7 Oppfølging av anmodningsvedtak nr. 856 (2017–2018) – oppholdstillatelse på grunn av mishandling i samlivsforholdet

7.1 Bakgrunn

Stortinget ba 6. juni 2018 i vedtak nr. 856 regjeringen «sikre at praksis i forvaltningen i saker angående utlendingsloven § 53 første ledd (mishandlingsbestemmelsen) er i tråd med lovgivers intensjon, og melde tilbake til Stortinget så raskt som mulig de vurderinger og eventuelle endringer som er gjort». Kommunal- og forvaltningskomiteens flertall viste til en rapport fra Jussbuss av 20. mai 2018 og til bekymring for at lovgivers intensjoner med mishandlingsbestemmelsen ikke blir ivaretatt.

Personer som har opplevd vold i samlivsforholdet og som har hatt en oppholdstillatelse som ektefelle eller samboer etter utlendingsloven (utl.) §§ 40 eller 41, har etter søknad rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd, jf. utl. § 53 første ledd bokstav b. Det stilles ikke krav om årsakssammenheng mellom mishandlingen og samlivsbruddet. Det er også uten betydning hvem av partene som har tatt initiativ til samlivsbruddet.

Tabellen under viser behandlede saker etter utl. § 53 første ledd bokstav b i perioden 2012 t.o.m. 2019. Tallene viser siste vedtak i UDI eller UNE (hver sak vises kun én gang):

7.2 Departementets vurdering

I tråd med Stortingets anmodningsvedtak har Justis- og beredskapsdepartementet foretatt en gjennomgang og evaluering av regelverk og praksis etter utl. § 53 første ledd bokstav b. Departementet har innhentet redegjørelser for praksis fra både Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE). Det er lite rettspraksis på området. I dom fra Borgarting lagmannsrett (LB-2016-116118-2) la retten til grunn at den anførte mishandlingen ikke var troverdig. Samtidig bemerket lagmannsretten at det «i enkelte av UNEs beslutninger kan reises spørsmål om det er lagt til grunn en for høy terskel for hva som omfattes av mishandlingsbegrepet i utlendingsloven», men retten tok ikke stilling til dette spørsmålet.

Departementet har foretatt en vurdering av praksis på området holdt opp mot bestemmelsens ordlyd og lovens forarbeider. Når det gjelder selve mishandlingsbegrepet vurderer departementet på denne bakgrunn at terskelen for mishandling etter utl. § 53 fremstår å være lavere enn etter straffeloven § 282, og at psykisk mishandling i seg selv kan være tilstrekkelig. Dette anses å være i tråd med lovgivers intensjon. Om alvorlighetsgrad og omfang står det i lovens forarbeider i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) at den forståelsen av mishandlingen som legges til grunn i UDIs rundskriv ligger på riktig nivå. Det fremgår i sitat fra dette rundskrivet i forarbeidene at det skal stilles krav om at mishandlingen må ha ført til at søkerens livskvalitet blir redusert. I praksis stilles det ikke krav om at det skal foreligge en varig reduksjon i livskvaliteten. Mishandlingsbegrepet ble tydeliggjort i revidert rundskriv fra UDI i mai 2019. Dette bidrar til økt forutberegnelighet for søkerne.

Departementet understreker at beviskravet i mishandlingssaker etter utlendingsloven skal være lavt. Gjeldende retningslinjer gir klare føringer på et lite strengt krav til sannsynliggjøring, samtidig som det følger klart av både praksis og retningslinjer at det ikke stilles et dokumentasjonskrav. For å unngå all usikkerhet mht. utfall må terskelen for opphold settes svært lavt. Dette gir en klar fare for misbruk av regelverket. Departementet mener at hensynet til å forhindre misbruk av regelverket tilsier at terskelen ikke senkes ytterligere. Det vises for øvrig til Ot.prp. nr. 75 (2006–2007), hvor følgende fremgår:

«Det er nødvendig å ha en bestemmelse som kan hindre at noen føler seg presset til å bli værende i et samliv hvor de blir utsatt for mishandling. Ved den nærmere utformingen av bestemmelsen, må dette hensynet imidlertid balanseres mot hensynet til å motvirke misbruk av bestemmelsen for å omgå de alminnelige vilkårene for innvandring.»

UDI jobber for tiden med en større revidering av sine retningslinjer og vil vurdere om det er behov for å tydeliggjøre beviskravet ytterligere der. På bakgrunn av UDI og UNEs redegjørelser for praksis mener departementet at bestemmelsen praktiseres i tråd med lovgivers intensjoner. Det foreslås derfor ingen endringer.

Departementet mener at dagens lave beviskrav bør videreføres. Det vises bl.a. til Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) hvor det fremgår følgende:

«Når det gjelder den nærmere utformingen av mishandlingsbestemmelsen, foreslår utvalget at dagens lave beviskrav videreføres. Dette innebærer at søkerens fremstilling skal legges til grunn dersom søkeren gir en troverdig forklaring, og at det ikke stilles noe krav om at det skal være sannsynlighetsovervekt.»

