det høyst usikkert om nydyrking i framtida vil fortsette i samme omfang som nydyrkingen de siste årene. NIBIO har lagt til grunn en referansebane på om lag 2 000 dekar for å beregne estimater for fremtidige klimagassreduksjoner. I de offisielle beregningene lagt frem i forbindelse med klimalovrapporteringen i Prop. 1 S for 2019 er det i fremskrivningen av areal dyrket myr brukt antakelsen at det er 4 000 dekar nydyrking per år og 1,2 % nedgang i tidligere dyrket areal på grunn av overgang til mineraljord og myr tatt ut av drift. Samme antakelse for nydyrking og myr tatt ut av drift blir brukt i gjeldende fremskrivning i Nasjonalbudsjettet 2019 som i forrige fremskrivning (Perspektivmeldingen 2017). Med disse to utgangspunktene viser beregningene følgende:
Ved et generelt forbud mot dyrking av myr vil utslippsreduksjonen basert på 2 000 dekar for enkeltåret 2050 være snaut 200 000 tonn CO2-ekvivalenter og for 4 000 dekar være snaut 400 000 tonn CO2-ekvivalenter. For perioden 2021–2030 vil akkumulert utslippsreduksjon basert på 2 000 dekar være ca. 450 000 tonn CO2-ekvivalenter og for 4 000 dekar være ca. 900 000 CO2-ekvivalenter.
Ved et forbud som kun gjelder dyrking av dyp myr beregnes utslippsreduksjonen til ca. 43 000 tonn CO2-ekvivalenter for enkeltåret 2050. I dette tallet er det antatt at den dype myra erstattes med dyrking av grunn myr, noe som til sammen tilsvarer utslippet fra dyrking av 2 000 dekar grunn myr.
Ved et forbud mot dyrking av dyp myr, med forutsetningen om at forbudet ikke vil øke andelen dyrking av grunn myr, har NIBIO beregnet en utslippsreduksjon på ca. 116 000 tonn CO2-ekvivalenter for enkeltåret 2050. Tallet tilsvarer differansen mellom utslippsreduksjonen ved et generelt forbud minus utslippet fra dyrking av 1 000 dekar grunn myr.
NIBIO understreker at det fortsatt er usikkerhet knyttet til tallfesting av både klimagassbesparelser, samt de bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske konsekvensene ved innføring av et forbud. NIBIO konkluderer med at et forbud i liten grad vil begrense mulighetene for matproduksjon, men kan føre til reduserte muligheter for nydyrking i områder med små arealer med alternativ dyrkbar jord. Videre vil næringsdrivende i relativt få kommuner bli berørt. NIBIO peker på at et forbud mot nydyrking av myr er et klimapolitisk tiltak som vil virke sammen med landbrukspolitiske tiltak, og at et forbud vil gi en klar positiv klimavirkning, mens andre målsettinger som matforsyningssikkerhet og landbruk i hele landet kan bli svekket.
Hovedelementet i de samfunnsøkonomiske konsekvensene av et forbud mot nydyrking av myr, ligger i klimavirkningen av at myr ikke vil bli dyrket. Dette har motposter i landbruket som tallfestes i hovedsak ved hjelp av beregnede bedriftsøkonomiske tap. For enkelte bruk kan et forbud, i følge NIBIO, føre til inntektstap dersom det ikke gis dispensasjoner. Med utgangspunkt i perspektivmeldingen fra 2017, og karbonprisene som der legges til grunn, mener NIBIO at det synes å være liten tvil om den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et forbud mot dyrking av myr.