I lovens forarbeider ble det videre drøftet hvorvidt det burde være et krav om sannsynlighetsovervekt, og departementet sluttet seg til følgende uttalelse fra utvalget om at:

«[..] det ofte vil være vanskelig eller ikke mulig for søkeren å etablere slik sannsynlighetsovervekt. I mange tilfeller vil det hovedsakelige bevismateriale i saken kun være klagerens egen forklaring, uten at mangelen på andre bevis kan legges klager til last. Selv om klageren i en slik sammenheng skulle fremstå som troverdig, vil ikke dette nødvendigvis kunne anses å skape en overvekt av sannsynlighet for at forklaringen er sann, så lenge den annen part ikke er hørt. Det vises i denne sammenheng blant annet til at det på samme måte som i gjeldende praksis ikke bør gjelde noe vilkår om at den som skal ha utøvd mishandlingen skal forklare seg.»

Som lagt til grunn i lovens forarbeider skal hovedregelen være at søkerens fremstilling legges til grunn dersom søkeren gir en troverdig forklaring om hva vedkommende har vært utsatt for. Dersom det finnes holdepunkter for å stille spørsmål ved søkerens forklaring, må utlendingsmyndighetene vurdere fremstillingen opp mot disse opplysningene. Heller ikke ved denne vurderingen skal det stilles et krav om sannsynlighetsovervekt for at mishandlingen skal ha funnet sted.

Mishandlingsbestemmelsen ble 1. november 2018 utvidet til å omfatte mishandling utført av andre enn samlivspartneren. Bestemmelsen omfatter nå også tilfeller hvor utlendingen har vært utsatt for mishandling av andre personer i samme husstand. Dette vil typisk omfatte personer i storfamilien, men det kan også omfatte personer som ikke anses som familie. Formålet er å sikre at en utlending, av frykt for å miste oppholdstillatelsen, ikke føler seg tvunget til å bli boende i et hjem hvor han eller hun utsettes for mishandling. I tillegg omfattes mishandling utført av svigerfamilie som ikke bor i samme husstand. Endringen sikrer et vern for voldsutsatte i storfamilier, også i tilfeller hvor søkeren ikke har bodd sammen med svigerfamilien, men har tett daglig kontakt og i disse situasjonene utsettes for forhold som kan karakteriseres som mishandling. Det presiseres i Prop. 68 L (2017–2018) at det skal gjelde et tilsvarende lavt beviskrav ved påstand om mishandling fra andre medlemmer av husstanden eller svigerfamilie, som ved mishandling fra samlivspartneren. Dersom søkeren utsettes for mishandling fra både samlivspartneren og andre i husstanden eller svigerfamilie, skal det foretas en samlet vurdering.

Samtidig ble det fastsatt unntak fra underholdskravet i saker om oppholdstillatelse på grunn av mishandling, jf. utlendingsforskriften (utlf.) § 10-8 fjerde ledd bokstav f. I praksis ble det også tidligere gjort unntak fra underholdskravet i slike saker, men endringen bidrar til et klarere regelverk for brukere og rettsanvendere.

Videre ble det med virkning fra 1. november 2018 fastsatt i utlf. § 19-2 fjerde ledd at utl. § 53 første ledd bokstav b skal gjelde tilsvarende for familiemedlemmer til EØS-borgere. Dette innebærer at familiemedlemmer til EØS-borgere får et tilsvarende vern som utlendinger som har hatt oppholdstillatelse som ektefelle eller samboer etter lovens kapittel 6.

I tillegg til mishandlingsbestemmelsen gir utl. § 53 annet ledd mulighet for opphold i tilfeller hvor utlendingen havner i en urimelig vanskelig situasjon ved retur til hjemlandet etter en skilsmisse.

Kvinner med annen etnisk bakgrunn enn norsk med kort botid i landet er særlig sårbare i en situasjon der de utsettes for vold av en partner. Både manglende nettverk, språkkunnskaper og begrenset kunnskap om det norske samfunnet (hjelpeapparatet) bidrar til denne sårbarheten. Norge har sluttet seg til en rekke internasjonale avtaler som forplikter staten til å beskytte egne borgere mot vold og andre overgrep, herunder Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 2 og 3 og Istanbul-konvensjonen artikkel 59 nr. 1. Departementet vurderer at utl. § 53 ivaretar våre internasjonale forpliktelser på dette området.

Det er gjennomført en rekke informasjonstiltak om mishandlingsbestemmelsen, herunder på UDIs egen informasjonsside om vold (udi.no/vold) og nettportalen dinutvei.no, samt informasjonsmateriell utarbeidet i samarbeid med sentrale aktører på feltet.

Regjeringen arbeider nå med en ny handlingsplan mot vold i nære relasjoner. Planen legges frem i 2020 og skal blant annet inneholde tiltak for å forebygge volden, beskytte og hjelpe utsatte. Situasjonen for særlig sårbare grupper vil i likhet med tidligere handlingsplaner bli viet stor oppmerksomhet.